(QLNN) – Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24/01/2017 của Quốc hội về việc tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả xác định: tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, bảo đảm đồng bộ, đầy đủ, kịp thời, hiệu quả. Khẩn trương rà soát để sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và quản lý biên chế là những nội dung quan trọng trong hoàn thiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hiện nay.
Quan điểm của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước
Nghị quyết số 56/2017/QH14 ngày 24/01/2017 của Quốc hội khẳng định việc tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước (BMHCNN) tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả phải được tiến hành toàn diện, đồng bộ với đổi mới hệ thống chính trị, có lộ trình cụ thể, gắn với cải cách thủ tục hành chính, tinh giản biên chế, cải cách tiền lương, trong đó: tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức BMHCNN, bảo đảm đồng bộ, đầy đủ, kịp thời, hiệu quả. Khẩn trương rà soát để sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật về cải cách tổ chức BMHCNN và quản lý biên chế, đặc biệt là Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức.
Không lồng ghép các quy định về tổ chức bộ máy, biên chế vào các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thuộc lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước; trường hợp cần thiết thì phải có quy trình thẩm định, thẩm tra, đánh giá tác động chặt chẽ để Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có cơ sở xem xét, quyết định.
Tiếp tục rà soát điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong BMHCNN: rà soát, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, của từng cấp chính quyền địa phương nhằm khắc phục tình trạng cắt khúc, chồng chéo hoặc bỏ trống nhiệm vụ trong quản lý nhà nước (QLNN), bảo đảm sự liên thông, đồng bộ, thống nhất, gắn kết chặt chẽ giữa các bộ phận; thực hiện có hiệu quả nguyên tắc một cơ quan thực hiện nhiều việc nhưng một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính.
Phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể, cá nhân, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu; đẩy mạnh phân quyền, phân cấp trong QLNN giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương và giữa chính quyền cấp trên với chính quyền cấp dưới; giao quyền chủ động cho cấp dưới, gắn quyền hạn với trách nhiệm, đồng thời tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực hiệu quả; rà soát, chuyển một số nhiệm vụ mà các bộ, ngành, cơ quan nhà nước không cần thiết phải thực hiện cho tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp (DN) đảm nhận.
Thực hiện lộ trình sắp xếp lại và giảm tối đa việc Nhà nước tham gia trực tiếp vào hoạt động kinh tế thông qua các DN nhà nước; xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã. Xây dựng thôn, tổ dân phố thực sự là hình thức tự quản của cộng đồng dân cư, không làm thay nhiệm vụ của chính quyền cấp cơ sở.
Trong năm 2018, Chính phủ đã ban hành các văn bản để làm cơ sở cho việc sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế như: các văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và tiêu chí thành lập phòng, vụ, cục, tổng cục và tương đương thuộc bộ, cơ quan ngang bộ; các văn bản quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND), trong đó xác định khung số lượng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện và khung số lượng cấp phó của các cơ quan này; văn bản hướng dẫn công tác tham mưu, giúp việc, phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân, UBND cấp xã; văn bản về tiêu chí để xác định biên chế công chức, số lượng người làm việc, cơ cấu công chức, viên chức của các bộ, ngành, địa phương; tiêu chí đánh giá kết quả thực thi công vụ của cán bộ, công chức, viên chức để làm cơ sở xác định đối tượng tinh giản biên chế.
Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương các cấp, căn cứ vào các tiêu chí, quy định của cơ quan có thẩm quyền, chủ động tiến hành sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế ở cơ quan, tổ chức, đơn vị mình. Đối với những việc mới, chưa có quy định hoặc quy định không còn phù hợp thì báo cáo cơ quan có thẩm quyền cho phép thực hiện thí điểm, vừa làm vừa rút kinh nghiệm; những việc chưa rõ, phức tạp, nhạy cảm, còn có ý kiến khác nhau thì tiếp tục nghiên cứu, tổng kết để kiến nghị chủ trương, giải pháp phù hợp.
Tổ chức triển khai thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở các cấp
Đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, thực hiện việc sắp xếp, điều chỉnh theo mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và chuyển tất cả các cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng QLNN vào các bộ thích hợp để bảo đảm đầy đủ chức năng QLNN, phù hợp với Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các quy định khác của pháp luật. Chính phủ đã phân công các thành viên Chính phủ trực tiếp chỉ đạo và thực hiện chức năng QLNN đối với ngành, lĩnh vực về các hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ.
Cơ cấu tổ chức bên trong của bộ, cơ quan ngang bộ tiếp tục được sắp xếp, kiện toàn, đơn cử: Chính phủ đã ban hành Nghị định số 50/2018/NĐ-CP ngày 09/4/2018 thay thế Nghị định số 83/2012/NĐ-CP ngày 09/10/ 2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ. Theo quy định của Nghị định số 50/2018/NĐ-CP, cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ đã được thu gọn đầu mối; giảm cấp trung gian. Quy định các tiêu chí để thành lập vụ, cục thuộc tổng cục; hạn chế việc thành lập mới các tổng cục, cục thuộc bộ; không duy trì cơ quan đại diện của bộ đặt tại TP. Hồ Chí Minh.
Đồng thời, quản lý chặt chẽ số lượng phòng trong vụ; phòng và chi cục thuộc cục, thuộc bộ được quy định cụ thể trong nghị định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ. Theo đó, hạn chế tổ chức trung gian không cần thiết để nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ chức.
Số lượng các tổ chức quản lý chuyên ngành có xu hướng chuyển đổi từ các tổ chức chỉ thực hiện chức năng tham mưu sang loại hình tổ chức vừa thực hiện chức năng tham mưu, vừa tổ chức thực thi theo phân cấp, ủy quyền của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ đáp ứng yêu cầu phát triển của thực tế và hiệu quả QLNN các chuyên ngành, lĩnh vực.
Các cơ quan chuyên môn ở địa phương được sắp xếp, tổ chức lại phù hợp với sự sắp xếp điều chỉnh cơ cấu tổ chức của Chính phủ theo các nhiệm kỳ. Bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và theo hướng thu gọn đầu mối, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, phân định rõ hơn chức năng và mô hình tổ chức của chính quyền đô thị với chính quyền ở nông thôn, biển và hải đảo.
Những hạn chế, bất cập trong sắp xếp, kiện toàn tổ chức bộ máy hành chính nhà nước thời gian qua
Tuy đã tích cực sắp xếp, kiện toàn qua các nhiệm kỳ Chính phủ, nhưng đến nay, tổ chức bộ máy bên trong của một số bộ, cơ quan ngang bộ vẫn còn biểu hiện cồng kềnh; chức năng nhiệm vụ và thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) vẫn còn giao thoa, đan xen. Công tác phối hợp thực hiện chức năng nhiệm vụ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ còn hạn chế. Chưa thực hiện nguyên tắc một việc chỉ giao cho một cơ quan, một người chủ trì, chịu trách nhiệm chính. Thủ tục hành chính trong một số lĩnh vực vẫn còn rườm rà, phức tạp, chậm được khắc phục.
Việc quy định về tổ chức trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành không thuộc lĩnh vực tổ chức nhà nước làm phát sinh tăng đầu mối tổ chức, gây trở ngại cho việc sắp xếp, kiện toàn tổ chức bộ máy theo yêu cầu cải cách hành chính. Còn mất cân đối giữa số lượng người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý và số công chức tham mưu tại một số tổ chức hành chính. Số lượng cấp phó tại một số tổ chức hành chính còn vượt so với quy định. Tương tự, số lượng phó giám đốc sở, phó phòng cấp huyện ở một số địa phương vượt quá quy định của Chính phủ, như: Hải Dương, Thái Nguyên, Hà Tĩnh, Lai Châu… 1.
Số lượng các sở được tổ chức thống nhất tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương còn nhiều và chưa phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị và điều kiện, tình hình phát triển kinh tế – xã hội của từng địa phương theo yêu cầu của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Một số tổ chức, chi cục thuộc sở còn chưa được tổ chức lại cho phù hợp với chức năng nhiệm vụ được giao.
Công tác chuyển giao một số nhiệm vụ của cơ quan HCNN từ trung ương đến địa phương giảm; tinh giản biên chế còn gặp nhiều khó khăn.
Việc nghiên cứu xây dựng các văn bản quy định tiêu chí cụ thể để đánh giá mức độ hoàn thành và chất lượng hoạt động sự nghiệp của đơn vị khi được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm còn lúng túng, chưa có hệ thống đánh giá kết quả hoạt động thích hợp với đặc thù của từng ngành, lĩnh vực.
Như vậy cho thấy, vấn đề giáp ranh đan xen, giao thoa về chức năng, nhiệm vụ giữa một số bộ, ngành rất phức tạp nên không chỉ phân định rõ về mặt hành chính là có thể giải quyết được. Nhất là trong điều kiện thiếu cơ chế phối hợp trong quá trình tổ chức thực hiện, cụ thể như: quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm phối hợp trong thực thi nhiệm vụ QLNN đối với ngành, lĩnh vực.
Việc chưa tuân thủ các quy định về thành lập tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp do còn tình trạng quy định cụ thể các tổ chức ngay trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành không thuộc lĩnh vực tổ chức nhà nước. Từ đó, gây khó khăn cho các cấp trong việc hướng dẫn, phân cấp, tổ chức thực hiện và vướng mắc trong quá trình sắp xếp, kiện toàn các tổ chức, tinh giản biên chế theo yêu cầu cải cách tổ chức BMHCNN.
Nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước
Thứ nhất, việc thành lập các tổ chức hành chính trong hệ thống các cơ quan hành chính cần được thực hiện trên cơ sở đáp ứng các tiêu chí, điều kiện cụ thể theo quy định. Thực hiện phân công QLNN theo nguyên tắc “một cơ quan làm nhiều việc nhưng một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính”2. Các cơ quan quản lý trong cùng hệ thống chính trị cần quán triệt nghiêm chỉ đạo của Đảng tại Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2017 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước và Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Rà soát các văn bản có quy định về tổ chức bộ máy, biên chế trong các văn bản quy phạm pháp luật không thuộc tổ chức nhà nước.
Thứ hai, Chính phủ tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng chiến lược, quy hoạch, pháp luật, cơ chế, chính sách, thanh tra, kiểm tra và sơ kết, tổng kết, đúc rút mô hình… Điều chỉnh, sắp xếp lại một số cơ quan nhà nước có nhiệm vụ còn giao thoa, trùng lắp về QLNN, bảo đảm liên thông về phạm vi, đối tượng quản lý. Rà soát, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý cho các bộ, ngành, địa phương. Đồng thời, xây dựng cơ chế giám sát, kiểm tra theo hướng gắn quyền hạn với trách nhiệm, đẩy mạnh cải cách hành chính gắn với xây dựng Chính phủ điện tử. Trong đó, cụ thể là:
(1) Tăng cường quản lý chặt chẽ tổ chức BMHCNN trên cơ sở đáp ứng các tiêu chí thành lập và quy định rõ số lượng cấp phó của người đứng đầu trong các tổ chức HCNN các cấp, bảo đảm phù hợp với vị trí, vai trò, tầm quan trọng, chức năng, nhiệm vụ, tính đặc thù, dân số. Quy định cụ thể số lượng đầu mối, biên chế và các tiêu chí thành lập tổ chức tổng cục, cục, vụ làm cơ sở để rà soát, sắp xếp cơ cấu tổ chức bên trong của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để giảm đầu mối, biên chế, lãnh đạo. Tổ chức lại các ban chỉ đạo, tổ chức phối hợp liên ngành có tổ chức bộ máy chuyên trách ở trung ương hoạt động kém hiệu quả.
(2) Về sắp xếp, kiện toàn tổ chức cơ quan thuộc UBND các cấp theo hướng: quy định khung số lượng cơ cấu tổ chức, biên chế, cấp phó các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện để thành lập phù hợp với đặc điểm của từng địa phương. Và, nghiên cứu hợp nhất một số cơ quan, đơn vị có chức năng, nhiệm vụ tương đồng; rà soát, sắp xếp cơ cấu tổ chức bên trong của các sở, ngành, cơ quan thuộc UBND cấp huyện, bảo đảm tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Đồng thời, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong QLNN, hướng dẫn thống nhất về địa vị pháp lý theo quy định của pháp luật.
(3) Hoàn thiện mô hình quản lý, giám sát DN và vốn, tài sản của Nhà nước đầu tư tại DN; thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu DN nhà nước và cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại DN theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XII của Đảng và Quyết định số 2218/QĐ-TTg ngày 10/12/2015 của Thủ tướng Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
(4) Tiếp tục rà soát chuyển những nhiệm vụ mà cơ quan nhà nước không cần thiết phải thực hiện để giao cho các tổ chức, cá nhân, DN… đảm nhận. Giao quyền tự chủ về biên chế, tài chính cho những đơn vị đủ điều kiện. Đối với những đơn vị không đủ điều kiện tự chủ, chỉ giữ lại những đơn vị thực hiện chính sách xã hội nhưng khoán kinh phí theo sản phẩm dịch vụ đầu ra. Những đơn vị còn lại thực hiện xã hội hoá, cổ phần hoá. Thực hiện mô hình hợp tác công – tư trong dịch vụ công.
Thứ ba, các bộ, cơ quan ngang bộ khẩn trương kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy tinh gọn, giảm cấp trung gian, quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, đáp ứng đúng các tiêu chí về thành lập vụ, cục, tổng cục thuộc bộ cơ quan ngang bộ theo quy định của pháp luật. Các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh; thực hiện xã hội hóa hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công. Thực hiện thí điểm hợp nhất một số cơ quan có chức năng, nhiệm vụ tương đồng nhau; 3 văn phòng: đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, UBND cấp tỉnh thành 1 văn phòng; thanh tra và kiểm tra thành 1 cơ quan; tổ chức và nội vụ thành 1 cơ quan; văn phòng các tổ chức đoàn thể chính trị thành 1 đầu mối…
Tái cơ cấu và quy hoạch mạng lưới tổ chức khoa học và công nghệ (KHCN) công lập.Trong đó, đưa vào quy hoạch các tổ chức thuộc các lĩnh vực Nhà nước khuyến khích, phát triển mà các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn đầu tư, thành lập. Chuyển thành DN, sáp nhập hoặc giải thể đối với những tổ chức KHCN không thuộc quy hoạch; chuyển các tổ chức nghiên cứu cơ bản vào các trường đại học, chuyển một số tổ chức nghiên cứu ứng dụng vào các DN.
Đổi mới cơ chế huy động và sử dụng ngân sách nhà nước cho phát triển KHCN. Trong đó, ngân sách nhà nước dành cho KHCN cần tập trung đầu tư các lĩnh vực trọng điểm, các lĩnh vực nghiên cứu cơ bản, nghiên cứu chiến lược, chính sách và những dịch vụ công ích do nhà nước quy định. Đổi mới, đồng bộ cơ chế quản lý, tổ chức hoạt động KHCN theo hướng xóa bao cấp, trao quyền tự chủ mạnh hơn cho các tổ chức KHCN công lập và các nhà khoa học trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.
Đổi mới cơ chế quản lý đối với đề tài KHCN quốc gia cho phù hợp với yêu cầu, khả năng quản lý và khả năng thực hiện của từng cấp. Rà soát, lồng ghép các chương trình để sử dụng kinh phí có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải. Tăng cường phân công, phân cấp, phát huy tính năng động, chủ động, tự chịu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ và sử dụng kinh phí KHCN. Đẩy mạnh phát triển thị trường và công nghệ, nghiên cứu xây dựng hệ thống các tổ chức hỗ trợ trung gian nhằm gắn kết hai bên cung – cầu của thị trường KHCN. Cơ chế khuyến khích DN trích lập và sử dụng quỹ phát triển KHCN để tái đầu tư cho hoạt động nghiên cứu và đổi mới công nghệ.
Chú thích:
1. Luân Dũng. Những bộ nào có số lượng cấp phó vượt quy định. https://www.tienphong.vn, ngày 16/10/2017.
2. Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII). Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
Tài liệu tham khảo:
1. Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
2. Nghị định số 123/2016/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ , quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ và cơ quan ngang bộ.
3. Báo cáo của Chính phủ trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2016.
ThS. Nguyễn Thị Thúy Vân
Học viện Hành chính Quốc gia
