(Quanlynhanuoc.vn) – Lấy ý kiến cộng đồng là một quy trình mang tính bắt buộc trong tổng thể quá trình lập quy hoạch đô thị đã được pháp luật quy định. Đây cũng là một phương pháp quy hoạch được các đô thị trên thế giới áp dụng để hướng tới mục tiêu phát triển bền vững, xã hội dân chủ và công bằng.
Kinh nghiệm tổ chức lấy ý kiến cộng đồng trong quy hoạch đô thị của một số nước trên thế giới
Kinh nghiệm của một số nước phát triển
Tại Anh: đây là một quốc gia không lớn, nhưng có hệ thống thể chế rất đặc trưng và ảnh hưởng tới rất nhiều quốc gia trên thế giới. Hệ thống đồ án quy hoạch của nước Anh bao gồm quy hoạch vùng, quy hoạch cơ cấu và quy hoạch chi tiết. Việc lập quy hoạch đều do chính quyền địa phương (CQĐP) soạn thảo và thông qua tại Hội đồng địa phương (tương đương cấp quận). Cấp trên chỉ tư vấn và giám sát để bảo đảm việc thông qua đồ án quy hoạch phù hợp với chính sách phát triển chung.
Hệ thống quy hoạch của Anh khá linh hoạt và không ràng buộc cứng nhắc như các nước khác, vì người chủ đất có thể đề xuất thỏa thuận hoặc mặc cả để điều chỉnh các chỉ tiêu quy hoạch ở mức độ nhất định. Đất đai ở Anh có chủ quyền tuyệt đối thuộc về hoàng gia, luật pháp Anh cho phép chính quyền ra lệnh bắt buộc phải bán để phục vụ lợi ích công cộng. Chính vì vậy, quy hoạch đô thị (QHĐT) trở thành công cụ rất mạnh và ảnh hưởng lớn đến xã hội khi luôn có sự xin – cho giữa Nhà nước và cộng đồng, doanh nghiệp, cá nhân1.
Lấy ý kiến cộng đồng (YKCĐ) là nguyên tắc căn bản của lập quy hoạch ở Anh. Luật pháp đề cao quyền tài sản của người dân, vì vậy việc lấy YKCĐ rất quan trọng, đặc biệt khi có liên quan đến tước bỏ hay hạn chế quyền phát triển của chủ đất. Bên cạnh đó, các bên tham gia và phán xử đề cao sự công bằng trong ứng xử bao gồm cả mối quan hệ giữa chính quyền với người dân và các cộng đồng với nhau. Nguyên tắc này chi phối quá trình làm quy hoạch và được thể chế hóa với sự cân bằng giữa bên có quyền và bên chấp hành bằng các thủ tục công khai, giải trình và lắng nghe.
Thanh tra do chính quyền trung ương bổ nhiệm làm việc theo vùng để giải quyết các khiếu nại về quy hoạch ở các địa phương.
Tại Pháp (nền hành chính tập trung, tập quyền): là quốc gia theo hệ thống luật pháp lục địa. Trong lĩnh vực quy hoạch, hệ thống này có tính thống nhất về hành chính, song có tính đến đặc thù của quy hoạch là luôn biến động, linh hoạt và đa dạng hóa nên cho phép tồn tại những nội dung riêng và điều khoản riêng áp dụng theo địa phương. Trong khi thi hành, hệ thống đòi hỏi sự vận hành kết hợp giữa cơ quan hành chính với cơ quan lập pháp (cơ quan hội đồng địa phương) và tư pháp (các tòa án) để giám sát thực hiện.
Hệ thống đồ án quy hoạch của Pháp là văn bản pháp lý bắt buộc thực hiện, bao gồm 3 cấp độ quy hoạch là lãnh thổ, liên xã và quy hoạch địa phương. Về nguyên tắc, các đồ án phải được lấy ý kiến của cộng đồng trước khi chính quyền thông qua và phê chuẩn. Đồ án quy hoạch lãnh thổ phải tham khảo YKCĐ và phải bảo đảm công khai, minh bạch. Quá trình lấy ý kiến được giám sát chặt chẽ bởi tòa án về hình thức thủ tục. Chánh tòa án hành chính bổ nhiệm một điều tra viên tiến hành độc lập cuộc điều tra để bảo đảm người dân được biết toàn bộ nội dung của dự thảo quy hoạch và đưa ra đánh giá, kiến nghị. Quy hoạch có thể được điều chỉnh hoặc sửa đổi sau khi lấy YKCĐ. Những YKCĐ và chuyên gia sẽ được bảo lưu và ghi chép trong phụ lục của quy hoạch để cung cấp thông tin cho các nhà phát triển trên khu đất dự kiến2.
Tại Nhật Bản (CQĐP mạnh): quy hoạch của Nhật Bản có 3 cấp độ là cấp quốc gia, cấp vùng và cấp thành phố (đô thị).
QHĐT tại Nhật Bản là một quá trình có sự tham gia của cộng đồng. CQĐP có vai trò quan trọng việc định hướng, tổ chức thực hiện quy hoạch với sự tham gia của cộng đồng. Ngay từ khâu xác định mục đích, mục tiêu của quy hoạch, CQĐP đã kêu gọi sự tham gia của cộng đồng và các tổ chức cộng đồng. Trước khi phê chuẩn quy hoạch, CQĐP công khai để cho công chúng có quyền tham gia thảo luận. Khi bản dự thảo được thông báo cho công chúng, người dân được yêu cầu đóng góp ý kiến trong 2 tuần. Hội đồng quy hoạch địa phương được giao trách nhiệm thực hiện việc lấy YKCĐ sau đó trình CQĐP dưới hình thức văn bản3. Theo trình tự hành chính, ý kiến của cộng đồng sẽ được cơ quan trọng tài của chính quyền cấp trên xem xét, phản hồi, sau đó Bộ Xây dựng phối hợp với bộ liên quan xem xét dự thảo quy hoạch để đề xuất phê duyệt. Sau khi phê duyệt, kế hoạch sẽ được thực thi.
Tại Xinh-ga-po (Nhà nước tập quyền, nhỏ, chính quyền mạnh và minh bạch): Xinh-ga-po là một quốc đảo nhỏ, diện tích khoảng 707 km2 (chỉ hơn khoảng 1/3 diện tích TP. Hồ Chí Minh), dân số khoảng 4,8 triệu người, mật độ cao (6.800 người/km2). Do diện tích nhỏ, nên chính quyền của Xinh-ga-po chỉ có một cấp, 90% đất đai ở nước này là do Nhà nước quản lý. Ngay từ khâu quy hoạch, Chính phủ đã quy hoạch phát triển không gian đô thị ưu tiên cho các hoạt động phát triển kinh tế thương mại, ưu tiên các ngành có giá trị gia tăng cao, dành quỹ đất để hình thành các trục trung tâm đa chức năng về thương mại, tài chính, ngân hàng, xây dựng các trung tâm thương mại cấp vùng. Xinh-ga-po phải tối ưu hóa công tác quy hoạch sử dụng đất để có thể tận dụng được không gian sinh sống, phát triển với chất lượng cao4.
Hệ thống QHĐT ở Xinh-ga-po bao gồm 3 cấp: quy hoạch ý tưởng, quy hoạch tổng thể và quy hoạch hướng dẫn phát triển. Cộng đồng được tham vấn vào quá trình hình thành và triển khai của cả ba cấp quy hoạch trên. Việc tham vấn YKCĐ đã được Cục Tái thiết đô thị (URA) bắt đầu thực hiện từ những năm 90 thế kỷ XX. URA có vai trò quan trọng trong việc tổ chức, huy động sự tham gia của cộng đồng và giám sát việc lấy ý kiến, phản hồi ý kiến của người dân. Nguồn tài chính cho việc thực hiện và triển khai công tác tham vấn ý kiến cộng đồng được Bộ Phát triển quốc gia cấp từ ngân sách của Chính phủ. Hình thức lấy ý kiến có thể thông qua các triển lãm phương án quy hoạch được tổ chức tại các khu vực công cộng tập thu hút sự chú ý của nhiều người, thông qua phiếu điều tra, khảo sát, phỏng vấn chuyên sâu.
Các cuộc tọa đàm, đối thoại cũng được tổ chức để cộng đồng có thể chia sẻ ý kiến của họ trực tiếp tới Bộ trưởng. Việc lấy ý kiến thực hiện công khai trong vòng 1 – 9 tháng (tùy thuộc cấp độ của đồ án quy hoạch đô thị)5. Người dân có thể phản hồi (trực tiếp, gửi thư hoặc email) đến URA để yêu cầu trả lời các thắc mắc. URA sẽ gửi ý kiến lên Bộ Phát triển để quyết định và sau đó trả lời cho người dân. Trong khoảng thời gian giữa các lần điều chỉnh quy hoạch, người dân cũng có thể kiến nghị lên URA để được xem xét điều chỉnh tạm nếu hợp lý và được Bộ trưởng Bộ Phát triển quốc gia chấp thuận.
Từ kinh nghiệm về hoạt động tổ chức lấy YKCĐ trong lập quy hoạch của các nước phát triển cho thấy lý do đạt hiệu quả cao là: (1) Quy hoạch được luật hóa để quản lý và tuân thủ một cách nghiêm ngặt. Chính quyền thành phố giữ vai trò khởi xướng, định hướng và thu hút được sự quan tâm của cộng đồng. (2) Chính quyền thành phố nhận thức được rõ vai trò của cộng đồng, có cơ chế, chính sách khuyến khích sự hợp tác của nhà đầu tư, chủ sở hữu đất đai trong quản lý và thực hiện quy hoạch. (3) Chính quyền rất tôn trọng quyền và ý kiến đóng góp của người dân. Hoạt động lấy ý kiến diễn ra rất sớm, được đưa ngay vào từ khâu đầu tiên của quy trình lập quy hoạch. (4) Hệ thống luật pháp liên quan đã giải quyết tốt mối quan hệ giữa chính quyền và cộng đồng/người dân trong quy hoạch. Quy định quyền tham gia đóng góp ý kiến của người dân rất rõ ràng và chi tiết trong các văn bản pháp luật. (5) Quyền lợi của người dân được bảo vệ đúng theo trình tư pháp luật khi tiến hành quy hoạch. (6) Có cơ chế minh bạch, rõ ràng trong việc cung cấp thông tin, lấy ý kiến và phản hồi. (7) Thời gian lấy ý kiến đủ dài cho người dân tiếp cận. (8) Có sự tham dự của bên thứ 3 đóng vai trò là trọng tài khi có tranh chấp xảy ra giữa chính quyền và người dân. Bên thứ 3 có thể thuộc hệ thống tư pháp (Pháp) hoặc thuộc hệ thống hành pháp (Anh). (9) Người dân có mức sống cao, trình độ văn hóa và nhận thức rõ về những giá trị, lợi ích chung nên tự nguyện tham gia và rất hiệu quả.
Trung Quốc (nền kinh tế chuyển đổi) – có điều kiện tương đồng với Việt Nam
Bộ máy hành chính Trung Quốc chia thành 6 cấp: trung ương, tỉnh, khu/thành phố thuốc tỉnh, huyện, xã và một cấp không chính thức là cấp thôn. Nhà nước quản lý đất đai theo mô hình đất đai theo mô hình đất thuê và đất công. Cá nhân ít có quyền phát triển đối với đất đô thị nên việc QHĐT có nhiều thuận lợi hơn các nước phát triển quyền tài sản ở phương Tây.
Hệ thống quy hoạch của Trung Quốc bao gồm quy hoạch tổng thể (tương đương với quy hoạch chung của Việt Nam) và quy hoạch chi tiết. Quy hoạch được phân cấp phê duyệt theo cấp đô thị. Quy hoạch tổng thể trình cấp trên phê duyệt (cao nhất là cấp tỉnh) và trước đó phải thông qua đại hội đại biểu nhân dân6.
Theo luật pháp Trung Quốc, việc lấy ý kiến nhân dân đã trở thành nguyên tắc. Hoạt động giám sát và phản hồi ý kiến cũng trở thành yêu cầu bắt buộc, ví dụ như quy định: “Cơ quan tổ chức lập quy hoạch cần lắng nghe ý kiến chuyên gia và công chúng, trong tài liệu đệ trình phê duyệt cần gửi kèm tình hình trưng cầu ý kiến dân chúng”7. Chính quyền tổ chức và giám sát việc quy hoạch và báo cáo với ban quyền lực giám sát đại diện. Tuy nhiên, trên thực tế, quá trình lập quy hoạch, việc lấy YKCĐ chỉ bảo đảm thực hiện theo quy định pháp luật về hình thức chứ không mang tính thực chất.
Một số tham khảo kinh nghiệm và đề xuất cho Việt Nam
Việc lấy YKCĐ là hoạt động mang tính bắt buộc khi lập QHĐT. Ở Việt Nam, tham vấn và lấy YKCĐ đã được thể chế hóa từ khi có Luật Xây dựng năm 2003, Luật QHĐT năm 2009 và đặc biệt là cụ thể hóa trong Luật Quy hoạch năm 2019 và các nghị định hướng dẫn như Nghị định số 37/2019/NĐ-CP ngày 07/5/2019 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch. Trong các luật này đều có quy định về hình thức lấy ý kiến, thời gian, trách nhiệm của các chủ thể tham gia (ví dụ như mục 2 của Chương 2 Luật QHĐT năm 2009, Điều 19 Luật Quy hoạch năm 2019…). Những quy hoạch quy mô lớn, có tính quan trọng với phạm vi ảnh hưởng cấp quốc gia thì do cơ quan nhà nước tổ chức lấy YKCĐ và các cơ quan chuyên môn liên quan. Còn lại, các dự án có phạm vi ảnh hưởng trong tỉnh, quy mô nhỏ như quy hoạch khu đô thị mới hay một khu sản xuất, Nhà nước giao cho cơ quan lập quy hoạch tổ chức lấy ý kiến, có phối hợp với CQĐP khi cần thiết. Có thể trực tiếp hay gián tiếp trong tổ chức lấy YKCĐ, Nhà nước phải bảo đảm tiếp thu ý kiến người dân và là căn cứ quan trọng cho việc thẩm định và phê duyệt quy hoạch8.
Mô hình lấy YKCĐ trong lập quy hoạch tại Việt Nam hiện tại thực hiện còn gặp nhiều khó khăn, mang tính hình thức và chưa đạt hiệu quả bởi các lý do: (1) Hệ thống văn bản pháp luật mới quy định chung mà chưa có các hướng dẫn cụ thể về quy trình, cách thức. (2) Trình độ và nhận thức của các bên liên quan về vai trò cộng đồng và sự tham gia còn hạn chế. (3) Chưa hoàn toàn thống nhất về lấy ý kiến thông qua cơ chế đại diện, mô hình của các nước phát triển không sử dụng cơ chế đại diện gián tiếp khi lấy ý kiến liên quan đến quyền lợi trực tiếp. (4) Việc lấy ý kiến không thực hiện ngay từ đầu mà thường ở giai đoạn quy hoạch gần như ổn định và khó có sự thay đổi. (5) Thời gian lấy ý kiến ngắn, thông tin quy hoạch thiếu minh bạch. (6) Các ý kiến đóng góp chưa có quy định phản hồi hoặc xử lý như thế nào? Cơ quan hay cá nhân nào có trách nhiệm giải trình và thực sự ý kiến của cộng đồng có được lắng nghe?9.
Triển khai hoạt động lấy YKCĐ trong lập QHĐT là xu hướng tất yếu của công tác quản lý đô thị trong nền kinh tế thị trường và mọi quốc gia đều áp dụng. Tuy nhiên, mỗi quốc gia có những đặc điểm riêng và mô hình riêng, không dễ kế thừa và áp dụng thành công của các quốc gia khác. Theo đó, Việt Nam có thể tìm ra những logic khoa học để làm căn cứ đề xuất cho chỉnh sửa, hoàn thiện mô hình đang áp dụng, hướng đến một mô hình phù hợp và hiệu quả hơn:
Một là, cần tạo ra các động lực khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan: Nhà nước, cộng đồng, doanh nghiệp. Gắn cho họ những lợi ích thiết thực để tự nguyện tham gia một cách có trách nhiệm vì lợi ích chung.
Hai là, hoàn thiện và cụ thể hóa hệ thống văn bản pháp lý.
Ba là, cần công khai và minh bạch hóa thông tin quy hoạch trong quá trình lấy ý kiến.
Bốn là, cần thiết phải có sự tham dự của các tổ chức trung gian mang tính khách quan khi giải quyết các tranh chấp có mâu thuẫn lợi ích.
Chú thích:
1. Malcolm Grant, Planning Law and the British Land Use Planning System: An Overview, The Town Planning Review, 2007.
2. Jaqueline Morand-Deviller, Giới thiệu khái quát Bộ luật quy hoạch đô thị Pháp, IMV, HaNoi, 2007.
3. Satoru Ohsugi, Local Government Planning in Japan, 2010.
4. Jack Tsen-TaLEE, We Built This City: Public Participation in Land Use Decisions in Singapore, Asian Journal of Comparative Law, 2015.
5. Luật quy hoạch Singapore, Quốc hội Singapore, 2001.
6. PengJun Zhao,The evolution of the urban planning system in contemporary China: An institutional approach, International Development Planning Review, 2015.
7. Luật Quy hoạch đô thị và Nông thôn Trung Quốc năm 2007. Quốc hội Trung Quốc.
8. Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.
9. Tạ Quỳnh Hoa. Quy hoạch đô thị có sự tham gia của cộng đồng – Các vấn đề lý thuyết và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam. Tạp chí Quy hoạch số 93, 2018.
ThS. Thiều Thị Thu Hương
Học viện Hành chính Quốc gia
