(QLNN) – Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là những hoạt động quan trọng góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc áp dụng và thực hiện pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai thi hành công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua vẫn còn nhiều khó khăn, nhất là trong bối cảnh cải cách hành chính. Do đó, việc thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là việc làm cấp thiết hiện nay.
Sự cần thiết của việc rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
Trước đây, hoạt động rà soát, hệ thống hóa (RSHTH) văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được thể chế hóa chính thức trong các luật về ban hành VBQPPL (Điều 10 Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004; Điều 93 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008), được hướng dẫn chi tiết tại các nghị định của Chính phủ: Điều 12 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006, Điều 62 Nghị định số 24/2009/ NĐ-CP ngày 05/3/2009, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 quy định cụ thể về RSHTH VBQPPL.
Hiện nay, tại Điều 170 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL đã có những quy định chi tiết về thực hiện RSHTH VBQPPL.
Theo Điều 2 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP lần đầu tiên giải thích: “Rà soát văn bản là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát cũng như tình hình phát triển kinh tế – xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp”.
Tại khoản 5, 6, 7 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định: “Rà soát văn bản là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế – xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp”. Như vậy, rà soát VBQPPL vẫn được hiểu như trước đây, không có thay đổi.
Tuy nhiên, cần phân biệt rà soát VBQPPL với tự kiểm tra VBQPPL. Mặc dù rà soát VBQPPL và tự kiểm tra VBQPPL có điểm giống nhau, đó là đều được tiến hành sau khi VBQPPL đã được ban hành và đều nhằm mục đích phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của các quy phạm pháp luật để kịp thời xử lý, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp cũng như tính thống nhất của hệ thống VBQPPL, nhưng hai hoạt động này lại có những điểm khác nhau cơ bản. Chẳng hạn, trong tự kiểm tra VBQPPL thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành.
Khi nhận được thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng, việc rà soát VBQPPL sẽ được tiến hành triển khai hoặc khi có các sự kiện pháp lý, như: tình hình kinh tế – xã hội thay đổi hay khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới, làm cho nội dung VBQPPL của cơ quan tiến hành rà soát không còn phù hợp.
Sau khi tiến hành rà soát VBQPPL, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành hoạt động tập hợp, sắp xếp các văn bản đã được rà soát theo các tiêu chí, như: lĩnh vực quản lý nhà nước, thứ bậc hiệu lực của văn bản, trình tự thời gian ban hành văn bản hay các tiêu chí khác phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước của cơ quan có thẩm quyền để phục vụ cho hoạt động áp dụng pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội. Đó chính là hoạt động hệ thống hóa VBQPPL. Tuy nhiên, cần phân biệt hệ thống hóa VBQPPL với tập hợp VBQPPL, pháp điển hóa quy phạm pháp luật và hợp nhất VBQPPL.
Mặc dù các hoạt động này đều góp phần xây dựng một hệ thống VBQPPL thống nhất, minh bạch, góp phần nâng cao hiệu quả áp dụng VBQPPL để quản lý xã hội nhưng các hoạt động này vẫn có những điểm khác nhau. Nếu như hệ thống hóa VBQPPL là hoạt động tập hợp, sắp xếp các VBQPPL đã được rà soát theo những tiêu chí nhất định, trong đó loại bỏ những yếu tố mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật khỏi VBQPPL thì tập hợp VBQPPL mới chỉ dừng lại ở việc tập hợp văn bản theo một chuyên đề, một lĩnh vực, một thời gian, một không gian nhất định mà chưa xem xét chỉnh sửa về mặt nội dung của VBQPPL.
Đối với quy định hiện nay, pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trừ Hiến pháp, để xây dựng Bộ pháp điển (Pháp lệnh Pháp điển Hệ thống quy phạm pháp luật năm 2012), còn hợp nhất VBQPPL là việc đưa nội dung sửa đổi, bổ sung trong văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản đã được ban hành trước đó vào văn bản được sửa đổi, bổ sung theo quy trình, kỹ thuật được quy định (Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật năm 2012).
Như vậy, mục đích, ý nghĩa quan trọng của hoạt động RSHTH văn bản được thể hiện thông qua việc phát hiện và kịp thời xử lý nhiều văn bản có quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không còn phù hợp. Việc hệ thống hóa văn bản nhằm công bố tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản, giúp công tác xây dựng, áp dụng, thi hành pháp luật được hiệu quả, thuận tiện, tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.
Tình hình triển khai công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua
Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân hiện nay thì Nhà nước phải quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa nhằm bảo đảm: “pháp luật giữ vị trí thượng tôn trong nhà nước pháp quyền”. Những năm qua, các cơ quan nhà nước đã ban hành hoặc phối hợp ban hành nhiều VBQPPL làm cơ sở, chuẩn pháp lý để các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương tiến hành quản lý, điều hành các hoạt động kinh tế – xã hội. Vì vậy, các bộ, ngành và địa phương đã tích cực tiến hành việc RSHTH VBQPPL phù hợp với quy định của của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Tuy nhiên, theo báo cáo về công tác RSHTH VBQPPL của Bộ Tư pháp, tính đến hết năm 2017, tại các bộ, cơ quan ngang bộ có tổng số văn bản phải được rà soát: 9.148 văn bản; số văn bản đã được rà soát: 8.298 văn bản (đạt 90,7% số văn bản phải rà soát); số văn bản kiến nghị xử lý: 2.063 văn bản (trong đó, đã xử lý: 1.873 văn bản, đạt 90,7% số văn bản kiến nghị xử lý; chưa xử lý: 190 văn bản, chiếm 9,3% số văn bản kiến nghị xử lý).
Tại UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tổng số văn bản phải được rà soát: 44.620 văn bản; số văn bản đã được rà soát: 44.251 văn bản (đạt 99,1% số văn bản phải rà soát); kiến nghị xử lý: 8.502 văn bản (trong đó, đã xử lý: 7.722 văn bản, đạt 90,8% số văn bản kiến nghị xử lý; chưa xử lý: 780 văn bản, chiếm 9,2% số văn bản kiến nghị xử lý)1.
Năm 2018, Cục Kiểm tra VBQPPL, Bộ Tư pháp đã tiến hành kiểm tra 5.557 văn bản (648 văn bản của các bộ, cơ quan ngang bộ, 4.909 văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh); phát hiện và đã kết luận kiểm tra đối với 84 văn bản sai về thẩm quyền, nội dung (27 văn bản cấp bộ và 57 văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh).
Tính đến ngày 21/12/2018, có 52/84 văn bản đã được xử lý; 32 văn bản chưa xử lý (trong đó có 21 văn bản trong thời hạn xử lý)2. Trên cơ sở kết quả rà soát thường xuyên, các cơ quan cấp bộ và UBND cấp tỉnh đã thực hiện định kỳ công bố văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong năm 2016 theo quy định tại Điều 157 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Bên cạnh đó, việc có nhiều cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở nhiều cấp bậc khác nhau, đã làm cho hệ thống pháp luật ở nước ta còn nhiều khiếm khuyết, nhiều văn bản có nội dung mâu thuẫn chồng chéo, nhiều nội dung của văn bản sớm trở nên lạc hậu, không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế – xã hội. Chính vì vậy, thông qua RSHTH các VBQPPL, các bộ, ngành, địa phương đã kiểm tra, xử lý nhiều VBQPPL trái pháp luật.
Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương đã phát hiện 1.236 VBQPPL trái pháp luật về thẩm quyền ban hành và nội dung; 3.829 VBQPPL sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; 574 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật.
Qua đó, các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương đã xử lý được 3.814 VBQPPL (bao gồm VBQPPL trái pháp luật về thẩm quyền ban hành, nội dung và VBQPPL sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày).
Ngoài ra, các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương đã tự kiểm tra được 77.255 văn bản do mình ban hành (trong đó có 22.587 VBQPPL); phát hiện 377 VBQPPL trái pháp luật về thẩm quyền ban hành, nội dung; 1.179 VBQPPL sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; 494 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật. Qua đó, 1.114 VBQPPL (gồm VBQPPL trái pháp luật về thẩm quyền ban hành, nội dung và VBQPPL sai sót khác) đã được cơ quan ban hành văn bản xử lý3.
Như vậy, tình trạng ban hành các VBQPPL trái pháp luật, chưa đúng quy định của Luật Ban hành VBQPPL vẫn còn diễn ra, đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải tiến hành RSHTH VBQPPL để xem xét, kiểm tra, xử lý các VBQPPL này.
Ngoài ra, theo quy định tại Điều 164 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, việc hệ thống hóa VBQPPL còn hiệu lực được thực hiện định kỳ 05 năm một lần. Việc hệ thống hóa VBQPPL kỳ đầu (thời điểm đến ngày 31/12/2013) đã được các cơ quan cấp bộ và địa phương thực hiện xong trong năm 2014 và 2015. Đến ngày 31/12/2018 được coi là thời điểm hệ thống hóa VBQPPL kỳ tiếp theo, vì vậy, trong năm 2017, các cơ quan cấp bộ và địa phương không thực hiện hệ thống hóa VBQPPL.
Trên thực tế, các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và người dân vẫn gặp nhiều khó khăn khi tra cứu, áp dụng VBQPPL. Chẳng hạn như việc tra cứu tình trạng hiệu lực của các VBQPPL trên các cổng thông tin điện tử đôi khi còn khó khăn nhất định.
Những yêu cầu đặt ra nhằm nâng cao hiệu quả trong thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật
Hoạt động RSHTH VBQPPL không chỉ có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất, hiệu quả của việc ban hành VBQPPL cũng như bảo đảm tính thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà RSHTH VBQPPL cũng sẽ góp phần nâng cao chất lượng cải cách hành chính thông qua việc nâng cao chỉ số cải cách hành chính của các cơ quan, tổ chức.
Vì vậy, trong quá trình thực hiện, cần phải tuân thủ những vấn đề mang tính nguyên tắc là cơ sở khoa học định hướng giúp cho hoạt động này đạt được các mục đích đề ra. Những yêu cầu đặt ra đối với các hoạt động này, cần triển khai nghiêm túc như sau:
Thứ nhất, RSHTH VBQPPL phải được tiến hành thường xuyên, liên tục trong suốt quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước; đồng thời các cơ quan này thường xuyên ban hành các VBQPPL để thực hiện việc quản lý, điều hành cũng như phù hợp với tình hình kinh tế – xã hội luôn luôn thay đổi, vì vậy, các cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hóa các VBQPPL.
Thứ hai, RSHTH VBQPPL phải được tiến hành theo đúng trình tự, thủ tục theo quy định. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ được giao, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ban hành kế hoạch rà soát, hệ thống hóa VBQPPL định kỳ.
Căn cứ vào kế hoạch RSHTH VBQPPL đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, các cơ quan được phân công có trách nhiệm tiến hành thu thập các VBQPPL do cơ quan mình tham mưu ban hành hoặc phối hợp ban hành. Trong quá trình thu thập VBQPPL, cần thu thập văn bản gốc VBQPPL ở bộ phận lưu trữ của cơ quan ban hành để làm cơ sở tiến hành RSHTH, nếu như vì lý do khách quan (công tác lưu trữ văn bản hạn chế, do thiên tai lũ lụt…), văn bản không còn bản gốc thì sử dụng các văn bản khác làm nguồn chính thức để tiến hành như bản chính, văn bản đăng trên công báo in, công báo điện tử; bản sao y bản chính, bản sao lục.
Trong số các loại văn bản này, cần đặc biệt quan tâm văn bản đăng trên công báo vì văn bản đăng trên công báo có giá trị như bản gốc (tại Điều 7 Nghị định số 100/2010/NĐ-CP ngày 28/9/ 2010 của Chính phủ về Công báo quy định: “Văn bản pháp luật đăng trên Công báo là văn bản chính thức và có giá trị như bản gốc.
Trong trường hợp có sự khác nhau giữa Công báo in và Công báo điện tử thì sử dụng Công báo in làm căn cứ chính thức”). Sau khi đã thu thập đầy đủ văn bản thì tiến hành công tác phân loại, tổng hợp văn bản theo các tiêu chí đặt ra. Sau đó tiến hành đọc, nghiên cứu văn bản. Đối chiếu so sánh phát hiện những khiếm khuyết của văn bản để kịp thời xử lý hoặc kiến nghị xử lý những khiếm khuyết này.
Thứ ba, kịp thời xử lý kết quả sau khi rà soát văn bản để tiến hành xử lý những khiếm khuyết của văn bản, tiến hành hệ thống hóa VBQPPL đã được rà soát thành tập hệ thống hóa văn bản còn hiệu lực và các danh mục văn bản để phục vụ hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan nhà nước.
Các VBQPPL có nội dung trái pháp luật, không phù hợp với tình hình kinh tế – xã hội nếu không kịp thời đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ và nếu tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Do đó, qua quá trình RSHTH VBQPPL, phải kịp thời tiến hành xử lý các VBQPPL khiếm khuyết này tùy theo mức độ khiếm khuyết của văn bản. Việc xử lý văn bản trong quá trình RSHTH phải được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thứ tư, kịp thời công bố kết quả RSHTH VBQPPL. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành công bố Danh mục VBPPL do mình ban hành hoặc phối hợp ban hành đã hết hiệu lực, còn hiệu lực thi hành và xuất bản các Tập hệ thống hóa VBQPPL còn hiệu lực để áp dụng thống nhất trong quản lý, điều hành của cơ quan mình, đồng thời phải cập nhật cơ sở dữ liệu VBQPPL đã được RSHTH.
So với việc công bố kết quả hệ thống hóa văn bản bằng hình thức phát hành tập văn bản giấy thì việc công bố kết quả hệ thống hóa văn bản trên các trang thông tin điện tử có tính ưu việt hơn vì vừa bảo đảm tính công khai, minh bạch, vừa giúp tra cứu, khai thác nhanh VBQPPL.
Việc công bố kết quả hệ thống hóa văn bản trên trang thông tin điện tử không chỉ thuận tiện hơn mà còn giúp tiết kiệm chi ngân sách nhà nước cho việc in ấn tập hệ thống hóa VBQPPL. Ngoài ra, kết quả hệ thống hóa VBQPPL phải được công bố rộng rãi trên các trang thông tin điện tử để mang lại một hệ thống VBQPPL công khai, minh bạch, dễ tra cứu, áp dụng, có tính ứng dụng cao trong thực tiễn./.
