(Quanlynhanuoc.vn) – Cải cách hành chính nhà nước về bản chất là quá trình giải quyết những mâu thuẫn cơ bản trong cơ cấu tổ chức và cơ chế quản lý của bộ máy nhà nước nói chung, trực tiếp là bộ máy hành pháp, là phương thức phổ biến được lựa chọn nhằm nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước để đạt được các mục tiêu phát triển bền vững quốc gia. Ở Việt Nam, sau hai giai đoạn cải cách hành chính (2001 – 2010 và 2011 – 2020) đã đem lại những thành tựu nhất định, góp phần xứng đáng vào phát triển kinh tế và đổi mới đất nước. Tuy nhiên, cải cách hành chính vẫn còn chậm và phát sinh những vấn đề cần tiếp tục giải quyết.
Phát triển bền vững quốc gia và vai trò của Nhà nước
Tăng trưởng kinh tế là tiến trình mà theo đó, các quốc gia tăng cường khả năng sản xuất hàng hóa và dịch vụ đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của xã hội, là phương thức duy nhất giúp cho các quốc gia trên thế giới cải thiện cuộc sống. Tuy nhiên, trong tiến trình phát triển, các khu vực và quốc gia đều phải đối mặt với những thách thức mang tính phổ biến, như: kinh tế càng tăng trưởng thì tình trạng khan hiếm các loại nguyên, nhiên liệu, năng lượng do sự cạn kiệt các nguồn tài nguyên không tái tạo được càng tăng, môi trường thiên nhiên càng bị hủy hoại, sự cân bằng sinh thái bị phá vỡ gây ra những thảm họa thiên nhiên vô cùng thảm khốc. Bên cạnh đó, tăng trưởng kinh tế lại làm nảy sinh nhiều vấn đề xã hội, gia tăng sự phân hóa giàu nghèo; văn hóa, đạo đức bị suy đồi…
Kinh nghiệm của các quốc gia phát triển qua hàng thế kỷ cho thấy, cần có sự điều tiết hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với bảo đảm an ninh xã hội và bảo vệ môi trường. Theo đó, đòi hỏi tư duy về phát triển bền vững (PTBV) phải bắt đầu từ nhận thức về tầm quan trọng của bảo vệ môi trường và giải quyết những bất ổn trong xã hội, cùng với các quyết sách để tăng trưởng kinh tế. Quá trình phát triển này đòi hỏi có sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa 3 mặt của sự phát triển, gồm: phát triển kinh tế (nhấn mạnh vào sự tăng trưởng kinh tế), phát triển xã hội (chú trọng đến tiến bộ, công bằng xã hội, xóa đói, giảm nghèo, giải quyết việc làm) và bảo vệ môi trường (với trọng tâm là xử lý, khắc phục ô nhiễm, phục hồi và cải thiện chất lượng môi trường; phòng chống cháy và chặt phá rừng; khai thác hợp lý và sử dụng tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên).
Trong Chương trình nghị sự toàn cầu cho thế kỷ XXI, PTBV được xác định là: “Một sự phát triển thỏa mãn những nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm hại đến khả năng đáp ứng những nhu cầu của thế hệ tương lai”1. Cho tới nay, PTBV trên bình diện quốc tế đã có được sự thống nhất chung, trở thành mục tiêu Thiên niên kỷ, mang tính tất yếu và là mục đích cao đẹp của quá trình phát triển mà các nhà nước đều đang hướng tới nhằm duy trì cơ hội phát triển cho các thế hệ tương lai.
Để đạt được các mục tiêu PTBV, thông qua hệ thống hành chính công, các nhà nước thực hiện vai trò: (1) Người định hướng, phát triển trên cơ sở điều hòa, cân đối, thậm chí là thỏa hiệp các nhu cầu, lợi ích kinh tế – xã hội và môi trường thông qua các công cụ luật, chính sách cũng như các biện pháp quản lý nhà nước; (2) Người hỗ trợ, tạo điều kiện để phát triển, huy động, điều tiết và phân bổ các nguồn lực hợp lý, phục vụ cho sự phát triển liên tục, lâu bền; (3) Người kiểm soát tiến trình phát triển, kiểm tra, đánh giá và phát hiện kịp thời những vấn đề nảy sinh trong tiến trình thực hiện các mục tiêu phát triển trên cả ba phương diện: kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường; (4) Trọng tài, giải quyết các mâu thuẫn hay tranh chấp về lợi ích khi tiến trình phát triển thiên về một lĩnh vực và gây tổn hại đến lợi ích, nhu cầu của các lĩnh vực khác; (5) Nhạc trưởng, khi cần huy động sức mạnh của tất cả các lực lượng xã hội tham gia vào quá trình thực hiện các mục tiêu PTBV vì PTBV liên quan đến tất cả các ngành, các cấp, các cá nhân và tổ chức trong xã hội; (6) Người bảo đảm môi trường ổn định cho các tiến trình phát triển về chính trị, kinh tế và xã hội; (7) Người bảo vệ và duy trì các giá trị văn hóa truyền thống của một quốc gia, trong khi thực hiện các chiến lược mở rộng quan hệ hợp tác quốc tế trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập.
Ở Việt Nam, PTBV đã trở thành đường lối, quan điểm chỉ đạo của Đảng và chính sách của Nhà nước. Để thực hiện mục tiêu PTBV, nhiều chỉ thị, nghị quyết của Đảng, nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước đã được ban hành và triển khai thực hiện, nhiều nội dung cơ bản của PTBV đã đi vào cuộc sống và dần dần trở thành xu thế tất yếu trong sự phát triển của đất nước2.
Để khẳng định PTBV – hướng phát triển tất yếu mà Việt Nam lựa chọn cùng thế giới, ngày 17/8/2004, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Định hướng chiến lược PTBV ở Việt Nam (còn gọi là Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam) kèm theo Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg, trong đó xác định, PTBV là con đường tất yếu của Việt Nam.
Ngày 12/4/2012, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 432/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược PTBV Việt Nam giai đoạn 2011- 2020 với quan điểm đặt con người là trung tâm của PTBV và khẳng định PTBV phải là yêu cầu xuyên suốt trong quá trình phát triển đất nước; kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa phát triển kinh tế với phát triển xã hội và bảo vệ tài nguyên, môi trường, bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội, là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân, các cấp chính quyền, các bộ, ngành và địa phương, các cơ quan, doanh nghiệp, đoàn thể xã hội, các cộng đồng dân cư và mỗi người dân.
Mục tiêu tổng quát của Chiến lược là tăng trưởng bền vững, hiệu quả, đi đôi với tiến bộ, công bằng xã hội, bảo vệ tài nguyên và môi trường, giữ vững ổn định chính trị – xã hội, bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.
Các rào cản cần loại bỏ trong cải cách hành chính để phát triển bền vững
Theo cách tiếp cận hệ thống, cải cách hành chính (CCHC) thực chất là phương tiện để nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước (QTNN) thông qua việc thay đổi, cải tiến các yếu tố đầu vào (tổ chức bộ máy, thể chế, các nguồn lực, các công cụ và phương thức thực hiện công việc…). Để đạt được kết quả đầu ra – các mục tiêu phát triển của quốc gia, vùng, địa phương, đòi hỏi các chương trình CCHC phải được thiết kế nhằm loại bỏ những rào cản không có lợi cho sự PTBV từ phía quản lý nhà nước.
Ở Việt Nam, Chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn 2010 – 2020 đã tập trung vào việc tháo gỡ các rào cản trong hoạt động lãnh đạo, quản lý (LĐQL). Điều đó được thể hiện ở các định hướng của Đảng, Nhà nước và mục tiêu của chương trình CCHC.
Ví dụ, tại Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 (khóa XII) về tiếp tục hoàn thiện đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có đưa ra định hướng: “Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”, trong đó tập trung hoàn thiện mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội theo nguyên tắc “Nhà nước mạnh – thị trường hiệu quả – xã hội năng động, sáng tạo”. Tháo gỡ những “nút thắt”, những bất cập về thể chế để phát huy cao nội lực và tiềm năng, sức mạnh của các thành phần kinh tế và của cả xã hội; đồng thời, xây dựng, hoàn thiện thể chế để có thể đón nhận, tận dụng hiệu quả những cơ hội mới, những mô hình mới, xu hướng phát triển mới trong kinh tế và trong khoa học – công nghệ3.
Để PTBV quốc gia, vùng, địa phương thì những rào cản của CCHC mang tính phổ biến cần phải được tháo gỡ, đó là:
Thứ nhất, rào cản về thể chế.
Nội dung phổ biến được đề cập đến đầu tiên là tháo gỡ các “rào cản” trong hệ thống pháp luật, thủ tục hành chính, cơ chế quản lý với mục tiêu nhằm giảm sự phức tạp và các gánh nặng không cần thiết được tạo ra bởi sự quan liêu, “giấy tờ” nhằm nâng cao hiệu quả môi trường pháp luật. Nhìn nhận một cách khách quan thì các rào cản về thể chế đều tồn tại ở hầu hết các nền hành chính do tính “trễ” của pháp luật, chính sách so với sự thay đổi nhanh chóng của cuộc sống. Tuy nhiên, rào cản về thể chế còn phụ thuộc vào quan điểm của QTNN. Nếu mục đích của QTNN là kiểm soát tiến trình và cai trị là chính thì các rào cản từ thể chế sẽ làm cho sự vận hành của các tiến trình xã hội thận trọng, cứng nhắc và chậm chạp hơn, hàm chứa nhiều nguy cơ, làm xa rời kết quả mong đợi cuối cùng.
Ngược lại, khi hệ thống thể chế được xây dựng trên quan điểm định hướng, phục vụ và tạo điều kiện cho các tiến trình xã hội và hành vi hợp pháp của tổ chức, công dân và doanh nghiệp thì các rào cản này sẽ dần được loại bỏ. Việc tối ưu hóa hệ thống thể chế QTNN, trong thực tế, không phải là một nhiệm vụ dễ dàng mà cần nhiều thời gian và sự kiên nhẫn. Trong một hệ thống hành chính khuyến khích sự phản hồi và các sáng kiến lập pháp từ “dưới lên” thì cơ hội cập nhật, thay đổi và loại bỏ các rào cản về thể chế sẽ thuận lợi hơn một cơ chế đề cao mối quan hệ thứ bậc chặt chẽ, cứng nhắc từ “trên xuống”.
Thứ hai, rào cản về năng lực.
Những yếu kém của một nền hành chính hiện hành thường không khó để nhận ra. Tuy nhiên, việc tìm ra nguyên nhân, xác định nội dung cần cải tiến, đổi mới, cải cách lại là một quá trình khó khăn, phụ thuộc rất nhiều vào nhận thức và năng lực của các chủ thể quản lý có liên quan. Vì thế, ở nhiều nền hành chính, giai đoạn đầu của CCHC thường được đặc trưng bởi những “va chạm” của sự khác biệt trong nhận thức khi lựa chọn các lĩnh vực cần cải cách, thậm chí sau khi đã đạt được sự đồng thuận về những nội dung cần cải cách thì để có được tiếng nói chung về những phương án thực hiện cũng là một quá trình vô cùng phức tạp.
Thực tế đã chứng minh, trong nền hành chính truyền thống, khi điều kiện và năng lực hạn chế, sự “an phận” cố hữu sẽ còn là cản trở lớn đối với mọi cuộc cải cách. Tuy nhiên, khi có điều kiện tiếp cận với những điều mới mẻ từ bên ngoài, các chủ nhân của hệ thống trên rất dễ dàng rơi vào các trạng thái cực đoan: (1) Thấy quan điểm nào cũng mới và muốn áp dụng ngay một cách cấp tiến. Tuy nhiên, các quan điểm, cách tiếp cận mới được “nhập khẩu” này có thể mâu thuẫn, thậm chí xung đột nhau khiến việc áp dụng các mô hình mới không đem lại thành công như mong muốn; (2) Thấy quan điểm, cách tiếp cận nào cũng tiềm ẩn nguy cơ khi không tìm thấy các điều kiện áp dụng hoàn toàn tương đồng. Trong tình huống này, rào cản về năng lực khiến các nhà LĐQL khu vực công thường có xu hướng “kiên định” với tình trạng hiện tại và đưa ra nhiều luận điểm mang tính chủ quan để kháng cự sự thay đổi.
Rào cản về năng lực của các nhà LĐQL cấp cao cũng quyết định đến tầm nhìn và kết quả do năng lực phân tích các mối quan hệ nhân – quả, điều hòa lợi ích chung – riêng của người LĐQL khi xác định mục tiêu cải cách. Kinh nghiệm của nhiều nền hành chính trên thế giới cho thấy, việc các công chức LĐQL và chính trị gia thiếu kiến thức về quản trị hiện đại đã gây ra sự bế tắc trong quá trình CCHC tại nhiều quốc gia4. Vì thế, xu hướng phổ biến trong đào tạo công chức mà nhiều quốc gia lựa chọn hiện nay là đào tạo định hướng kết quả và khuyến khích thái độ đổi mới.
Thứ ba, rào cản từ văn hóa hành chính cũ và tư duy ngại thay đổi.
Theo Caiden5, một học giả nghiên cứu về CCHC thì sự cần thiết của CCHC xuất hiện khi: nền hành chính hiện hành không đáp ứng những yêu cầu mới đặt ra, không theo kịp thời đại; nền hành chính hiện hành đã đáp ứng được những yêu cầu thời đại nhưng không được trang bị khả năng để đáp ứng những yêu cầu mới phát sinh do môi trường thay đổi nhanh; nền hành chính hiện hành có thể đang rất thích hợp trong điều kiện hiện tại nhưng không dự báo được những viễn cảnh trong tương lai, chỉ chú ý đến những vấn đề trước mắt, thiếu sự nghiên cứu, thiếu giao tiếp với các nền hành chính tiên tiến bên ngoài, thụ động, không có chiến lược hướng tới tương lai một cách chủ động; nền hành chính có khả năng và chủ động hướng tới tương lai song không chịu chấp nhận những phương thức có hiệu lực, hiệu quả cao nhất. Điều này xảy ra khi nền hành chính không có khả năng và phương tiện tiếp cận được những diễn biến mới nhất trong lĩnh vực của mình.
Rõ ràng, không có một nền hành chính nào lại có thể đáp ứng một cách hoàn hảo tất cả các tiêu chuẩn trong việc phân bố và sử dụng nội lực hiệu quả, huy động các nguồn lực, thiết lập được một mạng lưới thông tin nội bộ và với môi trường bên ngoài, luôn sẵn sàng chấp nhận những giá trị và kỹ năng mới, xác định đúng mục tiêu và động cơ, luôn vượt qua các trở ngại một cách thành công… Vì vậy, không một nền hành chính nào tránh khỏi yêu cầu phải cải cách và tư duy ngại thay đổi để chấp nhận văn hoá hành chính mới đang là một trong những rào cản cơ bản mà nhiều quốc gia mong muốn khắc phục trong CCHC để đạt được các mục tiêu PTBV của quốc gia.
Thứ tư, rào cản về tư duy LĐQL và sự cam kết của LĐQL cấp cao.
Việc xác định mục tiêu và nội dung CCHC luôn mang tính chủ quan, phụ thuộc rất nhiều vào tư duy và sự cam kết của LĐQL cấp cao. Vì vậy, tư duy LĐQL và mức độ cam kết từ LĐQL cấp cao trong tổ chức cũng có thể trở thành rào cản trong QTNN nhằm đạt được các mục tiêu PTBV.
Rào cản về tư duy LĐQL có thể là tư duy né tránh rủi ro khi họ chỉ lựa chọn kịch bản an toàn, không gây nguy cơ cho sự tồn tại và tính hợp pháp của sự lãnh đạo chính trị và hệ thống hiện hành.
Báo cáo của Chính phủ Ốt-xtrây-li-a cho thấy: “văn hóa không thích rủi ro” đang thực sự ngăn cản các nhà LĐQL đưa ra những ý tưởng sáng tạo6. Đây chính là thực tế, bất cứ khi nào ai đó muốn lẩn tránh nguy cơ thì lập tức người đó sẽ gặp phải nguy cơ khác. Sự thận trọng phải bao gồm cả năng lực đánh giá bản chất của một nguy cơ cụ thể và chấp nhận nguy cơ thấp hơn”7. Để thành công, nhiều quốc gia đã nhận thức sâu sắc rằng, cần phải gỡ bỏ những rào cản trong tư duy LĐQL, khuyến khích các tư duy đổi mới, sáng tạo trong hệ thống hành chính nhà nước.
Thực tế, sự thành công hay thất bại của CCHC nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào thái độ của các nhà lãnh đạo chính trị, vì sự lãnh đạo chính trị có một vai trò quan trọng trong việc chọn lựa các mục tiêu, huy động các nguồn lực và thúc đẩy các nỗ lực CCHC. Việc lựa chọn một chiến lược cải cách toàn diện hay một chiến lược cải cách theo từng lĩnh vực sẽ thể hiện tư duy LĐQL và sự cam kết chính trị của lãnh đạo cấp cao.
Trên thế giới, nhiều cuộc cải cách thành công là do sáng kiến từ cấp lãnh đạo cao nhất, bao gồm cả “sự cam kết của Chính phủ”, và thậm chí cả sự cam kết của cá nhân người ra quyết định chính trị ở vị trí cao nhất. Sự cam kết này được thể hiện rất rõ trong việc lựa chọn quan điểm và xây dựng chiến lược CCHC.
Một chiến lược CCHC hướng tới những mục tiêu ưu tiên, được xây dựng trên cơ sở dữ liệu xác thực và sự phân bổ nguồn lực một cách đúng đắn, hiệu quả của lãnh đạo cấp cao và hứa hẹn nhiều thành công hơn một chiến lược cải cách dàn trải.
