Phân cấp giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

(QLNN) – Tại Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định, các chính sách, pháp luật sẽ do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, còn chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Quy định này của Hiến pháp là cơ sở pháp luật quy định cụ thể thẩm quyền, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền địa phương, những việc thuộc thẩm quyền của trung ương cũng như xác định rõ các điều kiện bảo đảm thực hiện.

Về phân cấp giữa chính phủ và chính quyền địa phương hiện nay

Phân cấp giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh là một trong những nội dung cơ bản về tổ chức nhà nước.

Trước đây, trong Hiến pháp năm 1992, chương về chính quyền địa phương (CQĐP) được thu gọn trong 8 điều và không phân quyền rõ cho địa phương. Song trên thực tế, Chính phủ đã “phân cấp quản lý” ngày càng mạnh cho địa phương, nhất là cấp tỉnh. Một số vấn đề chung, mang tính chất nền tảng của việc phân công, phối hợp trong hoạt động quản lý nhà nước (QLNN) đã được kế thừa; một số vấn đề mới được đưa vào làm rõ hơn trách nhiệm của cơ quan quản lý hành chính nhà nước cao nhất và người đứng đầu.

Việc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương – địa phương và giữa các cấp CQĐP trên từng lĩnh vực được xác định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND năm 2003, các luật chuyên ngành (đất đai, ngân sách, giáo dục…).

Chính phủ đã phê duyệt chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước (Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001) trong đó có nội dung cải cách tổ chức bộ máy CQĐP với nhiệm vụ: phân cấp rõ ràng và hợp lý giữa trung ương và địa phương; phân biệt chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị và chính quyền ở nông thôn; tổ chức hợp lý HĐND và UBND. Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý (PCQL) nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã định hướng ưu tiên phân cấp trong các lĩnh vực: quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước (NSNN); quản lý đất đai, tài nguyên và tài sản nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý các hoạt động sự nghiệp dịch vụ công; quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức (CBCC).

Thực hiện Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, có 22 bộ, cơ quan ngang bộ đã xây dựng đề án PCQL nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực, trong đó kiến nghị sửa đổi các luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ để khắc phục chồng chéo về nhiệm vụ, quyền hạn và phân công, phân cấp khoảng 300 loại việc. Hàng loạt nghị định của Chính phủ với UBND cấp tỉnh về quản lý quy hoạch, kế hoạch; quản lý đầu tư và xây dựng; quản lý ODA; quản lý đất đai, tài nguyên khoáng sản; quản lý biên chế sự nghiệp, quản lý các ban quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao, giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, giao thông vận tải, môi trường, văn hóa, thông tin.

Về phân biệt nội dung QLNN ở đô thị, nông thôn, quy chế đặc thù cho một số đô thị đặc biệt đã được thể chế hóa ở chừng mực nhất định khi sửa đổi Luật Tổ chức HĐND và UBND, Pháp lệnh Thủ đô, Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 về PCQL một số lĩnh vực cho TP. Hồ Chí Minh.

Đối với đô thị đặc biệt là TP. Hồ Chí Minh dựa vào khả năng đảm nhận các nhiệm vụ, Chính phủ đã mạnh dạn tạo sự tự chủ cho UBND thành phố về quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển kinh tế – xã hội (KTXH), quản lý nhà đất và hạ tầng kỹ thuật đô thị, ngân sách, tổ chức bộ máy và CBCC.

Tại Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định, CQĐP tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương cũng như của mỗi cấp CQĐP. Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.

Ảnh minh họa

Việc phân cấp cho CQĐP được quy định tại Điều 13 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể khác của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

Việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước thực hiện phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ quyền hạn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp. Việc phân cấp cũng phải phù hợp với điều kiện, tiềm năng, khả năng của mỗi địa phương, mỗi khu vực, mỗi vùng; đồng thời phải tránh tình trạng phát triển mất cân đối.

Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó. Căn cứ trên cơ sở tình hình tại địa phương, cơ quan nhà nước được phân cấp có thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.

Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo nguyên tắc bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ; đồng thời phát huy tính chủ động, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ QLNN, phục vụ nhân dân; tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ; phân định rõ nhiệm vụ QLNN của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, ngành và của chính quyền cấp tỉnh. Phân cấp phải rõ nhiệm vụ, rõ thẩm quyền, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp; bảo đảm tăng tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Phân cấp phải phù hợp với trình độ phát triển KTXH của địa phương trong từng giai đoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu vực, vùng lãnh thổ, loại hình đô thị, nông thôn; phù hợp khả năng quản lý, điều hành của từng cấp và điều kiện, khả năng cân đối các nguồn lực cần thiết để thực hiện; bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý các ngành, lĩnh vực; tăng cường trách nhiệm theo dõi, hướng dẫn kiểm tra, thanh tra của bộ, ngành trung ương đối với việc thực hiện phân cấp và xử lý trách nhiệm; chấp hành kỷ luật, kỷ cương hành chính; đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham gia QLNN.

Những lĩnh vực tập trung phân cấp gồm, quản lý NSNN, thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; quản lý đầu tư (đối với đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ); quản lý công vụ, CBCC, viên chức; quản lý đất đai.

Nghị quyết đưa ra các giải pháp là tập trung hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về ngành, lĩnh vực; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động công vụ, hoạt động QLNN và cung ứng dịch vụ công; tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, giám sát và thực hiện sự điều phối cần thiết của Chính phủ, các bộ, ngành đối với các địa phương sau phân cấp. Trong đó, sẽ rà soát chức năng, nhiệm vụ của hệ thống các cơ quan QLNN từ trung ương đến địa phương, bảo đảm một việc chỉ do một cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm chính, phù hợp với nội dung đã phân cấp.

Giảm hợp lý các loại giấy phép và đơn giản hóa thủ tục hành chính trong hoạt động cấp phép; thường xuyên rà soát, giám sát, đánh giá quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh, xử lý nghiêm việc soạn thảo và ban hành trái thẩm quyền các quy định về điều kiện kinh doanh; rà soát, cắt giảm mạnh các thủ tục hành chính và chỉnh sửa quy trình giải quyết công việc với người dân, doanh nghiệp còn chưa phù hợp.

Tình hình thực hiện Nghị quyết số 21/NQ-CP

Sau hơn 3 năm triển khai thực hiện Nghị quyết số 21/NQ-CP, việc phân cấp, phân định thẩm quyền giữa Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ với CQĐP đã từng bước được hoàn thiện hợp lý hơn, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với ngành, lĩnh vực, tạo điều kiện cho CQĐP chủ động nhiều hơn trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển KTXH ở địa phương.

Một số bộ, ngành đã thực hiện phân cấp như sau: Bộ Nội vụ đã phân cấp về tuyển dụng công chức, viên chức; nâng ngạch công chức; thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp đồng lao động một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập; tinh giản biên chế; quản lý biên chế công chức, số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập; CBCC cấp xã và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã.

Ngoài các lĩnh vực cần tập trung đẩy mạnh phân cấp, các bộ, cơ quan ngang bộ đã chủ động rà soát và đề xuất các nội dung thực hiện phân cấp QLNN theo ngành, lĩnh vực. Bộ Công Thương đã rà soát và trình cấp có thẩm quyền quyết định phân cấp cho các địa phương thực hiện 143 thủ tục hành chính (127 thủ tục hành chính thực hiện ở cấp tỉnh; 16 thủ tục hành chính thực hiện ở cấp huyện) và thực hiện phân cấp cho địa phương trong một số nội dung QLNN khác như: hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành; xây dựng đề án, quy hoạch chiến lược phát triển ngành theo vùng, khu vực…

Tuy nhiên, trên cơ sở báo cáo của các địa phương, đặc biệt là các địa phương đang được áp dụng một số cơ chế, chính sách đặc thù và các địa phương tự cân đối NSNN thì các quy định về phân cấp thời gian qua còn một số hạn chế1, cụ thể:

Một là, phân cấp đồng loạt và đại trà, không phân biệt về điều kiện tự nhiên, KTXH giữa các địa phương và thực hiện một cơ chế, chính sách trong phân cấp.

Hai là, phân cấp không đồng bộ, (như: phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa phương nhưng việc phân cấp thẩm quyền quyết định nguồn thu để triển khai thực hiện đầu tư theo quy định của địa phương lại không được điều chỉnh một cách tương ứng, kết quả là thẩm quyền quyết định về đầu tư được mở rộng nhưng không có nguồn lực tài chính để thực hiện. Một số địa phương tự cân đối ngân sách nhưng không được chủ động trong việc điều tiết giữa các cấp ngân sách thuộc phạm vi quản lý đã làm hạn chế việc phát triển KTXH chung của địa phương.

Ba là, cơ chế phối hợp giữa các địa phương còn hạn chế, chưa giải quyết hài hòa mối quan hệ phát triển vùng (một số địa phương được xác định vai trò là hạt nhân của vùng, được ưu tiên hưởng các chính sách đặc thù nhằm tạo động lực phát triển cho vùng nhưng chưa làm tốt vai trò hạt nhân, vẫn còn tính chất cục bộ và cạnh tranh giữa các địa phương trong việc thu hút đầu tư trong vùng thay vì phối hợp, hợp tác cùng phát triển).

Bốn là, cơ chế kiểm tra, giám sát chưa cụ thể, chưa có chế tài đủ mạnh; tỷ lệ CBCC chuyên trách làm công tác giám sát còn hạn chế. Đặc biệt, phân cấp còn chưa đồng bộ với phân quyền, vẫn còn cơ chế kiểm soát của cấp trên qua các hình thức xin ý kiến, chấp thuận, cho phép; các quy định về tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức… chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời phù hợp với thực tiễn.

Năm là, phân cấp thời gian qua còn chậm, thiếu kiên quyết, thiếu các điều kiện nguồn lực bảo đảm thực hiện nhiệm vụ. Một số nội dung phân cấp đã quy định nhưng triển khai chưa kịp thời; nhiều công việc cơ quan chính quyền địa phương có thể giải quyết nhưng không có quyền thực hiện;

Sáu là, còn tình trạng cục bộ và cạnh tranh giữa các địa phương.

Bảy là, nhiều địa phương tìm cách đẩy công việc lên cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Chuyện “đùn đẩy” mọi việc lên cho Chính phủ và Thủ tướng do nhiều nguyên nhân, nhưng quan trọng nhất đó là sự phân chia thẩm quyền giữa các cấp chính quyền chưa đủ rõ ràng, mạch lạc. Một số nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã chưa được quy định rõ, vẫn còn một số nhiệm vụ cả ba cấp (tỉnh, huyện, xã) cùng thực hiện nhưng chưa rõ thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp trong quản lý.

Các khuyến nghị đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh

Thứ nhất, Chính phủ xây dựng và cần ban hành sớm quy định phân cấp về ngành, lĩnh vực, trong đó làm rõ quan điểm, nguyên tắc phân cấp; các ngành, lĩnh vực cần tập trung phân cấp QLNN, đẩy mạnh phân cấp cho CQĐP phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, yêu cầu quản lý đối với ngành, lĩnh vực và khả năng tự cân đối ngân sách; xác định rõ chủ thể, nội dung, phạm vi, đối tượng, quyền hạn và trách nhiệm của đối tượng được phân cấp, bảo đảm một việc không quá 2 cấp hành chính quản lý; tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước được phân cấp.

Đề nghị phân cấp cho CQĐP được quyết định biên chế, vị trí việc làm công chức, viên chức. Phân cấp cho UBND cấp tỉnh thêm thẩm quyền trong việc xem xét, tiếp nhận không qua thi tuyển đối với những trường hợp đặc biệt trong tuyển dụng công chức theo quy định của Luật CBCC năm 2018; phân cấp cho UBND cấp tỉnh trong việc quyết định nâng bậc lương trước thời hạn đối với ngạch chuyên viên cao cấp và tương đương mà không qua ý kiến thống nhất với Bộ Nội vụ trước khi thực hiện. Cùng với đó, phân cấp cho UBND cấp tỉnh trong việc tổ chức thi nâng ngạch công chức từ ngạch nhân viên lên ngạch cán sự và tương đương; từ ngạch nhân viên, cán sự và tương đương lên ngạch chuyên viên và tương đương, từ ngạch chuyên viên lên chuyên viên chính và tương đương không phải qua khâu thẩm định, phê duyệt của Bộ Nội vụ trước khi thực hiện…

Lĩnh vực quản lý hoạt động đầu tư công, như: phân cấp điều chỉnh dự án, phân cấp phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư gắn với trách nhiệm của từng cấp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý sử dụng vốn nhà nước đối với toàn bộ quá trình đầu tư; phân cấp trong việc điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư trung hạn và hằng năm.

Lĩnh vực tài chính công, tính đến đặc thù các vùng miền, đề nghị phân cấp cho HĐND tỉnh quyết định áp dụng phí, lệ phí chưa được ban hành trong luật… Và phân cấp mạnh hơn trong lĩnh vực y tế; tài nguyên và môi trường; công thương; kế hoạch và đầu tư cho các địa phương nhằm thực hiện một cách thuận lợi, tạo điều kiện để các địa phương phát huy tiềm năng, thế mạnh của mình trong phát triển KTXH, góp phần phát triển đất nước.

Thứ hai, xác định định mức tiêu chuẩn của từng ngành nghề, đề cao nguyên tắc kết hợp QLNN về ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ. Một số ngành không thể phân cấp được như quốc phòng – an ninh, tôn giáo.

Thứ ba, phân cấp phải phát huy tính năng động, sáng tạo của CQĐP, nâng cao hiệu quả QLNN, là điều kiện tiên quyết để kiến tạo tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; phân cấp nhưng phải bảo đảm quản lý thống nhất của trung ương về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, bảo đảm phát triển KTXH của cả nước.

Thứ tư, phân cấp tính đến yếu tố đặc thù của từng địa phương, đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo và tính đến các địa phương tự chủ, tự cân đối về ngân sách.

Thứ năm, phân cấp dựa trên nguyên tắc cấp nào thực hiện được tốt nhất thì giao cho cấp đó và các điều kiện bảo đảm việc phân cấp, quy định rõ cơ chế kiểm soát, trách nhiệm quyền hạn giữa cơ quan phân cấp và cơ quan được phân cấp.

Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Nội vụ. Tài liệu hội thảo về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, ngày 04/6/2019.
2. Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

PGS. TS. Trần Thị Diệu Oanh
Học viện Hành chính Quốc gia