(QLNN) – Quyền tham gia biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân là một quyền chính trị quan trọng của công dân, thể hiện quyền làm chủ trực tiếp của công dân. Việc thực thi các quy định pháp luật trong lĩnh vực này phụ thuộc rất lớn vào trình tự, thủ tục về trưng cầu ý dân. Ở Việt Nam, Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 ra đời và đã có hiệu lực. Tuy nhiên, thực trạng pháp luật về trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập và đặt ra những yêu cầu hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân.
Thực trạng pháp luật về trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân
Cụ thể hóa quy định của Điều 29 Hiến pháp năm 2013 về việc “công dân đủ 18 tuổi trở lên có quyền biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân”, Luật Trưng cầu ý dân năm 2015 đã ra đời quy định về việc trưng cầu ý dân (TCYD), trong đó xác định nguyên tắc TCYD; nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức trong TCYD; trình tự, thủ tục quyết định việc TCYD và tổ chức TCYD; kết quả và hiệu lực của kết quả TCYD.
Có thể nói, đây là lần đầu tiên, những vấn đề pháp lý cơ bản về hoạt động TCYD được quy định một cách cụ thể, minh bạch và tạo điều kiện để công dân thực thi quyền làm chủ trực tiếp của mình. Tuy nhiên, để Luật có thể thực sự đi vào cuộc sống, cần cụ thể hóa bằng các quy định hướng dẫn về trình tự, thủ tục TCYD. Nghiên cứu các quy định của Luật TCYD về trình tự, thủ tục TCYD, chúng tôi thấy một số vấn đề cần quan tâm sau:
Thứ nhất, về phiếu bầu và thiết kế phiếu bầu.
Một trong những vấn đề trọng tâm của mọi cuộc TCYD đó là cách thức thiết kế phiếu biểu quyết – tức là nội dung lá phiếu và hình thức của lá phiếu. Cách thiết kế câu hỏi và kỹ thuật trình bày câu hỏi trong lá phiếu có thể ảnh hưởng quan trọng đến kết quả quyết định của cử tri. Với quy định tại Điều 35, Luật chỉ đặt ra tiêu chí về nội dung lá phiếu phải đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu, khách quan, chính xác và rõ nghĩa nhưng không đưa ra các tiêu chuẩn để định lượng các yêu cầu nói trên.
Việc xác định nội dung, hình thức lá phiếu cũng như việc in ấn, phát hành và quản lý phiếu TCYD giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội “quy định về phiếu trưng cầu ý dân, mẫu thẻ cử tri trong trưng cầu ý dân, nội quy phòng bỏ phiếu và các mẫu văn bản khác sử dụng trong việc tổ chức trưng cầu ý dân”1. Điều này cho thấy, tính hình thức của phiếu bầu và cách thức thiết kế phiếu bầu vẫn cần phải được cụ thể hóa và hướng dẫn cụ thể.
Thứ hai, về thủ tục bỏ phiếu.
Luật TCYD năm 2015 quy định chỉ áp dụng hình thức bỏ phiếu trực tiếp. Việc bỏ phiếu qua đường bưu điện, internet hoặc ủy quyền bỏ phiếu vì lý do sức khỏe, công tác, đang ở nước ngoài… chưa được Luật quy định. Điều này vô hình chung có thể tước đi quyền bỏ phiếu của một số công dân đủ điều kiện cử tri nhưng không có điều kiện trực tiếp thực hiện việc bỏ phiếu.
Đồng thời, chúng ta chưa tận dụng được các ưu thế của công nghệ thông tin vào công tác tổ chức TCYD. Với tốc độ phát triển của khoa học-kỹ thuật hiện nay, việc ghi nhận phương thức bỏ phiếu mới qua internet, qua thư điện tử rõ ràng sẽ hỗ trợ rất tích cực cho quá trình bỏ phiếu, nhất là hoạt động bỏ phiếu của một số không nhỏ cử tri từ nước ngoài.
Thứ ba, về căn cứ xác định kết quả TCYD.
Đánh giá kết quả TCYD là hoạt động phức tạp và quan trọng nhất trong các cuộc TCYD. Việc công nhận kết quả TCYD thường được xác định trên hai tiêu chí: tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu và tỷ lệ cử tri bỏ phiếu tán thành đồng ý với nội dung TCYD (tại Điều 44). Như vậy, điều kiện đầu tiên để công nhận kết quả của cuộc TCYD là tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu ít nhất ba phần tư tổng số cử tri cả nước có tên trong danh sách cử tri đi bỏ phiếu. Đây là một tỷ lệ quá cao, rất khó để đạt được trong một cuộc bỏ phiếu.
Thực tiễn, các cuộc bỏ phiếu ở Việt Nam thường đạt một tỷ lệ rất cao. Chẳng hạn, kết quả bầu cử Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2016: tổng số đại biểu Quốc hội được bầu: 500; tổng số người ứng cử: 870; tổng số cử tri trong cả nước: 67.485.482; tổng số cử tri đã tham gia bỏ phiếu: 67.049.091; tỷ lệ cử tri đã tham gia bỏ phiếu so với tổng số cử tri trong cả nước: 99,35%…2.
Đây là một tỷ lệ quá cao, rất khó để đạt được tỷ lệ này trong một cuộc bỏ phiếu nếu không phải là một nghĩa vụ bắt buộc của công dân. Thông thường, điều kiện này phải là điều kiện không bắt buộc để công nhận một cuộc TCYD hợp lệ ở hầu hết pháp luật của các quốc gia trên thế giới, hoặc nếu có, tỷ lệ này chỉ là quá bán (trên 50%).
Về nội dung TCYD, phương án đưa ra TCYD phải đạt quá nửa số phiếu hợp lệ tán thành có giá trị thi hành; đối với TCYD về Hiến pháp phải được ít nhất hai phần ba số phiếu hợp lệ tán thành. Trong khi đó, theo quy định của Luật, phương án được chấp nhận phải đạt được đa số tuyệt đối cử tri tán thành là một tỷ lệ rất cao.
Việc quy định một tỷ lệ quá cao về tỷ lệ cử tri tham gia cũng như biểu quyết tán thành có thể dẫn đến việc không có một cuộc TCYD nào được diễn ra một cách hợp lệ và đủ điều kiện để công nhận giá trị pháp lý; hoặc xuất hiện tình trạng đi bỏ phiếu hộ, bỏ phiếu thay giống như tình trạng bầu cử ở một số địa phương. Điều này làm biến dạng bản chất của TCYD với tư cách là một hình thức nhân dân thực hiện quyền làm chủ một cách trực tiếp và chính đáng. Nếu tình trạng này diễn ra, TCYD chỉ là một hoạt động mang tính dân chủ hình thức.
Thứ tư, về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong TCYD.
Quá trình tổ chức TCYD là một quá trình phức tạp, kéo dài, liên quan đến nhiều hoạt động khác nhau dễ xảy ra các sai sót nhất định, có thể ảnh hưởng đến kết quả TCYD. Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC) theo quy định của pháp luật liên quan đến bốn vấn đề cơ bản:
(1) Ai có quyền KNTC;
(2) Cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết KNTC;
(3) Những nội dung/hoạt động nào của TCYD có thể bị KNTC (quyết định đưa hoặc không đưa vấn đề ra TCYD, câu hỏi TCYD, danh sách cử tri, thủ tục TCYD hay kết quả TCYD…);
(4) Thời hiệu và thời hạn giải quyết KNTC. Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định rõ hiệu lực kết quả giải quyết KNTC của Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan nào có thẩm quyền xem xét KNTC của Ủy ban nhân dân các cấp.
Về nội dung khiếu nại, Luật hiện nay cũng chưa xác định cụ thể đối với từng loại vụ việc và từng cấp có thẩm quyền xử lý. Vấn đề cần thiết trong công tác giải quyết KNTC là vấn đề thời hiệu, thời hạn cũng đang bị bỏ ngỏ trong Luật TCYD. Thiết nghĩ, sự thiếu vắng các quy định pháp luật về những nội dung này là một thiếu sót quan trọng cần được bổ sung kịp thời, làm cơ sở pháp lý cho việc thực thi các quy định này trong thực tiễn.
Thứ năm, việc xác định vai trò của tư pháp đối với hoạt động TCYD.
Luật TCYD quy định công dân có quyền khởi kiện tại tòa án nhân dân nếu việc KNTC hoặc kiến nghị về danh sách cử tri không được cơ quan lập danh sách cử tri giải quyết hoặc giải quyết không thỏa đáng (Điều 28). Như vậy, theo quy định của pháp luật, cơ quan tư pháp chỉ có thẩm quyền giải quyết duy nhất loại tranh chấp giữa cử tri với cơ quan lập danh sách cử tri trong toàn bộ quá trình tổ chức TCYD. Những tranh chấp khác liên quan đến các công đoạn còn lại của hoạt động TCYD không thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nào.
Theo thông lệ pháp luật TCYD của nhiều quốc gia, cơ chế giải quyết tranh chấp bằng con đường tòa án được ghi nhận là một cơ chế quan trọng nhất nhằm bảo đảm quyền TCYD của cử tri. Thực tiễn tổ chức TCYD ở các nước cũng cho thấy, trong quá trình tổ chức các cuộc TCYD, luôn tiềm ẩn những sai sót, những bất cập và rất nhiều hành vi vi phạm pháp luật. Vì vậy, việc bảo đảm bằng tư pháp đối với các vi phạm trong hoạt động này là vô cùng cần thiết. Việc mở rộng vai trò xét xử của tòa án đối với các hành vi xâm phạm hoạt động TCYD trong suốt quá trình tổ chức là một xu thế phổ biến trong pháp luật TCYD của các quốc gia dân chủ.
Nghiên cứu các quy định về thủ tục TCYD hiện hành cho thấy còn có rất nhiều bất cập, hạn chế. Những hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân nhưng có thể khái quát trên hai vấn đề chính:
(1) Xuất phát từ việc các quy định của pháp luật không phù hợp với điều kiện thực tiễn đời sống chính trị, xã hội của đất nước cũng như thông lệ quốc tế nói chung; hình thức,nội dung lá phiếu còn được quy định sơ sài, chưa phản ánh đúng tầm quan trọng của lá phiếu đối với kết quả lựa chọn của cử tri; điều kiện công nhận tính hợp pháp của một cuộc trưng cầu ý dân chưa phù hợp với quy định của Hiến pháp và thông lệ quốc tế; cơ chế giải quyết khiếu nại chưa công khai, minh bạch; cơ chế bỏ phiếu chưa tạo điều kiện để thực hiện quyền bỏ phiếu của các công dân Việt Nam đang học tập, công tác ở nước ngoài.
Sự hạn chế về vai trò của cơ quan tư pháp đối với quá trình giải quyết các tranh chấp phát sinh trong hoạt động TCYD cũng là một hạn chế làm ảnh hưởng tới quá trình thực thi các quy định pháp luật về lĩnh vực này trong thực tiễn. Tính cụ thể, tính định lượng trong các quy định của pháp luật cũng là những thiếu sót cần được bổ sung và hoàn thiện.
(2) Các quy định về trình tự, thủ tục TCYD hiện đang thiếu vắng cơ chế quản trị các công đoạn của TCYD. Mặc dù đã xác định cơ chế giám sát tổ chức TCYD nhưng cơ chế quản trị hoạt động này chưa được Luật đề cập. Đây chính là một bảo đảm mang tính tiền đề bảo đảm tính chính xác, khách quan, trung thực trong quá trình tổ chức TCYD.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những thiếu sót, bất cập của các quy định pháp luật TCYD nhưng nguyên nhân bao trùm, chi phối xét dưới góc độ quy định pháp luật thực định đó là: chúng ta chưa coi TCYD là một hình thức cơ bản của dân chủ trực tiếp. Chế định TCYD suy cho cùng là một công cụ pháp lý nhằm thực thi quyền chính trị cơ bản của công dân.
Việc quá thận trọng và chưa xác định cụ thể yếu tố định lượng trong các quy định pháp luật về TCYD như trong Luật là chưa hợp lý. Do đó, đổi mới các quy định pháp luật TCYD, trước hết cần đối mới nhận thức về vai trò của TCYD trong đời sống chính trị của nước ta hiện nay, cũng như cần phải hoàn thiện các quy định pháp luật theo hướng bảo đảm tính khả thi của nó để phát huy vai trò trong xu thế mở rộng dân chủ trực tiếp hiện nay.
Hoàn thiện pháp luật về trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân ở Việt Nam hiện nay
Qua phân tích thực trạng quy định pháp luật về trình tự, thủ tục TCYD ở nước ta hiện nay, chúng tôi thấy, để hoàn thiện các quy định pháp luật về lĩnh vực này, cần tập trung giải quyết các vấn đề cơ bản sau đây:
Một là, cần khẩn trương ban hành những quy định về hình thức và nội dung của lá phiếu bảo đảm tính cụ thể, tính rõ ràng và tính khoa học nhằm tạo điều kiện cho cử tri lựa chọn phương án phù hợp nhất khi đi bỏ phiếu TCYD. Hình thức lá phiếu nên quy định đến việc xác định màu sắc, kích thước và ngôn ngữ được sử dụng. Nội dung câu hỏi được thể hiện trên lá phiếu phải ngắn gọn, rõ ràng, dễ hiểu dưới dạng đồng ý hay không đồng ý để cử tri dễ dàng lựa chọn. Hình thức và nội dung phiếu biểu quyết là một nội dung cực kỳ quan trọng, là nơi để cử tri thể hiện ý chí và sự mong muốn của mình thông qua các lựa chọn.
Vì thế, lá phiếu biểu quyết cần được thiết kế một cách khoa học, hợp lý và được quy định ngay trong Luật nhằm bảo đảm ba mục đích: (1) Giúp cử tri dễ dàng nhận biết nội dung từng phương án cụ thể để có lựa chọn chính xác. (2) Giúp loại bỏ các gian lận trong quá trình bỏ phiếu. (3) Giúp công tác kiểm phiếu nhanh chóng và phòng ngừa các sai sót có thể xảy ra. Điều này đặc biệt phù hợp đối với các cuộc kiểm phiếu bằng các phần mềm nhằm tiết kiệm thời gian và minh bạch.
Hai là, điều kiện để công nhận kết quả TCYD theo quy định hiện nay là chưa thực sự phù hợp. Với yêu cầu tiêu chuẩn kép (cả tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu và tỷ lệ biểu quyết đồng ý) là một điều kiện quá khắt khe, rất khó để có một cuộc TCYD thành công.
Mặt khác, tỷ lệ này lại được xác định quá cao: phải có ít nhất ba phần tư tổng số cử tri cả nước có tên trong danh sách cử tri đi bỏ phiếu và nội dung TCYD được quá nửa số phiếu hợp lệ tán thành có giá trị thi hành; đối với TCYD về Hiến pháp phải được ít nhất hai phần ba số phiếu hợp lệ tán thành là một tỷ lệ khó khả thi trừ trường hợp đây là một nghĩa vụ bắt buộc của công dân.
Vì vậy, nên thay đổi quy định này theo hướng chỉ yêu cầu tỷ lệ biểu quyết đồng ý với nội dung TCYD quá bán. Điều này, sẽ hoàn toàn phù hợp với quy định của Hiến pháp khi xác định bỏ phiếu TCYD là quyền cơ bản của công dân và nguyên tắc bỏ phiếu tự do trong TCYD.
Ba là, công tác giải quyết khiếu nại trong TCYD về cơ bản đã xác định thuộc thẩm quyền của các cơ quan tổ chức TCYD theo sự phân cấp. Tuy nhiên, các quy định của Luật TCYD chỉ mới xác định được chủ thể có quyền khiếu nại; ba trong bốn nội dung cơ bản của công tác giải quyết KNTC trong TCYD vẫn chưa được Luật làm rõ: chủ thể có quyền KNTC; những nội dung/hoạt động nào của TCYD có thể bị KNTC và thời hiệu và thời hạn giải quyết KNTC. Đây chính là những vấn đề cần được hoàn thiện, bổ sung trong các quy định pháp luật về TCYD trong thời gian sắp tới làm cơ sở cho việc tổ chức các cuộc TCYD trong thực tiễn.
Bốn là, để bảo đảm thực thi các quy định pháp luật TCYD một cách hiệu quả, cần bổ sung các quy định pháp luật theo hướng mở rộng phạm vi xét xử của tòa án đối với tất cả các tranh chấp liên quan đến toàn bộ quá trình tổ chức TCYD, không phải duy nhất việc giải quyết tranh chấp về danh sách cử tri như hiện nay. Bởi hiện tại, vai trò của cơ quan tư pháp trong pháp luật TCYD đã được đề cập song còn mờ nhạt và hạn chế.
Năm là, nhằm bảo đảm hoạt động TCYD diễn ra một cách công khai, minh bạch, đúng pháp luật, cần hoàn thiện cơ chế giám sát hoạt động này trong thực tiễn. Bên cạnh việc xác định thẩm quyền giám sát của các chủ thể được quy định tại Điều 10 Luật TCYD, cần phải bổ sung thêm một số chủ thể khác (như Chính phủ). Bởi về mặt thẩm quyền, Chính phủ là cơ quan cao nhất trong hoạt động tổ chức thực thi pháp luật.
Ngoài ra, với tư cách là một thiết chế bảo đảm tổ chức TCYD đúng pháp luật, tòa án chính là cơ quan có chức năng giám sát TCYD. Thực hiện tốt vai trò giám sát sẽ là cơ sở giúp tòa án giải quyết tốt hoạt động giải quyết KNTC đối với hoạt động TCYD nói chung. Đồng thời, trong tất cả các công đoạn của TCYD, nhất là hoạt động kiểm phiếu, cần phải được quản trị bởi các tổ chức trung lập, không thiên vị. Đó là yêu cầu và là tiêu chí nhằm đánh giá mức độ minh bạch và công khai, dân chủ của hoạt động TCYD trong thực tiễn.
Thực thi các quy định pháp luật TCYD là quá trình thực thi quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân. Do đó, hoạt động này phải dựa trên những quy định pháp luật chặt chẽ về cả hình thức lẫn nội dung.
Việc tuân thủ đúng các quy định pháp luật về quy trình, thủ tục tiến hành TCYD; điều kiện để cuộc TCYD diễn ra minh bạch, hợp pháp và kết quả của TCYD chính là sự lựa chọn đúng đắn của nhân dân. Vì thế, việc bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến trình tự, thủ tục TCYD là một việc làm vô cùng quan trọng và cấp thiết nhằm tạo điều kiện để tổ chức thành công các cuộc TCYD trong thực tiễn của đời sống chính trị ở nước ta hiện nay./.
Chú thích:
1. Khoản 4 Điều 18 Luật Trưng cầu ý dân năm 2015.
2. Nghị quyết số 617/NQ-HĐBCQG ngày 08/9/2016 của Hội đồng bầu cử Quốc gia công bố kết quả bầu cử và danh sách những người trúng cử đại biểu Quốc hội khóa XIV.
Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp năm 2013.
2. Luật Trưng cầu ý dân năm 2015.
3. Trương Thị Hồng Hà. Trưng cầu ý dân – những vấn đề lý luận và thực tiễn. H. NXB Chính trị – Hành chính, 2011.
4. Ngô Trung Thành. Trưng cầu ý dân: Đặc điểm, bản chất và ý nghĩa. https://thegioiluat.vn, ngày 20/6/2018.
5. Trưng cầu ý dân – lịch sử và xu hướng phát triển ở các nước châu Âu. https://khoaluat.vinhuni.vn, ngày 19/7/2016.
ThS. Phạm Hồng Diên
Trường Cao đẳng Công thương TP. Hồ Chí Minh
