(QLNN) – Năm 1932, Thái Lan đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên. Tính đến thời điểm hiện tại, Thái Lan đã 19 lần sửa đổi và thay mới Hiến pháp. Thái Lan là quốc gia đã thiết lập được một thể chế hành chính lâu đời. Mô hình hành chính Thái Lan được nhiều nước công nhận là mô hình hoạt động có hiệu quả ở châu Á nói chung và các nước ASEAN nói riêng.
Khái quát về chính quyền địa phương
Trong số các bản Hiến pháp của Thái Lan, Hiến pháp năm 1997 được xem là bản Hiến pháp dân chủ và có nhiều sự thay đổi so với các bản Hiến pháp trước về tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) của Thái Lan. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1997, Thái Lan đã ban hành một đạo luật quan trọng về phân quyền là Luật Kế hoạch và trình tự phân quyền năm 1999. Đạo luật này chính là cơ sở quan trọng để tổ chức hệ thống CQĐP ở Thái Lan.
CQĐP của Thái Lan được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, tản quyền. Sự kết hợp này bảo đảm cho chính quyền trung ương khả năng can thiệp của vào hoạt động của địa phương thông qua tổ chức bộ máy của các cơ quan chuyên môn ở địa phương. Nhiệm vụ, quyền hạn của hành chính trung ương, hành chính tỉnh và tổ chức CQĐP các cấp được phân định rõ ràng.
CQĐP thực hiện các chức năng quản lý, điều hành hành chính và cung cấp các dịch vụ công như: thu lượm rác thải, vệ sinh đường phố, duy tu các phương tiện giao thông, thoát nước, ngăn ngừa bệnh truyền nhiễm, cấp nước, hệ thống đèn chiếu sáng và phòng cháy. Cấp CQĐP càng thấp thì các nhiệm vụ hành chính càng giảm.
Chính quyền đô thị thi hành nhiều dịch vụ phức tạp hơn chính quyền ở nông thôn. Có một số chức năng đồng thời là của Chính phủ trung ương và CQĐP. Trong trường hợp này, Chính phủ trung ương không chỉ tham gia vào việc cung cấp dịch vụ mà còn chịu trách nhiệm theo dõi và kiểm soát việc thực hiện của CQĐP.
Hiến pháp năm 1997 của Thái Lan không quy định cơ cấu tổ chức cụ thể cho từng tổ chức CQĐP ở từng cấp mà chỉ quy định một cơ cấu tổ chức chung cho tất cả tổ chức CQĐP (gồm một Hội đồng địa phương và Ủy ban hành chính địa phương). Hội đồng địa phương là cơ quan đại diện của người dân, được dân bầu cử trực tiếp.
Ủy ban hành chính vừa là cơ quan chấp hành của Hội đồng địa phương, vừa là cơ quan hành chính địa phương nên có thể do dân trực tiếp bầu ra hoặc do Hội đồng địa phương thành lập. Cả Hội đồng địa phương và Ủy ban hành chính địa phương đều có nhiệm kỳ 4 năm (Điều 285 Hiến pháp năm 1997).
Hiến pháp còn quy định sự tham gia của người dân vào hoạt động của CQĐP, trong đó quy định, các cử tri có quyền bỏ phiếu bãi nhiệm ủy viên Hội đồng địa phương hoặc thành viên Ủy ban hành chính địa phương nếu cho rằng những người này không phù hợp để đảm đương chức vụ.
Ngoài quyền bãi nhiệm, các cử tri còn có quyền trình kiến nghị lên Chủ tịch Hội đồng địa phương để Hội đồng ban hành các quy định về quy trình, thủ tục và điều kiện cụ thể để cử tri thực hiện những quyền này (Điều 286-287 Hiến pháp năm 1997).
Bên cạnh đó, người dân địa phương có quyền tham gia vào hoạt động quản lý hành chính ở các tổ chức CQĐP. Tổ chức CQĐP phải có những biện pháp bảo đảm sự tham gia đó của người dân, trong đó quy định: tổ chức CQĐP cũng có nghĩa vụ báo cáo hoạt động của mình trước người dân về những vấn đề liên quan tới việc chuẩn bị ngân sách, các khoản chi tiêu và kết quả công việc trong năm, để bảo đảm cho sự tham gia của người dân vào việc theo dõi, đánh giá và xem xét hoạt động quản lý hành chính của tổ chức CQĐP.
Qua các quy định này, có thể thấy, Thái Lan thể hiện rõ quan điểm hoạt động của CQĐP cần phải phục vụ lợi ích của người dân địa phương. Mối quan hệ của người dân với CQĐP được quy định ở các khía cạnh khác nhau trong tổ chức và hoạt động của tổ chức CQĐP. Đây là một tư tưởng tiến bộ, đề cao tính dân chủ trong tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Thái Lan.
Các loại hình chính quyền địa phương
CQĐP Thái Lan được phân thành loại chung và loại cụ thể, bao gồm:
– Đối với chính quyền loại chung, có ba loại CQĐP, đó là: Tổ chức hành chính cấp tỉnh (Provincial Administrative Organization – PAO); Đô thị; Tổ chức hành chính tiểu huyện hoặc xã (Tambon Administrative Organization – TAO). Ba hình thức chung của CQĐP được chia thành hai cấp.
Chính quyền cấp dưới gồm chính quyền đô thị và TAO, có chức năng như một đơn vị chính quyền tự quản, rất gần với người dân địa phương, cung cấp các dịch vụ công cộng địa phương theo lãnh thổ. Trong khi các đô thị nằm trong khu vực đô thị hóa, thì TAO phần lớn được thành lập ở các cộng đồng nông thôn kém phát triển. Ngược lại, PAO là CQĐP tỉnh, chịu trách nhiệm quản lý địa phương các dịch vụ công ở cấp tỉnh cũng như làm việc trong các dự án phát triển mà cần sự hợp tác giữa các thành phố hoặc TAO trong lãnh thổ tỉnh.
– Đối với loại cụ thể, có hai đơn vị đặc biệt của CQĐP quản lý các khu vực cụ thể là: Thủ đô Bangkok và thành phố Pattaya.
Như vậy, Thái Lan có 5 loại CQĐP sau: chính quyền Thủ đô Bangkok, chính quyền thành phố Pattaya, chính quyền đô thị, chính quyền tỉnh (PAO), chính quyền tiểu huyện hoặc xã (TAO).
1) Thủ đô hành chính Bangkok
Thành phố Bangkok bao gồm các quận (Khet). Các quận lại được chia thành các phường (khwaeng). CQĐP ở Bangkok và cấp quận là chính quyền đô thị.
Bộ máy chính quyền thành phố này bao gồm: Hội đồng Thành phố và Thị trưởng.
Hội đồng thành phố Bangkok là cơ quan lập pháp ở địa phương. Hội đồng thành phố được trao quyền lập pháp và quyền giám sát hoạt động của cơ quan hành chính. Chủ tịch Hội đồng là người đứng đầu Hội đồng. Hội đồng thành phố bao gồm các thành viên được bầu cử bởi các đơn vị bầu cử và theo nhiệm kỳ 4 năm. Thị trưởng là người đứng đầu cơ quan hành chính của thành phố và được bầu bằng hình thức bầu cử trực tiếp phổ thông đầu phiếu, nhiệm kỳ 4 năm. Thị trưởng Bangkok có thẩm quyền tương tự như bất kỳ tỉnh trưởng hay thị trưởng của các địa phương khác.
Đối với chính quyền quận, Quận trưởng do Thị trưởng bổ nhiệm thực hiện chức năng của cơ quan hành chính quận. Cơ quan đại điện quận là Hội đồng quận do cư dân quận bầu ra với nhiệm kỳ 4 năm thực hiện chức năng là cơ quan tư vấn cho quận trưởng.[1]
Do tầm quan trọng của Bangkok đối với Thái Lan, mọi dự án phát triển ở trong và xung quanh thành phố Bangkok phải được phê chuẩn bởi Chính phủ. Hội đồng thành phố sẽ phê chuẩn chương trình phát triển thành phố, tuy nhiên các chương trình phát triển này phải đi đồng bộ với quy hoạch của thành phố Bangkok.
2) Chính quyền thành phố Pattaya
Thành phố Pattaya là thành phố nằm bên bờ biển phía Đông vịnh Thái Lan, thuộc tỉnh Chon Buri. Đây là một trong những trung tâm du lịch lớn nhất của Thái Lan. Do ngành Du lịch được mở rộng, Pattaya được xem là một vùng hành chính đặc biệt từ năm 1978. Thành phố có Hội đồng thành phố Hội đồng đại diện gồm các đại biểu dân cử và các thành viên bổ nhiệm. Thị trưởng thành phố là người được bầu trong số đó [2].
3) Chính quyền thành phố ở đô thị
Chính quyền thành phố ở đô thị được hình thành theo nguyên tắc chính quyền tự quản, trên cơ sở ý chí của người dân địa phương. Ở Thái Lan, bất kỳ địa phương nào đáp ứng đủ điều kiện thành lập chính quyền tự quản đều có quyền tổ chức CQĐP. Như vậy, việc thành lập CQĐP tự quản ở Thái Lan không thực hiện theo kiểu áp đặt từ trên xuống mà được thực hiện tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh của từng địa phương.
Chính quyền thành phố ở đô thị Thái Lan được chia làm 3 loại: Thesaban nakhon (thành phố), Thesaban mueang (thị xã), Thesaban tambon (thị trấn). Các loại chính quyền đô thị được chia theo dân số, diện tích của địa phương.
Ngoài số người dân trên thực tế để được công nhận thì mỗi cấp phải đủ số tiền thuế để duy trì hoạt động hành chính của địa phương. Như vậy, việc phân chia này căn cứ vào mật độ đân số và nguồn thu tại địa phương sở tại để tự quản lý. Mỗi chính quyền có hai loại cơ quan: cơ quan dân cử và cơ quan chấp hành.
Cơ quan dân cử có từ 12 đến 24 đại biểu tùy thuộc vào sự phân loại đô thị, được bầu ra với nhiệm kỳ 4 năm. Cơ quan chấp hành có thị trưởng và các phó thị trưởng, bắt buộc phải là đại biểu của Hội đồng dân cử. Số lượng các phó thị trưởng có từ 2 – 4 người, tùy thuộc vào sự phân loại đô thị đó. Các thị trưởng và các ủy viên hội đồng thành phố trực tiếp do các công dân địa phương bầu ra [3].
4) Chính quyền tỉnh ở nông thôn (PAO)
Được thiết lập ở các vùng nông thôn ngoài phạm vi các đô thị. Hội đồng tỉnh gồm có các đại biểu dân cử, nhiệm kỳ 4 năm. Tỉnh trưởng là người đứng đầu chính quyền tỉnh, chịu trách nhiệm điều hành hành chính, được bổ nhiệm bởi bộ trưởng Bộ Nội vụ. Bộ Nội vụ kiểm soát chính sách, nhân sự và tài chính của các đơn vị ở cấp tỉnh. Công chức địa phương của Bộ Nội vụ và các bộ, ngành trung ương khác chiếm đa số công chức quản lý ở các cấp địa phương.
Chính quyền tỉnh dưới sự điều hành của một tỉnh trưởng, được trợ giúp bởi một hoặc nhiều phó tỉnh trưởng, một trợ lý tỉnh trưởng, và các công chức từ các bộ trung ương, ngoại trừ Bộ Ngoại giao. Tỉnh trưởng giám sát việc quản lý tổng thể của tỉnh, duy trì luật pháp và trật tự, đồng thời điều phối công việc của công chức của các bộ ở trung ương. Mặc dù các công chức này chịu trách nhiệm trước tỉnh trưởng, nhưng trên thực tế, họ báo cáo với các bộ và duy trì liên lạc với các công chức cấp huyện [4].
Chính quyền tỉnh thực hiện những nhiệm vụ mà không thể thực hiện ở các địa phương nhỏ khác trong lãnh thổ một tỉnh hay những hoạt động liên địa phương như: cơ sở hạ tầng, xử lý nước thải, xử lý chất thải rắn, cung cấp dịch vụ con người về giáo dục công cộng, y tế công cộng, và phúc lợi xã hội ở cấp tỉnh; Bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường trong các hoạt động liên địa phương…[5].
5) Chính quyền Tambon ở nông thôn (TAO)
Sự hình thành quan trọng nhất của CQĐP ở Thái Lan là các tổ chức hành chính Tambon vì đây là cấp quản lý gần nhất và nhỏ nhất ở cấp cộng đồng.
Theo quy định Luật Hội đồng và cơ quan hành chính Tambon năm 1994 và sau đó là Hiến pháp năm 1997, cơ cấu quản lý của TAO gồm Hội đồng Tambon và Ủy ban điều hành Tambon. Thành viên Hội đồng Tambon được bầu cử từ mỗi làng.
Cơ quan hành chính Tambon bao gồm một chủ tịch và hai thành viên TAO được Hội đồng TAO lựa chọn và được chỉ định bởi tỉnh trưởng. Tỉnh trưởng chỉ đạo và giám sát hoạt động của TAO. Hội đồng Tambon chịu trách nhiệm về chính sách và định hướng phát triển. Còn cơ quan hành chính TAO chịu trách nhiệm thực hiện kế hoạch phát triển Tambon và ngân sách hàng năm và để quản lý tất cả các vấn đề Tambon. Cả Hội đồng và Ban điều hành được bầu đều có nhiệm kỳ trong bốn năm. Các công chức TAO là công chức địa phương và lương của họ được thanh toán từ chi tiêu ngân sách của TAO [6].
Một số nhận xét về mô hình chính quyền địa phương của Thái Lan vận dụng cho Việt Nam
Thứ nhất, Hiến pháp Thái Lan không xác định cụ thể mô hình tổ chức CQĐP chung cho cả nước. Thay vào đó, Hiến pháp chỉ quy định những nguyên tắc phân chia đơn vị hành chính, nguyên tắc của mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Mô hình tổ chức CQĐP cụ thể (5 loại CQĐP) do các văn bản luật điều chỉnh.
Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đều quy định CQĐP ở tất cả các đơn vị hành chính đều gồm có: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
CQĐP ở nông thôn gồm: chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. CQĐP ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn. Tuy chia thành nhiều loại nhưng thực chất, mô hình CQĐP lại chỉ có một. Việt Nam cần phân định thật rõ tính đặc thù của chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế – đặc biệt để làm cơ sở cho việc xác định mô hình CQĐP phù hợp cho các địa phươngvà phù hợp với yêu cầu thực tiễn cũng như xu thế phát triển.
Thứ hai, CQĐP Thái Lan ở mỗi cấp được hợp thành bởi hai thiết chế là: cơ quan đại diện và cơ quan hành chính. Nếu như cách thức thành lập cơ quan đại diện là tương đối thống nhất (Hội đồng do dân cư bầu ra) thì tên gọi và cách thức thành lập của cơ quan hành chính tương đối đa dạng (có thể do cư dân bầu ra, do hội đồng bầu ra, thậm chí có thể được bổ nhiệm).
Ở Việt Nam, Hội đồng nhân dân do cử tri địa phương bầu ra, còn Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ở cả ba cấp của CQĐP. Trước đây, chúng ta đã từng chuẩn bị đề án bầu trực tiếp 500 chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, nhưng đến nay đề án vẫn chưa được thực hiện vì nhiều lý do liên quan đến mô hình tổ chức ở địa phương, đến trình độ dân trí, cộng đồng và cơ chế giám sát… Tuy nhiên, đây là một hình thức của dân chủ trực tiếp, cần được nghiên cứu kỹ để có thể áp dụng ở Việt Nam đặc biệt là ở cấp cơ sở.
Thứ ba, CQĐP ở Thái Lan có sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Chính quyền đô thị ở Thái Lan là CQĐP tự quản. Việc tổ chức CQĐP tự quản không thực hiện theo kiểu áp đặt của trung ương mà được thực hiện tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh của từng địa phương. Sự khác nhau của tổ chức chính quyền đô thị là ở quy mô, loại hình cũng như chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định.
Ở Việt Nam, quá trình đô thị hóa đã và đang diễn ra nhanh chóng dẫn đến có nhiều khác biệt về hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng giữa đô thị và nông thôn. Chính quyền ở địa bàn đô thị được tổ chức và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn tương tự như chính quyền ở địa bàn nông thôn cùng cấp, tuy có thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trên địa bàn đô thị. Vì vậy, nhiều vấn đề cấp thiết của đô thị như xử lý ô nhiễm môi trường, chống ùn tắc giao thông, quản lý dân cư và trật tự an toàn xã hội… không được giải quyết kịp thời.
Vì vậy, việc xây dựng chính quyền đô thị ở Việt Nam là thực sự cấp thiết để bảo đảm cho việc quản lý nhà nước ở đô thị được thực hiện tập trung, thống nhất, nhanh nhạy và thực sự có hiệu lực, hiệu quả cần nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền để có thể chủ động giải quyết được những vấn đề cấp thiết của đô thị.
Chú thích:
1. Bangkok Metropolitan Administration Act, Luật Chính quyền đô thị Bangkok năm1985.
2. Pattaya City Administrative Organisation Act, Luật Tổ chức hành chính thành phố Pattayanăm1999.
3, 4.Provincial Administrative Organisations Act, Luật Tổ chức hành chính tỉnh năm1997.
5. Determining Plans and Process of Decentralization to Local Government Organization Act – Luật Kế hoạch và trình tự phân quyền năm 1999.
6. Tambon Council and Tambon Administrative Authority Act – Luật Hội đồng và Cơ quan hành chính Tambon năm 1994.
Phạm Thị Thanh Huyền
Học viện Hành chính Quốc gia
