Có vi hiến hay không?
Đây có lẽ là câu hỏi được nhiều ĐBQH đặt ra nhất khi thảo luận về dự thảo Nghị quyết trong Phiên họp chiều qua.
Qua nghiên cứu Tờ trình của Chính phủ, Đề án về chính quyền đô thị của TP Hà Nội và Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật, các đại biểu đều nhận thấy, Tờ trình và các tài liệu của báo cáo được chuẩn bị hết sức chu đáo, có sức thuyết phục. Quan trọng hơn, việc mạnh dạn chuẩn bị các điều kiện để Chính phủ trình QH dự thảo nghị quyết này thể hiện sự chuẩn bị rất kỹ lưỡng, công phu, thể hiện quyết tâm “dám nghĩ, dám làm và dám đột phá” của Đảng bộ, chính quyền và nhân dân TP Hà Nội.
Tuy nhiên, điều khiến ĐBQH Lê Thanh Vân (Cà Mau) băn khoăn, đó là “cơ sở pháp lý mà Tờ trình của Chính phủ đề cập chưa vững chắc”, nhất là những nội dung liên quan đến cấp phường. Dẫn ra các quy định của Hiến pháp, ĐB Lê Thanh Vân nêu rõ, theo Điều 110 của Hiến pháp thì phường là một đơn vị hành chính.
Tiếp đó, Khoản 1, Điều 111 quy định: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam; và tại Khoản 2 của điều này thì “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”. Như vậy, nếu theo Tờ trình của Chính phủ, thì ở phường không có HĐND, tức là chỉ có nửa chính quyền thôi, mà một nửa chính quyền thì không gọi là chính quyền được”, ĐB Lê Thanh Vân nói.
Tương tự như vậy, Điều 114, Hiến pháp quy định: “UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”.
Mặt khác, theo ĐB Lê Thanh Vân, thì ngay tại điều đầu tiên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã ghi rõ, việc Nghị quyết của QH thí điểm một chính sách mới không được trái Hiến pháp. Điểm c, Khoản 2, Điều 15 của Luật này chỉ cho phép QH ban hành các chính sách mới mà Luật chưa quy định, hoặc khác với các đạo luật đã ban hành.
Khẳng định quan điểm “những gì đụng đến Hiến pháp đều không được phép”, ĐB Lê Thanh Vân đề nghị, QH “hết sức cẩn trọng” khi xem xét, thảo luận về dự thảo Nghị quyết này, vì “nó đụng đến 3 điều của Hiến pháp: Điều 110, Điều 111 và Điều 114” và, “chúng ta không thể khác Hiến pháp được”.
Chia sẻ quan điểm này, ĐBQH Lưu Bình Nhưỡng (Bến Tre) đề nghị “nếu thấy việc tổ chức HĐND ở cấp phường không cần thiết thì đề nghị QH cho sửa Hiến pháp; nếu chúng ta không sửa Hiến pháp thì… chúng ta phải tuân thủ Hiến pháp, đây là tinh thần thượng tôn pháp luật”.
Tiếp cận vấn đề từ góc độ hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND phường, nhiều đại biểu một mặt bày tỏ ủng hộ chủ trương của Trung ương về việc “tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”.
Nhưng mặt khác cũng đề nghị, dù thí điểm mô hình như thế nào thì đều cần có sự kiểm soát mạnh mẽ, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Nếu thực tiễn thấy rằng, HĐND phường ở các đô thị không phát huy hiệu quả thì chúng ta phải đánh giá nguyên nhân vì sao? Có phải chúng ta trao quyền, nhưng không bảo đảm các điều kiện cho họ thực hiện hay không, như ví von của một đại biểu là “trao súng mà không cho đạn”?
Tuy nhiên, ở góc độ khác, ĐBQH Ngọ Duy Hiểu (Hà Nội) nhận thấy, trong Hiến pháp, cấp chính quyền nói chung bao gồm HĐND và UBND, “Hiến pháp không đề cập là mỗi cấp chính quyền địa phương là phải có 2 cơ quan là HĐND và UBND”. Chính vì “những nhà làm luật khi xây dựng Hiến pháp đã dự liệu đến những tình huống như thế này, nên theo ĐB Ngọ Duy Hiểu, đã có một thuật ngữ trong Hiến pháp, đó là “được tổ chức một cách phù hợp ở các loại hình như nông thôn, đô thị, biên giới, hải đảo. “Tôi cho rằng để phù hợp với Hiến pháp là QH có thể hoàn toàn yên tâm được, ĐB Ngọ Duy Hiểu khẳng định.
Cần chú trọng cơ sở pháp lý và cơ sở chính trị
Là thành viên của Ủy ban Pháp luật, được nghe và tiếp cận với những tài liệu liên quan đến dự thảo Nghị quyết này ngay từ đầu, song ĐBQH Lê Xuân Thân (Khánh Hòa) nhận thấy, nội dung dự kiến thí điểm lần này “hoàn toàn khác” so với thí điểm (không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường) lần trước.
Theo Tờ trình của Chính phủ và Đề án trình QH tại Kỳ họp này, thì “thực chất là không còn HĐND và UBND là do UBND quận chỉ định, bổ nhiệm, như vậy là đi theo một hướng hoàn toàn khác”. Chỉ rõ điều này, ĐB Lê Xuân Thân đề nghị “nên xem xét lại nội dung và tên của Nghị quyết”, và nên là “Nghị quyết thí điểm không tổ chức cấp chính quyền địa phương tại các phường thuộc quận, thị xã của TP. Hà Nội” mới chính xác.
Ngay trong cách thức tổ chức mô hình thí điểm, ĐB Lê Xuân Thân cũng nhận thấy “không dứt dạc”, theo đó sẽ thí điểm không tổ chức chính quyền địa phương tại 177 phường của Hà Nội. Tán thành với chủ trương thí điểm, song theo ĐB Lê Xuân Thân, “cần xem lại tên gọi là UBND phường vẫn tồn tại trong Đề án và trong dự thảo Nghị quyết”.
Khi thí điểm không tổ chức chính quyền địa phương ở cấp phường thì rõ ràng không có HĐND và cũng không còn UBND. Vì trở lại với Điều 114 Hiến pháp, thì UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND bầu ra. Đây luôn luôn là quy định “cứng” của Hiến pháp. Và, nơi nào có UBND thì UBND đó phải do HĐND bầu ra. “Chúng ta làm khác đi là không đúng với Điều 114 Hiến pháp”, ĐB Lê Xuân Thân khẳng định.
Theo Tờ trình của Chính phủ, thì Chủ tịch phường và UBND phường giống như “cánh tay nối dài” của quận. Đây là tổ chức đại diện của quận ở từng phường. Vậy thì, nên dùng từ “phường trưởng”, ở xã thì gọi là “xã trưởng”, có nghĩa đây là các chức danh hoàn toàn là do cấp quận chỉ định và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp quận trên địa bàn 177 phường, ĐB Lê Xuân Thân kiến nghị, và “các Phó Chủ tịch giúp việc cho Chủ tịch, không có tập thể UBND như mô hình hiện nay”.
Tiếp cận vấn đề từ góc độ cơ sở khoa học và kinh nghiệm của thế giới trong việc tổ chức các mô hình chính quyền, câu hỏi ĐBQH Đinh Văn Nhã (Phú Yên) đặt ra là: Mô hình chính quyền đô thị của Hà Nội đổi mới theo hướng nào? Nó có đúng theo định hướng lâu nay Đảng ta chỉ đạo trong đổi mới phân cấp quản lý hành chính không?
Nhận thấy mô hình lần này của Hà Nội “hơi khác”, ĐB Đinh Văn Nhã phân tích: Ta định hướng đổi mới phân cấp quản lý hành chính là xóa bỏ cấp trung gian nhưng tập trung đầu tư phát triển mạnh cấp cơ sở (chính là cấp phường) và khi thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường cũng theo tinh thần này. Tức là đối với thành phố thì không tổ chức chính quyền cấp quận, tỉnh thì không tổ chức chính quyền cấp huyện và đối với các thành phố và thị xã thuộc tỉnh thì không tổ chức phường.
Thế giới đổi mới phân cấp quản lý hành chính cũng theo hướng bỏ cấp trung gian và tăng cường cấp cơ sở. Vì vậy, “mô hình của TP Hà Nội, nếu QH thông qua thì có lẽ cũng là thành phố duy nhất trên thế giới cải cách hành chính theo hướng tăng cường cấp trung gian và bỏ chính quyền cơ sở”, ĐB Đinh Văn Nhã nói.
“Xin báo cáo với QH là không thể Ban cán sự đảng Chính phủ trình Bộ Chính trị và Chính phủ trình Quốc hội một nghị quyết trái với Hiếp pháp”. Khẳng định điều này khi giải trình trước QH, Bộ trưởng Bộ Nội vụ Lê Vĩnh Tân nêu rõ, cơ sở pháp lý và cơ sở chính trị của dự thảo Nghị quyết đều được cân nhắc rất kỹ và “qua nhiều hội thảo thì thấy trường hợp này không vi hiến”.
Bộ trưởng Lê Vĩnh Tân cũng cho biết, việc tổ chức lại mô hình chính quyền đô thị của TP Hà Nội được thực hiện theo mô hình 2 cấp, chỉ còn mô hình chính quyền đô thị của Hà Nội và của cấp quận, thành phố là cấp chính quyền, còn “phường hiện nay không phải là cấp chính quyền”. Và nếu cấp phường không phải là cấp chính quyền, thì “nó là đơn vị hành chính của phường, là đơn vị hành chính trực thuộc của cơ quan hành chính cấp trên, đó là của cấp quận và của thị xã nên chúng ta không thể dùng từ bỏ HĐND phường”, Bộ trưởng Lê Vĩnh Tân nhấn mạnh.
Cũng theo Bộ trưởng Lê Vĩnh Tân, thì “trong toàn bộ Đề án và trong báo cáo không có câu nào nói là hoạt động của HĐND cấp phường không hiệu quả nên bỏ, mà đây là yêu cầu đổi mới trong việc tổ chức lại mô hình của chính quyền đô thị”.
Tổ chức bộ máy nói chung và tổ chức chính quyền địa phương chưa bao giờ là câu chuyện dễ dàng. Đây có lẽ là lý do mà cần có sự thí điểm, nhất là với HĐND. Song, dù thí điểm theo hướng nào, thì một trong những nguyên tắc mà Phó Chủ tịch QH Uông Chu Lưu nhấn mạnh khi kết luận phiên thảo luận về nội dung này, đó là: Chúng ta thể chế hóa Nghị quyết của Đảng, nhưng phải bảo đảm phù hợp với Hiến pháp và đáp ứng được nhu cầu đổi mới, phát triển của thực tiễn.
Đại biểu Quốc hội, Bí thư Thành ủy Hà Nội Hoàng Trung Hải phát biểu: Việc xây dựng Đề án thí điểm này xuất phát từ nhu cầu của bản thân thành phố là một đô thị phát triển rất nhanh mong muốn xây dựng một hệ thống chính quyền làm sao gọn nhẹ, hiệu lực, hiệu quả, gần dân hơn và đáp ứng được các yêu cầu của người dân tốt hơn. Trong phát biểu, một số ĐBQH cũng nêu vấn đề Đề án, Nghị quyết này có có vi hiến hay không?
Thực tế, khi xây dựng Đề án, ngay từ đầu chúng tôi đã rất quan tâm đến những nội dung này và tham gia tổ chức rất nhiều hội thảo cũng như lấy ý kiến của các nhà luật học, nhất là các nhà quản lý. Các ý kiến đóng góp đều cho thấy, Đề án của chúng ta là đề án thí điểm và không vi hiến. Trong Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật có nêu: “Nội dung của dự thảo Nghị quyết cơ bản phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo Nghị quyết với hệ thống pháp luật; tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.
Về nội dung, Báo cáo cũng nêu, theo quy định tại Điểm b, Khoản 2, Điều 15 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì QH ban hành Nghị quyết để thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của QH nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành.
Ủy ban Pháp luật thấy rằng, việc Chính phủ trình Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định việc thí điểm là phù hợp và bảo đảm cơ sở pháp lý. Tôi nghĩ Ủy ban Pháp luật đã rất cân nhắc vấn đề này và thực tế việc chuẩn bị Đề án thí điểm này cũng rất công phu, lấy nhiều ý kiến đóng góp của các cơ quan. Chúng tôi đã nghiên cứu ngay từ đầu và nếu nội dung của Đề án này, ngay từ đầu các cơ quan kết luận là vi hiến thì chúng tôi đã không làm tiếp…
