(QLNN) – Ngày 24/12/2018, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 37-NQ/TW về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã. Đây là hoạt động mang tính tất yếu khách quan đối với quản trị quốc gia trong bối cảnh hiện nay. Bài viết sẽ góp phần làm rõ hơn tính tất yếu khách quan cũng như những thách thức đặt ra khi tiến hành sắp xếp các đơn vị hành chính. Từ đó, đề xuất những giải pháp nhằm thực hiện có hiệu quả công việc này theo Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị.
Tính tất yếu của việc thực hiện sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã
Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị về việc sắp xếp các đơn vị hành chính (ĐVHC) cấp huyện và cấp xã (sau đây viết tắt là Nghị quyết 37) là sự tiếp nối, chi tiết hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Một trong những mục tiêu đặt ra trong Nghị quyết 37 là đến năm 2021 cơ bản hoàn thành sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã chưa đạt 50% cả 2 tiêu chuẩn diện tích tự nhiên và quy mô dân số.
Xét theo các tiêu chuẩn tại Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tiêu chuẩn của ĐVHC và phân loại ĐVHC thì hiện có tới 259/713 (chiếm 36,33%) ĐVHC cấp huyện và 6.191/11.162 (chiếm 55,46%) ĐVHC cấp xã chưa đạt 50% tiêu chuẩn về diện tích tự nhiên, quy mô dân số. Thực hiện theo mục tiêu Nghị quyết 37 thì đến năm 2021 sẽ có 16/713 ĐVHC cấp huyện và 637/11.162 ĐVHC cấp xã không đủ 50% cả hai tiêu chí diện tích tự nhiên và quy mô dân số sẽ bị sáp nhập1.
Từ năm 1986 – 2016, số ĐVHC cấp huyện tăng từ 431 lên 731 đơn vị, cấp xã tăng từ 9.657 lên 11.162 đơn vị. Nhiều ĐVHC cấp huyện, cấp xã có quy mô quá nhỏ, không gian phát triển bị chia cắt, nguồn lực bị phân tán, manh mún; tư duy quản lý xã hội bị gắn chặt với tư duy quản lý ĐVHC; quản lý kinh tế, quản lý xã hội bị khuôn hẹp trong một phạm vi địa giới hành chính cụ thể. Tư duy này không phù hợp với sự vận hành của nền kinh tế thị trường mà Việt Nam đang tích cực hội nhập sâu rộng với khu vực và quốc tế2.
Đặc biệt, việc chia tách nhiều ĐVHC làm phát sinh về tổ chức bộ máy, biên chế, chi tiêu, mua sắm trang thiết bị, trụ sở, chi thường xuyên, kinh phí duy trì hoạt động của bộ máy hệ thống chính trị ở địa phương tăng, tạo áp lực cân đối chi tiêu ngân sách quốc gia. Bộ máy công quyền cồng kềnh, nhiều tầng nấc là cơ hội cho căn bệnh quan liêu, trì trệ của nền công vụ.
Trong khi đó, sự phát triển của kinh tế thị trường và quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội làm cho các mối quan hệ và hành vi xã hội diễn ra nhanh hơn, đa dạng hơn, đa chiều hơn, đòi hỏi bộ máy quản lý xã hội phải tinh gọn, vận hành theo phương thức quản trị hiện đại. Tính dân chủ, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là đặc trưng tất yếu của nền hành chính phục vụ. Sự cạnh tranh của khu vực tư bởi yếu tố lương, thưởng sẽ thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao. Hiện tượng chảy máu chất xám từ khu vực công sang khu vực tư diễn ra nhiều hơn.
Khu vực công muốn thu hút và giữ chân được người tài phải chú trọng cải cách tiền lương, tạo động lực làm việc để công chức yên tâm phục vụ cho nền công vụ. Để làm được việc đó, một trong những phương thức mà các quốc gia thực hiện là tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, giảm chi phí một cách hợp lý. Hiện nay, ở các quốc gia phát triển, như: Pháp, Đức, Nhật Bản, Thái Lan,… cũng đang đẩy mạnh việc sắp xếp lại các xã theo mô hình liên kết các xã nhỏ thành xã lớn hoặc liên xã để quản lý phù hợp với yêu cầu quản trị quốc gia trong sự phát triển mới.
Sự phát triển của khoa học – công nghệ, nhất là cuộc cách mạng công nghiệp 4.0… tạo tiền đề mở rộng tầm hạn quản trị của các nhà lãnh đạo, các tổ chức của khu vực công. Quản lý hành chính sẽ không nhất thiết phải gắn chặt với một địa giới hành chính cụ thể. Mô hình chính phủ điện tử, chính quyền thông minh, mô hình quản trị “phi địa giới”… cũng đã và đang được triển khai mạnh mẽ ở cả cấp trung ương và địa phương tại Việt Nam.
Nắm bắt được yêu cầu và đòi hỏi từ thực tiễn của cuộc sống, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết 37 để tổ chức hợp lý ĐVHC các cấp phù hợp với thực tiễn và xu thế phát triển của đất nước; bảo đảm hoàn thiện thể chế về ĐVHC, bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; góp phần phát huy mọi nguồn lực, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao đời sống nhân dân; bảo đảm quốc phòng – an ninh; giữ vững an ninh chính trị và trật tự, an toàn xã hội. Phấn đấu đến năm 2030, các ĐVHC cấp huyện, cấp xã được sắp xếp cơ bản phù hợp chiến lược phát triển kinh tế – xã hội; đáp ứng yêu cầu xây dựng nước ta trở thành một nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Ngay sau khi Nghị quyết 37 của Bộ Chính trị được ban hành, Chính phủ, Bộ Nội vụ cùng các địa phương đã triển khai thi hành Nghị quyết. Hiện tại, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Nghị quyết về việc sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã. Bộ Nội vụ cũng đang xây dựng dự thảo Nghị quyết của Chính phủ triển khai sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã. Nhiều địa phương cũng đã chủ động rà soát, xây dựng dự thảo đề án sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã không đủ 50% cả hai tiêu chí diện tích tự nhiên và quy mô dân số.
Trong quá trình triển khai, các cấp, các ngành đều tỏ rõ quyết tâm chính trị thực hiện nhưng cũng cần nhận thức rõ những khó khăn, vướng mắc sẽ phải đối diện để tìm ra được giải pháp phù hợp, khả thi khi chính thức triển khai trong thực tiễn. Đó là: tâm lý ngại thay đổi, đụng chạm; dư thừa cán bộ, công chức; chi phí xây dựng trụ sở mới; chi phí thay đổi tên, địa chỉ nhà; hộ khẩu, chứng minh nhân dân; các giao dịch hành chính.
Đồng thời, sẽ phát sinh các chi phí xã hội khác, như: khoảng cách đi lại, giao dịch giữa người dân đến trụ sở Ủy ban nhân dân; xung đột về địa giới hành chính; thay đổi hành vi thói quen của nhân dân; sự khác biệt về văn hóa, phong tục, tập quán, lối sống của cư dân địa phương…
Những thách thức đặt ra khi thực hiện sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã
Một là, tầm hạn quản trị của chính quyền địa phương được mở rộng, đòi hỏi năng lực đội ngũ CBCC cấp huyện, cấp xã phải tương ứng; tư duy quản trị phải hiện đại. Sáp nhập các xã, các huyện không đủ tiêu chí về diện tích, dân số không đơn thuần là sự thay đổi theo phép cộng gộp cơ học các ĐVHC nhỏ lại với nhau, mà bản chất là kéo theo sự thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phương thức quản trị quốc gia. Mục đích thực sự của sắp xếp các ĐVHC là làm cho bộ máy công quyền hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn; phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội tốt hơn; phương thức vận hành nền công vụ tốt hơn để thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội. Do đó, cần phải có tư duy mới và năng lực trong thiết kế, vận hành bộ máy quản trị quốc gia, quản trị địa phương xứng với tầm hạn quản trị được mở rộng hơn.
Hai là, khối lượng công việc khi thực hiện sáp nhập các ĐVHC rất lớn nhưng làm trong thời gian ngắn. Nghị quyết 37 đã đề ra lộ trình tới năm 2021, các xã, huyện không đạt 50% cả hai tiêu chí về diện tích tự nhiên và quy mô dân số sẽ được sáp nhập. Thời gian chỉ còn hơn 2 năm thực hiện và dự kiến từ cuối năm 2019, năm 2020 và quý I năm 2021, cả hệ thống chính trị sẽ tập trung vào thực hiện Đại hội Đảng các cấp nhiệm kỳ 2020 – 2025; bầu cử HĐND các cấp và bầu cử Quốc hội nhiệm kỳ 2021 – 2026.
Thời gian rất gấp, trong khi khối lượng công việc rất lớn: chờ Nghị quyết của Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Nội vụ về sắp xếp các ĐVHC; xây dựng đề án của các địa phương; phê duyệt đề án của các cấp, các cơ quan chức năng; tổ chức lấy ý kiến nhân dân; thông qua nghị quyết của HĐND; sửa đổi các văn bản pháp luật liên quan; bố trí kinh phí thực hiện sắp xếp,… Có thể thấy, thời gian gấp, khối lượng công việc lại nhiều, lộ trình nhiều công đoạn đòi hỏi sự đồng thuận, nhất trí cao,.. là một thách thức đòi hỏi năng lực thực thi của đội ngũ CBCC khi triển khai thực hiện.
Ba là, tính đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật. Sáp nhập các huyện, xã sẽ đặt ra yêu cầu phải sửa đổi một loạt các văn bản quy phạm pháp luật. Trước hết là các luật về tổ chức bộ máy: Luật Tổ chức chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật CBCC, Luật Viên chức; các nghị định hướng dẫn thi thành; các chính sách đối với CBCC; các chính sách phát triển vùng; các chương trình mục tiêu quốc gia,…
Cùng với đó, tính đặc thù riêng biệt của các địa phương khi tiến hành sáp nhập các ĐVHC cấp huyện, cấp xã cũng sẽ là một thách thức không nhỏ đặt ra cho những cơ quan, những nhà hoạch định chính sách, pháp luật ở Việt Nam. Nếu không bảo đảm tính đồng bộ, hệ thống, tính liên thông, tính phối hợp và có cái nhìn tổng quát trong quá trình sửa đổi, bổ sung hệ thống chính sách, pháp luật sẽ rất khó bảo đảm được tính bền vững, tính hiệu quả của Nghị quyết 37.
Bốn là, giải quyết những vấn đề về nhân sự. Việc sắp xếp, sáp nhập các đơn vị hành chính luôn gặp những vấn đề về nhân sự, về việc bố trí, sắp xếp nhân sự. Chính vì vậy, cần tập trung vào tuyên truyền mạnh mẽ, tạo nên sự đồng thuận của CBCC ở các đơn vị cần sáp nhập.
Một số nhiệm vụ chủ yếu
Để sắp xếp hiệu quả các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã theo Nghị quyết 37 của Bộ Chính trị, cần tập trung vào các nhiệm vụ chủ yếu sau:
Trước hết, cần tập trung ngay vào nghiên cứu khoa học, tổng kết thực tiễn để thiết lập hệ thống luận điểm, luận cứ khoa học làm cơ sở cho việc đổi mới tư duy và nhận thức về mô hình quản trị quốc gia, quản trị địa phương phù hợp với sự phát triển kinh tế – xã hội trong tình hình mới.
Nội dung cần phải làm rõ đó là: (1) Triết lý vận hành, quản trị quốc gia, quản trị địa phương trong tình hình hiện nay là gì? (2) Quản trị địa phương sẽ theo mô hình nào để thích ứng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường và tác động của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0? (3) Mô hình cung cấp dịch vụ công “phi địa giới” cần được triển khai tới đâu khi địa giới hành chính các địa phương sau sáp nhập được mở rộng? (4) Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, năng lực đội ngũ nhân sự của chính quyền địa phương tại các ĐVHC sẽ được thiết lập như thế nào khi được mở rộng tầm hạn quản trị và tinh gọn bộ máy? (5) Các địa phương sau khi được sáp nhập có phạm vi quản lý rộng, quy mô dân số lớn sẽ được phân cấp, phân quyền tới đâu? (6) Các thiết chế giám sát, dân chủ đại diện ở địa phương sẽ như thế nào để bảo đảm quyền dân chủ, giám sát của người dân?…
Trong quá trình thực hiện, không được có tư duy nóng vội, chủ quan duy ý chí, chạy theo chỉ tiêu, thành tích. Các địa phương khi xây dựng đề án và tổ chức thực hiện sáp nhập các ĐVHC phải có luận chứng, luận cứ khoa học đầy đủ, phải có sự tham vấn của các chuyên gia, nhà quản lý thực tiễn và đồng thuận của nhân dân địa phương mới triển khai thực thi.
Thứ hai, bảo đảm sự thống nhất trong nhận thức và hành động của các cấp, các ngành khi triển khai thực hiện. Trước hết là thống nhất về quan điểm, mục tiêu thực hiện Nghị quyết 37. Lãnh đạo địa phương và đội ngũ công chức tham mưu phải quán triệt sâu sắc và hiểu rõ mục tiêu của Nghị quyết, mục đích của việc sắp xếp các ĐVHC không phải là giảm bớt ĐVHC, mà là tinh gọn bộ máy phù hợp để phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội tốt hơn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền công vụ.
Theo đó, cần làm tốt công tác tuyên truyền để tạo sự đồng thuận trong các tầng lớp nhân dân về mục tiêu, mục đích của việc sáp nhập. Ổn định tư tưởng, tâm tư, tình cảm của đội ngũ CBCC các xã, các huyện thuộc diện sắp xếp. Trên các kênh thông tin truyền thông của trung ương và địa phương cần thường xuyên có những bài viết chất lượng của các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý thực tiễn để phân tích, đánh giá, nhận định, các ý kiến đóng góp giải pháp cho việc sáp nhập các ĐVHC.
Thứ ba, để đưa bộ máy công quyền tại những ĐVHC mới hoạt động ổn định, hiệu quả, cần thiết lập cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành bộ máy các cơ quan trong hệ thống chính trị tại địa phương. Công việc trọng tâm là phải có sự chuẩn bị kỹ lưỡng phương án nhân sự, tổ chức; cơ chế, chính sách, pháp luật cho chính quyền địa phương tại ĐVHC mới sáp nhập nhanh chóng hoạt động ổn định.
Trên cơ sở nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị quyết của Chính phủ, Bộ Nội vụ và các cơ quan trung ương cần sớm có văn bản hướng dẫn thống nhất về đề án, cách thức tiến hành việc sáp nhập các ĐVHC để địa phương căn cứ triển khai thi hành phù hợp với đặc thù từng nơi. Các địa phương trong quá trình chờ nghị quyết và hướng dẫn thực hiện, có thể tiến hành khảo sát thực tiễn, dự thảo đề án, tham vấn các nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân để bảo đảm lộ trình thực hiện và tạo được sự đồng thuận trong xã hội.
Thứ tư, cần nhanh chóng rà soát, sửa đổi, bổ sung các chính sách, pháp luật liên quan tới sáp nhập các ĐVHC. Trước mắt, tập trung hoàn thiện sớm việc sửa đổi, bổ sung các luật liên quan tới tổ chức bộ máy: Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật CBCC; Luật Viên chức; các chính sách liên quan tới chế độ, chính sách của CBCC; các chính sách, quy hoạch, kế hoạch phát triển vùng, liên kết địa phương…
Thứ năm, chính quyền địa phương và cơ quan trung ương sớm xây dựng phương án nhân sự và chế độ, chính sách đối với đội ngũ CBCC các huyện, các xã thuộc diện sáp nhập. Đối với phương án nhân sự, nên chăng cần áp dụng phương thức thi tuyển công chức đối với vị trí chuyên môn, phương thức bầu cử có số dư đối với cán bộ để vừa bảo đảm chọn lựa được người có năng lực, vừa bảo đảm tính khách quan, công bằng, vừa bảo đảm đúng các quy định pháp luật về định biên nhân sự. Những CBCC nào trúng cử, trúng tuyển thì tiếp tục làm việc, đảm nhiệm vị trí trong các ĐVHC sau sáp nhập.
Những CBCC không trúng cử, trúng tuyển nhưng có nhu cầu, nguyện vọng công tác, có năng lực, chuyên môn, nghiệp vụ đáp ứng được yêu cầu công việc thì có thể áp dụng cơ chế liên thông để sắp xếp vào vị trí công tác tại các xã khác hoặc từ xã chuyển lên các cơ quan của huyện, từ huyện lên các cơ quan của tỉnh…
Những CBCC có nhu cầu thôi việc ngay hoặc nghỉ hưu trước tuổi thì giải quyết theo chính sách thôi việc, về hưu trước tuổi. Công tác nhân sự phải đặc biệt lưu ý tới xây dựng và thực hiện chế độ, chính sách cho cả người ở lại, người chuyển đi, người thôi việc theo nguyên tắc phải bằng hoặc tốt hơn chính sách đã được hưởng khi còn đảm nhiệm công việc ở ĐVHC trước khi sáp nhập. Cốt yếu của công tác nhân sự, chính sách đối với CBCC ở các ĐVHC được sắp xếp là bảo đảm CBCC yên tâm và hài lòng khi chuyển đổi công việc.
Đối với đội ngũ CBCC tiếp tục làm việc ở các ĐVHC mới, sau sắp xếp cần thực hiện ngay công tác bồi dưỡng nâng cao năng lực thực thi công vụ để phù hợp với vị trí mới có khối lượng công việc lớn hơn, tầm hạn quản trị rộng hơn. Chú trọng đào tạo nâng cao năng lực ứng dụng công nghệ thông tin để vận hành chính quyền điện tử, chính quyền thông minh nhằm cung cấp dịch vụ công nhanh chóng, thuận tiện cho công dân, tổ chức./.
Chú thích:
1. Bàn việc sáp nhập các huyện, xã chưa đạt 50% tiêu chuẩn. http://baochinhphu.vn, ngày 11/07/2018.
2. Phương Thủy. Thận trọng, khoa học, khách quan, toàn diện khi sáp nhập huyện, xã. http://cand.com.vn, ngày 12/8/2018.
Tài liệu tham khảo:
1. Takeshi Miyaji. Các biện pháp để tăng cường khung pháp lý cho chính quyền địa phương tại Nhật Bản/Kỷ yếu Hội thảo quốc tế chia sẻ kinh nghiệm hành chính địa phương Việt Nam – Nhật Bản. Hà Nội, tháng 9/2017.
2. Tomoyuki Ago. Tình hình sáp nhập các chính quyền địa phương tại tỉnh Shimane/Kỷ yếu Hội thảo quốc tế chia sẻ kinh nghiệm hành chính địa phương Việt Nam – Nhật Bản. Hà Nội, tháng 9/2017.
ThS. Trương Quốc Việt
ThS. Nguyễn Thị Thanh Hương
Trường Đại học Nội vụ Hà Nội
