Phát huy vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương

(QLNN) – Giám sát là một hình thức thực hiện quyền lực nhà nước. Trong bộ máy nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Hội đồng nhân dân có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương đó.

Ảnh: lapphap.vn.
Khái quát chung về giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương

Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) ở địa phương. Mục đích giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là xem xét việc làm của đối tượng bị giám sát có đúng quy chế, quy định chuẩn mực đã đặt ra hay không. Từ đó phát hiện những khiếm khuyết trong tổ chức và hoạt động của đối tượng bị giám sát để có biện pháp can thiệp kịp thời nhằm khắc phục những khiếm khuyết đó.

Theo pháp luật hiện hành, chủ thể tiến hành hoạt động giám sát (HĐGS) của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương bao gồm: HĐND; thường trực HĐND, các ban của HĐND; Tổ đại biểu HĐND; đại biểu HĐND.

Đối tượng chịu sự giám sát của HĐND bao gồm các cơ quan, tổ chức, cá nhân: Thường trực HĐND; Ủy ban nhân dân (UBND), thành viên UBND, thủ trưởng cơ quan chuyên môn của UBND; HĐND cấp dưới; Tòa án nhân dân; Viện kiểm sát nhân dân; các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang và công dân ở địa phương). Tuy nhiên, không phải HĐND các cấp thực hiện quyền giám sát với thẩm quyền như nhau đối với hoạt động của mọi đối tượng chịu sự giám sát. Mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự phân cấp quản lý của HĐND mỗi cấp, tính chất của mối quan hệ giữa HĐND và đối tượng chịu sự giám sát và một số yếu tố khác.

Hình thức giám sát của HĐND gồm giám sát tại kỳ họp và giám sát trong thời gian giữa hai kỳ họp. Dù ở lĩnh vực nào thì HĐGS cũng gồm ba nội dung cơ bản, đó là: giám sát việc tuân thủ pháp luật, giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và giám sát việc triển khai thực hiện nghị quyết của HĐND các cấp.

Luật HĐGS của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định về trách nhiệm của các chủ thể giám sát (từ khoản 7 – 9 Điều 6) và các HĐGS của HĐND (Điều 57), trên cơ sở đó và căn cứ vào phương thức tiến hành được phân thành ba loại: giám sát thông qua xem xét văn bản (HĐND xem xét báo cáo công tác của thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp…); giám sát tại kỳ họp HĐND, giám sát thông qua thường trực HĐND, các ban của HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch HĐND, đại biểu HĐND; giám sát thực tế tại cơ sở, trong nhân dân. Việc phân chia này mang tính phân loại, xác định nhiệm vụ, còn trong thực tiễn HĐGS đều sử dụng kết hợp các nội dung, hình thức giám sát trên để phát huy tính tổng hợp toàn diện, sát thực tế của HĐGS.

Theo Luật HĐGS của Quốc hội và HĐND năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, tại kỳ họp HĐND có thể giám sát thông qua việc xem xét báo cáo công tác của các cơ quan nhà nước; xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn; xem xét quyết định của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; tổ chức giám sát chuyên đề và lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu1. Ngoài kỳ họp, HĐND có thể lập đoàn giám sát, khảo sát thực địa, tiến hành phiên điều trần (nghe các bên giải trình, cung cấp thông tin).

Bên cạnh đó, Luật HĐGS của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định: cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải thực hiện đầy đủ kế hoạch, nội dung, yêu cầu giám sát của chủ thể giám sát. Trong trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có hành vi cản trở hoặc không thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị của chủ thể giám sát thì chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đó.

Với quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn những năm gần đây cho thấy, hoạt động giám sát của HĐND các cấp đã có nhiều cải tiến, đổi mới nội dung cũng như hình thức trong công tác giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của HĐND. Do đó, chất lượng và hiệu quả giám sát ngày càng được nâng cao. Hoạt động giám sát của HĐND đã đạt được những kết quả nhất định, có tác dụng tích cực trong việc giải quyết các vấn đề bức xúc, nổi cộm mà người dân ở địa phương quan tâm.

HĐGS của HĐND thông qua xem xét các báo cáo, giám sát chuyên đề được tiến hành chủ động hơn, nghiêm túc hơn. Một hình thức không thể không kể đến đó là: giám sát thông qua hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn ngày càng được phát huy, từng bước đi vào nề nếp. Nhiều địa phương, không khí chất vấn, trả lời chất vấn thẳng thắn, dân chủ với tinh thần xây dựng cao, được đại biểu và cử tri đồng tình. Một nội dung giám sát đáng được quan tâm, đó là: sự kết hợp giữa giám sát, khảo sát trực tiếp với giám sát, khảo sát thông qua hình thức xem xét bằng văn bản và giám sát tại các kỳ họp HĐND, đây là nội dung giám sát thiết thực, phát huy được trí tuệ tập thể. Kết quả giám sát của HĐND đã làm rõ trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân, trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan, tổ chức.

Song nhìn nhận một cách khách quan cũng phải thấy rằng, hiệu quả giám sát của HĐND còn rất khiêm tốn. So với chức năng, quyền hạn của HĐND được pháp luật quy định, HĐGS vẫn còn những hạn chế, chưa mang lại hiệu quả như mong muốn. Nói cách khác, HĐGS của HĐND các cấp chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội và cuộc sống đặt ra. Có nơi, HĐGS của HĐND vẫn chưa thường xuyên, chủ yếu do thường trực và các ban của HĐND, trong khi đó, “các tổ đại biểu và đại biểu tham gia giám sát còn ít, chủ yếu tại kỳ họp; một số cuộc giám sát còn dàn trải, mang tính hình thức; kỹ năng giám sát chưa khoa học; một số kết luận sau giám sát thiếu cụ thể; chưa sử dụng các chế tài đã được pháp luật quy định”2.

Một số kiến nghị của HĐND chưa được các cơ quan hữu quan thực hiện kịp thời. HĐGS của đại biểu HĐND còn lúng túng, trình độ, năng lực của không ít đại biểu còn hạn chế. Một bộ phận đại biểu kiêm nhiệm chưa dành thời gian thỏa đáng cho HĐGS của ban. Hoạt động chất vấn có nơi, có lúc còn chưa thực chất, nội dung chất vấn còn dàn trải, trả lời chất vấn còn chung chung, thiếu giải pháp và trách nhiệm cụ thể. Đối với cấp xã, việc chất vấn chưa rõ nét, nhiều trường hợp chất vấn không đúng đối tượng, hỏi để lấy thông tin.

Tình trạng nể nang, né tránh ngại va chạm trong hoạt động chất vấn vẫn còn. Cho nên ở góc độ nào đó, HĐGS chưa thật sự thực chất và có nơi, có lúc vẫn còn hình thức. Có thể nói, HĐND chưa thật sự phát huy vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Do đó, việc nâng cao chất lượng HĐGS của HĐND, phát huy vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương cần được quan tâm kịp thời.

Một số kiến nghị nhằm phát huy vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương

Để bảo đảm việc giám sát của HĐND có chất lượng, hiệu quả, phát huy vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, bên cạnh việc thực hiện nghiêm túc các quy định trong Luật HĐGS của Quốc hội và HĐND năm 2015 thì cần chú ý thêm các vấn đề sau:

Thứ nhất, để Luật HĐGS của Quốc hội và HĐND năm 2015 phát huy hiệu lực cao nhất trong thực tiễn cuộc sống, cần phải có chế tài mạnh hơn trong tổ chức thực hiện HĐGS để nâng cao trách nhiệm của chủ thể giám sát và các đối tượng chịu sự giám sát.

Trong HĐGS của HĐND, nhất là giám sát chuyên đề, cần cân nhắc, lựa chọn chủ đề giám sát đúng trọng tâm, trọng điểm, những vấn đề bức xúc, nổi cộm được dư luận xã hội và cử tri quan tâm để tìm giải pháp tháo gỡ3. Bởi, có chế tài cụ thể, đủ mạnh mới bảo đảm các kiến nghị sau giám sát của HĐND các cấp được các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp thu, chấn chỉnh một cách nhanh chóng, kịp thời.

Thứ hai, thời gian gần đây, chủ trương của Trung ương là tăng cường phân cấp, phân quyền cho địa phương, cho cấp dưới theo quy định của pháp luật. Cho nên, khối lượng các báo cáo, tờ trình, dự thảo nghị quyết HĐND phải thảo luận, xem xét và quyết định tăng gấp nhiều lần so với trước đây. Trong khi đó, hầu hết các địa phương từ trước đến nay chỉ tổ chức đều đặn hai kỳ họp thường lệ trong năm. Thời gian tổ chức hai kỳ họp thường lệ không tăng (như cấp tỉnh cũng chủ yếu chỉ trong khoảng ba ngày, ít nơi lên đến bốn ngày cho mỗi kỳ họp). Với thời gian ngắn như vậy, HĐND vừa phải nghe trực tiếp các báo cáo, vừa dành thời gian đại biểu thảo luận, vừa thực hiện chất vấn, trả lời chất vấn và thông qua hàng chục nghị quyết.

Chính vì vậy, kỳ họp HĐND khó có thể đạt được chất lượng và hiệu quả, bởi áp lực từ công việc. Do đó, dù HĐND cố gắng sắp xếp chương trình kỳ họp thường lệ khoa học, linh hoạt, sáng tạo, tiết kiệm thời gian tối đa, hợp lý nhất thì vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Vì vậy, HĐND các cấp cần quán triệt Nghị quyết số 629 ngày 30/01/2019 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (có hiệu lực từ ngày 15/3/2019).

Khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 629/2019/UBTVQH14 đã ghi rõ: “… Số lượng các kỳ họp thường lệ của HĐND ít nhất là 2 kỳ họp hoặc nhiều hơn căn cứ vào tình hình, nhiệm vụ, yêu cầu thực tế của địa phương”. Đó là quy định chung cho cả ba cấp HĐND, nhưng trong thực tế, nhất là cấp tỉnh nhiệm vụ rất nhiều, yêu cầu công việc rất lớn, việc tổ chức hơn hai kỳ họp thường lệ trong năm là hợp lý và đúng đắn. Đây là cơ sở pháp lý tháo gỡ vướng mắc, tăng cường kỳ họp thường lệ HĐND các cấp để tập trung giải quyết khối lượng công việc rất lớn ở các địa phương.

Thứ ba, việc xác định vai trò của UBND bên cạnh tính chất là cơ quan chấp hành của HĐND còn là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, trực thuộc hai chiều như vậy đã làm cho UBND có tính độc lập, không còn lệ thuộc vào HĐND như lý luận đã nêu.

Về mặt pháp lý, UBND chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp; đồng thời, chịu sự chỉ đạo thống nhất của Chính phủ và cơ quan hành chính cấp trên. Do đó, UBND khó có thể vừa thực hiện được đầy đủ nhiệm vụ của cơ quan chấp hành, vừa bảo đảm được sự lãnh đạo tập trung thống nhất của hệ thống hành chính nhà nước. Đây cũng chính là nguyên nhân UBND chưa tổ chức, thực hiện tốt các nghị quyết của HĐND. Trên thực tế, cơ chế phối hợp giữa hai cơ quan HĐND và UBND chỉ là hình thức. Vai trò giám sát của HĐND đối với UBND mang tính chiếu lệ. HĐND không thực sự kiểm soát UBND một cách chặt chẽ. Chính vì vậy, cần có cơ chế phối hợp giữa UBND và HĐND phù hợp hơn.

Quyền lực chỉ có “thực quyền” khi có khả năng áp đặt và điều kiện để thực hiện sự áp đặt. Chẳng hạn đánh giá về hoạt động giám sát HĐND cấp xã cho thấy: hiện nay HĐND xã đều chưa đủ mạnh, trong khi quyền lực của UBND xã trong thực thi quyền hành chính ngày càng có xu hướng tăng. Do đó, cần phải có những điều kiện để bảo đảm tính thực quyền của HĐND xã tương xứng với vai trò là cơ quan quyền lực, đại diện của nhân dân trong xã4.

Thứ tư, thảo luận là hình thức không thể thiếu đối với mỗi kỳ họp HĐND, vì HĐND làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số. Vì vậy, trong quá trình thảo luận, đại biểu HĐND tập trung ý chí, tranh luận nhiều vấn đề, đặc biệt các vấn đề còn có ý kiến khác nhau, sẽ giúp đại biểu có được nhiều thông tin bổ ích. Trên cơ sở thông tin đã được phân tích, đại biểu sẽ quyết định chính xác các vấn đề đặt ra. Chính vì thế, cần nâng cao chất lượng thảo luận tại các phiên họp HĐND.

Thứ năm, hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn đang trở thành một trong những nội dung trọng tâm của kỳ họp HĐND, được cử tri và nhân dân địa phương quan tâm. Để bảo đảm việc thực hiện chất vấn có hiệu quả thì đại biểu HĐND có trách nhiệm tìm hiểu thông tin, bằng chứng cụ thể để chất vấn, các ý kiến của đại biểu HĐND đặt ra phải trên cơ sở khảo sát thực tế, nguyện vọng chính đáng của nhân dân hoặc dựa trên cơ sở khảo sát việc thực hiện Nghị quyết của HĐND, phải hạn chế những chất vấn mang tính kiến nghị, thông tin và sự việc không rõ. Bên cạnh đó, những người bị chất vấn phải trả lời rõ ràng, cụ thể, có tính thuyết phục, không vòng vo, né tránh các nội dung chất vấn. Cần tăng cường quyền chất vấn của đại biểu HĐND, nâng cao hiệu quả chất vấn và trả lời chất vấn tại các phiên họp HĐND.

Thứ sáu, kết quả đạt được trong quá trình giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thời gian qua không thể không kể đến những đóng góp tích cực của thường trực HĐND. Song, để nâng cao chất lượng và hiệu quả giám sát của HĐND, cần phải coi công tác kiểm tra, giám sát của thường trực HĐND và các ban của HĐND là một việc làm thường xuyên. Thường trực HĐND phải chủ động, sáng tạo tìm ra biện pháp phù hợp để đẩy mạnh hoạt động của HĐND, cần phân công hợp lý cho các ban trong công tác giám sát, trong việc tiếp công dân…

Thứ bảy, trên cơ sở nghị quyết của HĐND tại mỗi kỳ họp và chương trình công tác của HĐND giữa hai kỳ họp, thường trực HĐND, các ban chủ động xây dựng chương trình công tác, trong đó có kế hoạch giám sát, thời gian giám sát… sau đó gửi chương trình giám sát đến các cơ quan, đơn vị được giám sát và các cơ quan tham gia giám sát để chuẩn bị trước.

Việc theo dõi kiểm tra, giám sát đối với các vấn đề bức xúc diễn ra ở địa phương cần có sự phối hợp hoạt động giữa các ban và phân công hợp lý cho từng ban cụ thể. Quá trình giám sát có thể tổ chức đoàn đi giám sát, khảo sát tình hình hoặc yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân đến báo cáo. Nói chung, nên có sự phối hợp giữa thường trực HĐND, các ban của HĐND và Mặt trận Tổ quốc cùng một số cơ quan hữu quan. Sau mỗi lần giám sát, các ban phải có báo cáo, có kiến nghị các giải pháp để thường trực HĐND, UBND và các ngành liên quan, các đơn vị được giám sát tiếp thu, giải quyết.  Để thực hiện tốt nhiệm vụ giám sát của mình, cần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ban trong HĐND.

Thứ tám, tăng cường hơn nữa sự gắn bó giữa cử tri với đại biểu HĐND, sự phối hợp giữa đoàn đại biểu Quốc hội với các cơ quan, đoàn thể ở địa phương, đây là một việc làm rất thiết thực hiện nay. Bởi, theo quy định hiện hành, đại biểu HĐND phải gắn bó với cử tri, phải lắng nghe và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng của cử tri tới các cơ quan có thẩm quyền.

Ngoài ra, cần nâng cao năng lực cho đại biểu HĐND, tạo điều kiện cho đại biểu tham gia HĐGS của thường trực HĐND và các ban của HĐND… Bên cạnh đó, việc phối hợp giữa đoàn đại biểu Quốc hội và các cơ quan, đoàn thể ở địa phương trong việc tham gia HĐGS, trong việc tiếp xúc với cử tri sẽ tạo điều kiện cho các đại biểu HĐND dễ trao đổi thông tin về kiến thức pháp luật, về tình hình chấp hành pháp luật, về kinh nghiệm hoạt động, trên cơ sở đó, góp phần nâng cao chất lượng giám sát của HĐND./.

Chú thích:
1. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp. http://nhandan.com.vn, ngày 06/11/2018.
2, 3. Vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân và những lỗ hổng của Luật Đất đai. http//tapchitoan.vn, ngày 15/5/2018.
4. Những hạn chế bất cập trong tổ chức chính quyền xã và phương hướng hoàn thiện. http://tcnn.vn, ngày 14/02/2019.
ThS. Mai Thị Minh Ngọc
Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam