Chính sách công nghiệp xanh – kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam

(Quanlynhanuoc.vn) – Chính sách công nghiệp xanh đem lại hiệu quả trong tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội và khắc phục hậu quả của ô nhiễm môi trường. Hoạch định chính sách công nghiệp xanh ở Việt Nam còn gặp những trở ngại nhất định về thể chế luật pháp, xây dựng khung chính sách và nguồn lực đầu tư. Bài viết tổng hợp kinh nghiệm xây dựng chính sách công nghiệp xanh của một số quốc gia điển hình, từ đó rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong hoạch định và thực thi chính sách công nghiệp xanh, bảo đảm quá trình thực hiện tối đa hóa hiệu quả lợi ích từ cấp trung ương đến địa phương và đến toàn bộ nền kinh tế.

 

Hoạch định chính sách công nghiệp xanh ở Việt Nam còn gặp những trở ngại nhất định về thể chế luật pháp, xây dựng khung chính sách và nguồn lực đầu tư.

Hơn hai thập kỷ qua, nhân loại đã chứng kiến những hậu quả nghiêm trọng do biến đổi khí hậu toàn cầu gây ra, ảnh hưởng tới sự cân bằng của hệ sinh thái và điều kiện môi trường sống hiện tại, nguồn tài nguyên thiên nhiên bị khai thác kiệt quệ, gây mất đa dạng sinh học và tác động tiêu cực tới sức khỏe con người và hoàn cảnh sống. Trong bối cảnh này, trọng tâm phát triển chính sách kinh tế của các quốc gia chuyển đổi từ tối đa hóa tăng trưởng sang tăng trưởng gắn liền với các mục tiêu xã hội và kinh tế, gìn giữ bảo vệ các giá trị môi trường. Đặc biệt hơn, chính sách kinh tế xanh đóng vai trò vô cùng quan trọng và tương thích với bối cảnh kinh tế của các quốc gia đang phát triển, nơi các nguồn lực tài nguyên và môi trường có khả năng được gìn giữ và phát triển theo mô hình kinh tế bền vững ngay từ giai đoạn đầu của nền kinh tế công nghiệp.

Kinh nghiệm chính sách công nghiệp xanh tại một số quốc gia trên thế giới

Những kinh nghiệm trong hoạch định chính sách công nghiệp xanh (CSCNX) của những ngành công nghiệp đi trước như công nghiệp hóa chất, công nghiệp sản xuất nhôm, công nghiệp hạt nhân, công nghiệp than và thép và công nghiệp phân bón, xi măng là những bài học đắt giá đối với Việt Nam trong hoạch định và thực thi CSCNX.

Kinh nghiệm ngành công nghiệp nhôm và hạt nhân của Đức

Những năm 80 của thế kỷ XX, ngành công nghiệp nhôm của nước Đức chuyển trọng tâm sang đẩy mạnh sản xuất nhôm thứ cấp, vật liệu ít gây tác động tới môi trường hơn nguồn nhôm sơ cấp. Sự thay đổi cấu trúc theo hướng sản xuất thứ cấp là hướng phát triển tích cực nhưng tiềm ẩn nhiều rủi ro, lại gặp phải những bất lợi về chi phí cao và bất cập trong cơ chế bảo hộ đã ảnh hưởng tới năng lực cạnh tranh của ngành. Điều này đặt ra câu hỏi về tính bền vững của ngành và gia tăng nhu cầu nhập khẩu nguyên liệu từ nước ngoài. Hơn nữa, chi phí môi trường cho việc xử lý phế thải kim loại chiếm đến 15% tổng chi phí sản xuất, do quy định mới về xử lý chất thải và việc tuân thủ Công ước Basel.

Ở góc nhìn vĩ mô, ngành công nghiệp sản xuất nhôm đã gặp phải sự thất bại từ chính sách, không đến từ việc tái cấu trúc nền kinh tế mà từ sự điều chỉnh của thị trường công nghiệp toàn châu Âu. Do đó, hướng đi mới cho ngành được Chính phủ Đức nhận định là đẩy mạnh đầu tư sang nhóm thị trường có triển vọng hơn và khai thác lợi thế cạnh tranh trong quy trình sản xuất bằng các sản phẩm chất lượng cao và chuyển giao công nghệ sang các nước Đông Âu.

Bên cạnh đó, câu chuyện về ngành công nghiệp hạt nhân ở Đức cũng là đề tài gây tranh cãi giữa lợi ích từ nguồn năng lượng hạt nhân đối với nền kinh tế và tính khả thi về mô hình áp dụng, hiệu quả hóa chi phí đầu tư và phát triển dự án. Hình ảnh của ngành năng lượng hạt nhân không để lại ấn tượng tốt với công chúng do nguồn năng lượng này thường được phát triển như một chiến lược phát triển vũ khí quốc gia. Ngoài ra, các công trình dự án hạt nhân cần một lượng vốn đầu tư lớn vào xây dựng, lắp đặt nhưng thời gian xây dựng lại thường kéo dài hơn dự kiến. Nguyên nhân là do những sai lầm trong quản lý kế hoạch dự án và xây dựng, thiếu thông tin và hiệu quả giao tiếp khi thiết lập các thông số kỹ thuật xây dựng.

Hơn nữa, các quy định nghiêm ngặt về yêu cầu an toàn của ngành ngày càng được thắt chặt, khiến các chủ đầu tư phải đối mặt với gia tăng chi phí vô cùng lớn, ức chế hiệu quả kinh tế của ngành năng lượng hạt nhân. Những rủi ro môi trường do sử dụng nguồn năng lượng hạt nhân cũng trở thành chủ điểm nóng khi ngày càng nhiều phong trào chống hạt nhân và bảo vệ môi trường diễn ra, kìm hãm sự phát triển của toàn ngành. Những thay đổi trong chính sách hạt nhân của Chính phủ Đức cho thấy định hướng lâu dài trong phát triển nguồn năng lượng này, từ phụ thuộc sang chủ động cắt giảm sự phụ thuộc, thể hiện vai trò điều tiết trung lập, hạn chế tự do hóa trên thị trường điện năng và thu hẹp quy mô phát triển. Cuối cùng, trọng tâm về chính sách phát triển hạt nhân của Chính phủ Đức chuyển độc lập hơn về lợi ích ngành và mở rộng các vấn đề xã hội và môi trường, đặc biệt sau thảm họa hạt nhân Chernobyl (Nga) và sự rò rỉ của nhà máy điện hạt nhân Fukushima (Nhật Bản).

Kinh nghiệm ngành than và thép các nước Đông Âu

So với các nhiên liệu khác, than là nhiên liệu không sạch, phát ra lượng lớn khí thải gây ô nhiễm môi trường, do đó, việc tiêu thụ và tự ý khai thác than gây ra những hệ lụy xấu tới môi trường địa phương và khu vực. Tại các nước châu Âu, việc thay thế than bằng những nhiên liệu sạch được thực hiện cùng với việc thi hành đánh thuế cao, đẩy mạnh chính sách bảo vệ môi trường. Bên cạnh đó, chính phủ các nước cũng ưu tiên thực hiện chính sách hợp nhất khai thác mỏ than, giúp tập trung hoạt động khai thác, tăng hiệu quả hố than, tách rời các ngành có lợi nhuận khỏi các khoản lỗ do khai thác than và hỗ trợ những thiệt hại từ các khoản trợ cấp chính phủ.

Trong khi đó, ngành công nghiệp sản xuất thép thể hiện mối quan hệ mật thiết đối với môi trường tự nhiên khi sử dụng số lượng lớn nguyên liệu thô, điện năng tiêu thụ và nguồn nước, đồng thời phát sinh chất thải rắn cùng các sản phẩm khí trong sản xuất. Tại các nước Đông Âu, đặc trưng của sản xuất thép thể hiện bởi sự tập trung với mật độ cao của các nhà máy lớn trong đô thị và chịu sự ảnh hưởng điều chỉnh của môi trường như ô nhiễm không khí. Tương tự, ngành cũng bị ảnh hưởng bởi các tiêu chuẩn yêu cầu trong gia tăng tái sử dụng vật liệu và khép kín chu trình sản xuất.

Sự phát triển ổn định và mang tính suy giảm trong sản lượng sản xuất thép trong nhiều thập kỷ qua đã giảm bớt những căng thẳng môi trường do quá trình sản xuất gây ra. Những cải tiến trong công nghệ và quy trình sản xuất bao gồm xử lý đường ống, tái chế sản phẩm phụ, giảm nhiên liệu đầu vào cũng góp phần khép kín các chu kỳ sản xuất, giảm đáng kể lượng nước sử dụng, gia tăng tái chế sử dụng các chất rắn cùng với định hướng chuyển dần sang nhập khẩu quặng.

Chính phủ các nước cố gắng khắc phục hậu quả đối với các thợ mỏ và công nhân ngành thép thông qua các chương trình thanh toán dự phòng, thể hiện ở chế độ nghỉ hưu sớm trong độ tuổi 50 và hưởng 90% lương, đã trở thành những thông lệ bất thành văn của ngành. Chính phủ liên bang và các tiểu bang cùng hợp tác phát triển chính sách hỗ trợ các khu vực gặp vấn đề trong tái cấu trúc, mặc dù chưa đem lại lợi ích trong giai đoạn đầu nhưng khi các khu công nghiệp bị ảnh hưởng nặng nề bởi sự thay đổi cấu trúc, chính sách đã góp phần hỗ trợ khắc phục và giảm thiểu những thiệt hại kinh tế.

Kinh nghiệm ngành phân bón và xi măng tại Áo

Do những tác động từ kinh tế và môi trường, công nghiệp sản xuất phân bón tại Áo chuyển từ định hướng đơn giản đầu ra sang nhỏ hơn về quy mô, linh hoạt trong sản xuất, đáp ứng nhu cầu của người nông dân và thích ứng với sự thay đổi của luật môi trường. Các sản phẩm phân bón dưới dạng khoáng dần xem xét tới yếu tố hiệu quả sử dụng, đặc biệt khi nước Áo tái cơ cấu nền kinh tế và gia nhập liên minh châu Âu, vấn đề sử dụng phân bón hợp lý cũng ngày càng được quan tâm hơn. Từ năm 1985, việc thiết lập kiểm soát các sản phẩm phân bón được thực hiện bởi Chính phủ Áo; đồng thời, Chính phủ cũng áp đặt mức phí cao trong đăng ký thủ tục nhằm giảm áp lực tăng trưởng nhập khẩu của ngành.

Ngoài ra, việc kiểm soát công khai đối với phân bón và thuốc trừ sâu, chịu trách nhiệm bởi Văn phòng Liên bang và Trung tâm Nghiên cứu nông nghiệp – cơ quan trực thuộc Bộ Nông, Lâm nghiệp Áo. Bộ này chịu trách nhiệm cấp phép đầu tư ở các lĩnh vực như phân bón, thức ăn chăn nuôi và thuốc trừ sâu. Bộ sẽ kết hợp với Bộ Kinh tế để bảo đảm quyền kiểm soát hiệu quả, tiến hành nghiên cứu thực địa cùng với sự hợp tác chặt chẽ giữa các trường đại học và cơ sở nghiên cứu khác.

Chính phủ Áo còn giữ quyền yêu cầu đăng ký đối với mỗi sản phẩm phân bón mới, kiểm soát chất lượng và thử nghiệm tại chỗ một loạt các thông số, như: tên thương hiệu, hàm lượng dinh dưỡng, hàm lượng chất gây ô nhiễm và khả năng chịu đựng và thích ứng của cây trồng. Những yếu tố trên đã giúp ngành công nghiệp phân bón tăng trưởng theo hướng cạnh tranh và thu hút đầu tư hơn, các ngành công nghiệp phụ thuộc như chăn nuôi, cây trồng và toàn bộ nền nông nghiệp có những bước tiến phát triển vượt trội.

Đối với ngành công nghiệp xi măng của nước Áo, ngành này bị thiết lập các giới hạn về khí thải tương tự như các nhà máy đốt nhiên liệu hóa thạch do những nguy hại tới sức khỏe và môi trường. Sản lượng toàn ngành có xu hướng giảm trong tiêu dùng và sản xuất, chuyển sang tăng nhập khẩu nguyên vật liệu từ các nước Trung và Đông Âu. Luật pháp Áo và các quy định trong sản xuất xi măng được soạn thảo và điều phối bởi các cơ quan hành chính trong Bộ Kinh tế và Bộ Môi trường Chính phủ Áo. Các quy định về khai thác nguyên liệu, cấp phép cho các cơ sở sản xuất và các vấn đề môi trường cũng được xem xét khi hoạch định chính sách phát triển của toàn ngành.

Chính phủ đề cao sự phối hợp,kết hợp trong quá trình cấp phép một cách chặt chẽ, thông qua hệ thống văn bản báo cáo, sự liên kết giữa các cơ quan liên ngành địa phương và các công ty sản xuất trong lĩnh vực công nghiệp xi măng. Hơn nữa, quyền truy cập các thông tin liên quan cần được tiếp cận một cách tốt hơn so với quy trình quản trị truyền thống, sớm nhận được sự chấp thuận từ phía người tiêu dùng và tạo dựng hình ảnh cho các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này. Thành công của ngành công nghiệp xi măng đến từ việc Chính phủ Áo cố gắng khắc phục, giảm thiểu ảnh hưởng của việc cắt giảm quyết liệt, thông qua các kế hoạch bồi thường và các cuộc đàm phán giữa cơ quan quản lý và các tổ chức thương mại.

Chính phủ Việt Nam phải trực tiếp kiểm soát các quy định và cơ chế trong chính sách xanh.
Một số kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam trong xây dựng và phát triển chính sách công nghiệp xanh

Trước tiên, về khả năng thi hành và áp dụng chính sách công nghiệp xanh vào thực tiễn, tiềm năng hơn bất cứ một chính sách công nghiệp nào trước đó. Minh chứng rõ ràng nhất đến từ định hướng chuyển đổi ngành sản xuất công nghiệp sạch theo thị hiếu tiêu dùng của các quốc gia trong khu vực châu Âu. Nhu cầu sống trong môi trường xanh luôn thường trực trong chính bản thân xã hội và cộng đồng, đặt mạnh áp lực lên chính phủ các nước không ngừng khắc phục, cải thiện các công cụ pháp lý thích hợp, bảo đảm chất lượng cuộc sống không ngừng tăng cao và loại bỏ những tác nhân gây ô nhiễm môi trường.

Thứ hai, cần giải quyết các vấn đề gây ô nhiễm phải từ các nhân tố trực tiếp, thay vì gián tiếp ảnh hưởng tác động. Điều này thể hiện rõ khi chính phủ nhiều nước vẫn tiếp tục tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào khai thác mỏ quặng bất chấp những hệ lụy về suy thoái môi trường trong tương lai. Áp dụng đánh thuế hay bất kỳ công cụ pháp lý nào được cụ thể hóa dưới hình thức chi phí môi trường sẽ góp phần thể hiện rõ giá trị và sự khan hiếm của các nguồn tài nguyên hiện tại.

Thứ ba, bài học từ phát triển ngành công nghiệp phân bón và xi măng của Áo chỉ ra hiệu quả của CSCNX cần được hoạch định bởi một cơ chế thi hành pháp lý cao nhất, có phạm vi ảnh hưởng tới tất cả các ngành trong nền kinh tế, có khả năng tự điều chỉnh, phối hợp và liên kết giữa các cấp từ trung ương tới địa phương. Do đó, Chính phủ Việt Nam phải trực tiếp kiểm soát các quy định và cơ chế trong chính sách xanh, đồng thời gắn liền phát triển kinh tế bền vững với gia tăng cơ hội việc làm, tăng cạnh tranh cho sản phẩm nội địa, đột phá trong công nghệ và cải thiện phúc lợi xã hội.

Thứ tư, từ kinh nghiệm thực tế về ba lĩnh vực công nghiệp của nước Đức, Việt Nam cần thiết lập từng mốc phát triển cụ thể trong chiến lược CSCNX theo các giai đoạn ngắn, trung và dài hạn của nền kinh tế. Ở mỗi giai đoạn, Chính phủ cần xác định rõ mục tiêu, thách thức của mục tiêu và các chỉ số đề ra cùng với báo cáo đánh giá hiệu quả phương hướng và kết quả hoạt động. Quá trình đánh giá phải dựa trên cơ sở khách quan về tính hiệu quả và phạm vi thực hiện để rút kinh nghiệm và xây dựng các hướng đi tốt hơn trong tương lai.

Thứ năm, cơ chế cạnh tranh sẽ khuyến khích sự phát triển không ngừng của nền công nghiệp xanh khi các doanh nghiệp liên tục đổi mới sáng tạo công nghệ và sản phẩm của họ để thích ứng với nhu cầu tiêu dùng xanh. Hơn hết, Chính phủ cần để ngỏ cho các doanh nghiệp một “sân chơi” giống như một trọng tài trung gian không thiên vị với bất kỳ người chơi nào. Việt Nam cần thiết lập được một cơ chế như vậy để để tạo điều kiện cho các doanh nghiệp trong nước cùng tham gia vào quá trình sản xuất sản phẩm xanh.

Cuối cùng, CSCNX tại Việt Nam phải tương thích và tuân thủ với những quy định về công nghiệp xanh trên thế giới, rút ra từ bài học kinh nghiệm trong công nghiệp sản xuất nhôm tại Đức. Vì nền kinh tế xanh là mục tiêu toàn cầu của nhiều quốc gia trên thế giới, do đó, để tạo sự cân bằng trong phát triển, những thỏa thuận môi trường quốc tế sẽ đưa ra các lệnh trừng phạt thương mại đối với nền kinh tế không tuân thủ các chính sách kinh tế xanh. Để phát triển kinh tế bền vững và hưởng lợi từ quá trình này, Việt Nam cần cân nhắc kỹ các yêu cầu trong CSCNX toàn cầu để nhanh chóng thích ứng và nắm bắt cơ hội.

Việt Nam cần hoàn thiện một thể chế pháp lý toàn diện bao gồm những quy định và xử phạt chặt chẽ trong hoạch định CSCNX. Ngoài ra, sự phối hợp và liên kết giữa các ban ngành từ trung ương đến địa phương cũng cần được thiết lập một cách chặt chẽ hơn. Việt Nam cần đẩy mạnh hơn việc quảng bá, tuyên truyền về lợi ích của tăng trưởng xanh với nền kinh tế và môi trường, gắn kết các thành phần xã hội từ cấp độ cá nhân tham gia vào công cuộc đổi mới nền kinh tế. Thêm vào đó, việc tái cấu trúc nền kinh tế cần được Chính phủ hoạch định theo từng giai đoạn, thúc đẩy hiệu quả về chi phí và nguồn lực. Trong tương lai, Chính phủ cần có những biện pháp khuyến khích các doanh nghiệp trong nước tích cực tham gia và tận dụng lợi ích từ các dự án chuyển đổi xanh trong phạm vi khu vực và trên toàn thế giới.

Tài liệu tham khảo:
1. Altenburg T., Assmann C. (Eds.). (2017), Green Industrial Policy. Concept, Policies, Country Experiences. Geneva, Bonn: UN Environment; German Development Institute / Deutsches Institut für Entwicklungspolitk (DIE).
2. Altenburg T., Pegels A. (2012), “Sustainability – oriented innovation systems: Managing the green transformation”. Innovation and development, p5-22.
3. Binder M., Martin J., Ulrich P. (2001), Green Industrial Restructuring: International Case Studies and Theoretical Interpretations, Springer.
4. Lütkenhorst Wilfried, Altenburg Tilman, Pegels Anna, Vidican Georgeta (2014), “Green Industrial Policy: Managing Transformation Under Uncertainty”. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik Discussion Paper 28/2014. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2509672.
5. Pegels A. (2014), Green industrial policy in emerging countries, Routledge, London.
6. Rodrik D. (2004), “Industrial Policy for the Twenty-First Century”. Discussion Papers/Centre for Economic Policy Research: no. 4767. London: Centre for Economic Policy Research.
7. Ngân hàng Thế giới – World Bank. (2012), Inclusive green growth: The pathway to sustainable development, Washington, DC.
8. Đức Thành. “Công nghiệp xanh, hướng đi mới của các khu công nghiệp”. Tạp chí Công nghiệp, số 9/2010,tr.51-52 – ISSN.0866-7643.
9. Nguyễn Văn Thông, Hoàng Thu Hà, Phạm Khánh Toàn, Trần Duy Lạc. Nghiên cứu, đánh giá khả năng phát triển công nghiệp xanh trong xử lý hoàn tất – ngành dệt may Việt Nam. 2010, Viện Dệt may, Bộ Công Thương, tr104.
TS. Nguyễn Hoàng Quy – Học viện Hành chính Quốc gia
ThS. Lê Ánh Tuyết – Trường Chính trị tỉnh Yên Bái