(Quanlynhanuoc.vn) – Những năm qua, Việt Nam tăng cường phân cấp cho các địa phương trên nhiều lĩnh vực, trong đó phân cấp quản lý tài sản công cũng được quan tâm đẩy mạnh ở các địa phương. Bài viết trình bày khái quát về sự cần thiết phân cấp quản lý tài sản công, thực trạng phân cấp quản lý tài sản công và đưa ra một số đề xuất nhằm cải thiện hiệu quả phân cấp quản lý tài sản công ở các cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.
Khái quát về phân cấp quản lý tài sản công
Ở Việt Nam, tài sản công (TSC) được hiểu là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: TSC phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng – an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác1.
Phân cấp là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm trong thực hiện các nhiệm vụ từ chính quyền trung ương (CQTƯ) cho chính quyền địa phương (CQĐP) hay giữa các cấp CQĐP theo hướng từ trên xuống dưới. Trong lĩnh vực quản lý TSC, thông qua quá trình này, công tác xây dựng quy hoạch, quản lý, thậm chí cả tài trợ cho xây dựng hạ tầng và cung cấp dịch vụ công sẽ được chuyển giao từ cấp trung ương xuống địa phương nhằm cải thiện hiệu quả trong quản lý và sử dụng TSC. Việc chuyển trách nhiệm và quyền hạn trong quản lý quá trình hình thành, sử dụng và kết thúc TSC từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới dựa trên đặc điểm và công dụng của TSC sẽ giúp đạt được hiệu quả từ những lý do sau:
Thứ nhất, hiệu quả sản xuất đạt được do TSC mà các cấp CQĐP đầu tư hay mua sắm có thể có chi phí thấp hơn so với CQTƯ thực hiện. Chi phí thấp hơn là chi phí đầu vào để sản xuất TSC ở các địa phương thấp hơn hoặc do quá trình quản lý và vận hành chịu ít chi phí hơn. Chẳng hạn, việc phân cấp cho chính quyền cấp xã trong quyết định, thực hiện đầu tư các công trình nông thôn mới giúp tiết kiệm chi phí nhờ sử dụng nhân công tại chỗ và với các vật liệu sẵn có của địa phương.
Thứ hai, hiệu quả phân bổ đạt được do các cấp CQĐP sẽ mua sắm, đầu tư TSC đáp ứng các nhu cầu, sở thích khác nhau của người dân tốt hơn so với CQTƯ. Chẳng hạn, CQTƯ có thể yêu cầu, đầu tư xây dựng hạ tầng như nhau ở mọi địa phương. Việc cung cấp đồng nhất một lượng các cơ sở vật chất cho mọi địa phương là phù hợp đối với các cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích chung của quốc gia như an ninh, quốc phòng, nhưng sẽ không phù hợp nếu các các kết cấu hạ tầng hướng đến phục vụ lợi ích mang tính đặc thù địa phương vì nó đã bỏ qua sự khác biệt giữa các địa phương.
Thứ ba, phân cấp giúp thúc đẩy trách nhiệm giải trình của các cấp CQĐP trong quản lý và sử dụng TSC với vai trò là nguồn lực công do CQĐP gần gũi hơn với người dân nên người dân sẽ dễ dàng nhận ra các hành động của CQĐP hơn là các hành động của CQTƯ. Một minh họa tốt nhất cho trường hợp này, đó là việc người dân dễ dàng giám sát các cấp CQĐP áp dụng các quy định về đấu thầu, tạo ra cạnh tranh và minh bạch trong mua sắm, hay đầu tư hình thành nên các TSC hơn là khi nó được thực hiện ở cấp trung ương2.
Về bản chất, phân cấp quản lý TSC là quá trình giao thêm nhiệm vụ, quyền hạn cho các cấp chính quyền cấp dưới và các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quản lý TSC. Do vậy, phân cấp quản lý TSC ở các cấp CQĐP bao gồm hai nội dung cơ bản sau:
– Phân cấp về thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn, định mức, chế độ quản lý TSC: hiện nay, các tiêu chuẩn, định mức sử dụng máy móc, trang thiết bị trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc khu vực công và tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc là do CQTƯ quy định, căn cứ vào các tiêu chuẩn, định mức tối đa này, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ quy định cụ thể trong phạm vi địa phương.
– Phân cấp theo chu trình quản lý TSC: đó là việc phân định quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quá trình hình thành TSC, quá trình khai thác và sử dụng TSC, quá trình kết thúc TSC.
Phân cấp là định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quản lý TSC, giúp nâng cao hiệu quả trong quản lý và sử dụng TSC. Các nhà quản lý cần chú ý đến điều này khi hoạch định chính sách hay chế độ quản lý TSC ở địa phương.
Thực trạng phân cấp quản lý tài sản công ở chính quyền địa phương
Trong những năm qua, xu hướng phân cấp quản lý TSC cho CQĐP ở Việt Nam là khá rõ nét, thể hiện bởi việc CQĐP được trao nhiều nhiệm vụ, quyền hạn hơn trong quản lý TSC và thể hiện ở giá trị tài sản được giao cho CQĐP xây dựng và quản lý. Một minh họa điển hình cho xu hướng này là việc phân cấp quản lý vốn đầu tư công phục vụ xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội đã được đẩy mạnh trong suốt thập kỷ qua. Chi đầu tư do địa phương quản lý hiện nay chiếm 2/3 tổng chi đầu tư của ngân sách nhà nước (NSNN), trong khi tỷ trọng trung bình ở các quốc gia trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương là khoảng 40% khiến cho Việt Nam thuộc nhóm các quốc gia phân cấp quản lý chi đầu tư NSNN ở mức cao.
Về thẩm quyền, chính quyền cấp tỉnh được chủ động hoàn toàn các khâu quản lý trong quá trình đầu tư hình thành nên tài sản, từ khâu lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư, triển khai thực hiện dự án đối với những dự án sử dụng toàn bộ nguồn ngân sách địa phương. CQTƯ chỉ phê duyệt và giám sát các kế hoạch đầu tư của địa phương. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý vốn đầu tư công giúp đáp ứng nhu cầu của địa phương tốt hơn.
Tuy nhiên, do các địa phương được trao thẩm quyền lớn đối với nhiều dự án đầu tư, trong khi các bộ, ngành chỉ có một số ít công cụ để gây ảnh hưởng đến việc phân bổ hoặc giám sát kết quả đầu tư như phê duyệt kế hoạch, quy hoạch hay thẩm định nguồn vốn, vì vậy, đây được coi là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả đầu tư công còn hạn chế.3
Về phân cấp quản lý TSC giữa các cấp tỉnh, huyện, xã, thẩm quyền phân cấp được giao cho Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh. Theo đó, các địa phương quy định cụ thể về quyền hạn, trách nhiệm cho chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, chủ tịch UBND huyện, xã, thủ trưởng các cơ quan trực thuộc UBND tỉnh, giám đốc sở Tài chính, thủ trưởng các phòng, ban trực thuộc UBND huyện, chủ tịch UBND xã trong quản lý quá trình hình thành tài sản, quản lý quá trình sử dụng tài sản, quản lý quá trình kết thúc TSC.
Bên cạnh đó, căn cứ vào tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản của Trung ương quy định, một số địa phương có ban hành quy định về tiêu chuẩn sử dụng TSC làm cơ sở thực hiện việc đầu tư, xây dựng, mua sắm, thuê, quản lý, sử dụng và xử lý TSC tại địa phương. Việc phân giao thẩm quyền cho chủ tịch UBND tỉnh, chủ tịch UBND huyện, chủ tịch UBND xã và thủ trưởng cơ quan cấp tỉnh, huyện trong mua sắm, thu hồi, điều chuyển, bán, thanh lý, hủy bỏ tài sản được xây dựng theo các tiêu chí sau:
– Tài sản là công trình, gắn liền với đất và có giá trị lớn.
– Tài sản là phương tiện vận chuyển, xe ô tô.
– Tài sản, thiết bị cần thiết phải mua sắm tập trung.
– Tài sản thuộc phạm vi quản lý của cơ quan, đơn vị.
– Theo hạn mức giá trị của tài sản.
Nhìn chung, việc quy định quyền hạn, trách nhiệm trong quản lý và sử dụng TSC tại các địa phương là khá rõ ràng. Theo đó, giúp cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng TSC đã chủ động quyết định mua sắm những tài sản theo phân cấp; sử dụng tài sản đúng mục đích, đúng tiêu chuẩn, bảo đảm sử dụng tài sản nhà nước tiết kiệm và hiệu quả; thực hiện tốt việc bảo quản, có kế hoạch sửa chữa tài sản hư hỏng kịp thời phục vụ công tác chuyên môn. Công tác quản lý, sử dụng TSC tại khu vực hành chính sự nghiệp, tài sản của các dự án sử dụng vốn nhà nước đã từng bước đi vào nề nếp. Hiện tượng sử dụng xe ô tô công sai mục đích, sử dụng TSC vào kinh doanh không đúng quy định đã giảm đáng kể. Tuy nhiên, hiện nay việc phân cấp quản lý TSC ở các CQĐP Việt Nam đang tồn tại một số vấn đề như sau:
Một là, mức độ phân cấp cho chính quyền cấp huyện, xã còn hạn chế, chưa tương xứng với năng lực của chính quyền cấp dưới. Thực tế ở nhiều địa phương, cấp huyện, xã chỉ được trao quyền quản lý đối với một số loại tài sản có giá trị thấp hoặc thậm chí cấp xã không được trao quyền xử lý tài sản. Điều này làm tăng thủ tục hành chính trong quản lý TSC ở các cấp chính quyền huyện, xã khi phải trình cấp trên ra quyết định đầu tư, mua sắm hay xử lý tài sản. Đồng thời, việc phân cấp hạn chế còn làm giảm tính trách nhiệm của các cấp chính quyền huyện, xã trong quản lý TSC.
Hai là, nhiều địa phương còn chậm phân cấp quản lý tài sản kết cấu hạ tầng. Việc thiếu các quy định phân giao quyền hạn, trách nhiệm cho các cấp chính quyền trong quản lý tài sản làm cho việc quản lý thiếu hiệu quả, không khai thác hết nguồn lực từ các tài sản này, thậm chí có thể dẫn đến những sai phạm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quá trình quản lý do vận dụng sai các quy định.
Ba là, nhiều địa phương còn chưa chú trọng hoàn thiện công tác quản lý hồ sơ, hạch toán chưa đầy đủ, chưa gắn quản lý về giá trị với quản lý về hiện vật, dẫn đến các cơ quan quản lý chưa nắm được tổng thể về TSC được giao quản lý.
Bốn là, cơ chế kiểm soát phân cấp còn kém hiệu quả, nhất là trong lĩnh vực về đất đai. Phân cấp chưa đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của cấp trên gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao; chưa thực hiện nghiêm túc việc tự báo cáo, tự giải trình.
Một số đề xuất đối với phân cấp quản lý tài sản công ở chính quyền địa phương
Để tăng cường hiệu quả, hiệu lực chính sách phân cấp quản lý TSC, các địa phương cần quan tâm giải quyết tốt một số vấn đề sau:
Thứ nhất, xây dựng, bổ sung, kiện toàn các văn bản pháp lý về phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương đối với từng loại TSC ở tất cả các khâu: hình thành, sử dụng và kết thúc tài sản. Việc phân cấp cần đảm bảo phân định rõ về quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp chính quyền, từng cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quản lý và sử dụng TSC, hạn chế việc chia sẻ trách nhiệm và phát sinh thủ tục hành chính. Theo đó, cần trao thẩm quyền nhiều hơn cho chính quyền cấp huyện, xã đối với các tài sản được giao quản lý, đặc biệt là các tài sản trực tiếp cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân địa phương, nhằm khai thác hiệu quả các tài sản này.
Thứ hai, phân cấp quản lý TSC cần gắn với phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP. Ngân sách nhà nước là nguồn lực tài chính chủ yếu hình thành nên các TSC ở địa phương. Việc phân cấp quản lý TSC gắn với phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hàm ý việc phân cấp quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp CQĐP trong quá trình hình thành TSC cần phù hợp với nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước giao cho cấp CQĐP đó, đồng thời cũng phù hợp với các quy định về phân cấp quản lý vốn đầu tư công cũng như các hình thức đầu tư khác trên địa bàn.
Thứ ba, áp dụng phương thức phân cấp không đối xứng. Mục đích của phân cấp là cải thiện hiệu quả kinh tế – xã hội trong khai thác và sử dụng TSC. Tuy nhiên, các địa phương, huyện, xã khác nhau có thể có năng lực, nhu cầu khác nhau. Vì vậy, các địa phương nên áp dụng phương thức phân cấp không đối xứng – phân định nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau cho từng nhóm huyện, xã nhằm khắc phục sự khác biệt này.
Thứ tư, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình ở các cấp chính quyền địa phương. Theo đó, các địa phương cần chú trọng hiện đại hóa công tác quản lý TSC, bảo đảm các cấp chính quyền có đầy đủ thông tin về TSC được giao quản lý; quy định cụ thể nội dung công khai, hình thức công khai, trách nhiệm công khai, thời hạn công khai, đặc biệt là về bán, chuyển nhượng, cho thuê, đi thuê, sử dụng TSC vào các mục đích có tính chất kinh doanh dịch vụ, thanh lý, xử lý TSC; tăng cường thực hiện đấu thầu qua mạng trong mua sắm, đầu tư tài sản.
Thứ năm, tăng cường kiểm tra, giám sát đối với phân cấp của chính quyền cấp tỉnh. Việc tăng cường phân cấp quản lý TSC cho các cấp chính quyền địa phương là phù hợp với xu thế chung trong quản trị nhà nước. Tuy nhiên, cần có cơ chế kiểm soát chặt chẽ phân cấp bằng cách tăng cường trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra và giám sát đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP nhằm bảo đảm thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng TSC, không để xảy ra tiêu cực, thất thoát vốn, TSC.
Chú thích:
1. Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.
2. Oates, Wallace E. (2007). On the theory and practice of fiscal decentralization, CREI Working Paper No.1/2007. http://host.uniroma.
3. Nguyễn Xuân Thu. Hiệu quả vốn đầu tư công ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 272, tháng 9/2018.
TS. Nguyễn Xuân Thu
Học viện Hành chính Quốc gia
