Các loại hình trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

(Quanlynhanuoc.vn) – Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện ba loại hình trách nhiệm cơ bản là: trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm đạo đức. Các loại hình trách nhiệm này có sự phân biệt tương đối và có mối quan hệ gắn bó chặt chẽ với nhau.

 

Đại biểu thảo luận tại Kỳ họp Quốc hội về vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu.
Trách nhiệm chính trị

Trách nhiệm chính trị (TNCT) là loại trách nhiệm rất quan trọng của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN). Đây là loại hình trách nhiệm được xác định bởi các quan hệ và thể chế chính trị. Việc thiết lập nên chủ thể của TNCT, cơ chế bảo đảm, cũng như chế tài áp dụng đối với các chủ thể này… đều thông qua cơ chế chính trị1. Chủ thể của TNCT là những người nắm các chức danh được hình thành thông qua sự tín nhiệm của cử tri hoặc cơ quan đại diện cử tri, cụ thể là thông qua cơ chế bầu hay phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm. Ở Việt Nam, người đứng đầu CQHCNN không phải do cử tri trực tiếp bầu ra, vì vậy chế tài về TNCT được thực hiện thông qua hoạt động của cơ quan đại diện cho cử tri là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.

Cơ sở của TNCT là sự tín nhiệm của cá nhân hoặc cơ quan có thẩm quyền hoặc có ảnh hưởng mang tính quyết định đến chức vụ mà chính khách đang nắm giữ2. Tùy thể chế mà TNCT được xác lập dựa trên sự tín nhiệm của cử tri một cách trực tiếp (người dân trực tiếp bầu) hoặc một cách gián tiếp – thông qua cơ quan đại diện cử tri (Hội đồng nhân dân và Quốc hội). Ở Việt Nam, hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân mà quan trọng nhất là chất vấn, nghe báo cáo và bỏ phiếu tín nhiệm chính là công cụ để bảo đảm TNCT của người đứng đầu CQHCNN.

Về nội dung, nhìn chung TNCT là trách nhiệm về “hình ảnh chính trị”. Chủ thể của TNCT có trách nhiệm xây dựng và giữ gìn hình ảnh chính trị của mình trước cử tri, qua đó, nhận được sự tín nhiệm cao của cử tri. Dưới góc độ quản lý nhà nước, hình ảnh chính trị của người đứng đầu CQHCNN xuất phát từ yếu tố quan trọng và cơ bản nhất, đó là các chính sáchmà người đứng đầu có trách nhiệm xây dựng và tổ chức thực hiện. “TNCT là trách nhiệm về chính sách, không phải trách nhiệm về hành vi”3.

Các chính sách mà người đứng đầu CQHCNN có trách nhiệm ban hành thể hiện dưới hình thức cơ bản là các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động của ngành, lĩnh vực, địa phương trong thẩm quyền quản lý. CQHCNN chịu trách nhiệm quản lý nhà nướcở lĩnh vực, địa phương nào thì người đứng đầu CQHCNN có trách nhiệm ban hành và triển khai thực hiện chính sách ở lĩnh vực, địa phương đó. Sự tín nhiệm của Quốc hội, Hội đồng nhân dân đối với chính sách của Chính phủ, bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cũng là sự tín nhiệm đối với chính Thủ tướng, bộ trưởng, chủ tịch Ủy ban nhân dân4.

Chế tài duy nhất của TNCT, đó là sự “bất tín nhiệm”. Do vậy, “TNCT được xác lập dựa trên sự tín nhiệm và sự bất tín nhiệm chính là loại chế tài duy nhất ở đây5. Với TNCT, khi còn tín nhiệm thì người đứng đầu CQHCNN còn chức quyền, hết tín nhiệm thì người đứng đầu CQHCNN hết chức quyền. Chẳng hạn, khi đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân tuyên bố sẵn sàng chịu TNCT trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân thì điều đó có thể hiểu như sau: nếu Quốc hội, Hội đồng nhân dân không tín nhiệm, tôi sẵn sàng từ chức.

Người đứng đầu CQHCNN có trách nhiệm phải từ chức trong trường hợp lĩnh vực mà họ phụ trách không được cải thiện hoặc xuống cấp, không tạo lập được sự ổn định và phát triển ở địa phương hay lĩnh vực mà họ đứng đầu. Người đứng đầu CQHCNN có thể không mắc lỗi và không phải chịu trách nhiệm pháp lý nhưng họ phải từ chức, vì họ không làm tốt vai trò của mình và đất nước cần có những người khác thay thế để làm tốt hơn. Nếu họ không từ chức thì sẽ bị bãi nhiệm vì không nhận được đủ sự tín nhiệm của cử tri. Trong trường hợp có lỗi gây thiệt hại nghiêm trọng thì người đứng đầu CQHCNN phải bị xét xử sau khi bị bãi nhiệm.

Trách nhiệm pháp lý

Theo tác giả Nguyễn Đăng Dung trong cuốn sách “Chính phủ trong nhà nước pháp quyền” cho rằng, trách nhiệm pháp lý (TNPL) “là trách nhiệm trước pháp luật6. Trong cuốn sách này, tác giả cho rằng TNPL của người đứng đầu CQHCNN được hiểu là một dạng quan hệ pháp luật đặc thù giữa người đứng đầu CQHCNN và các cơ quan nhà nước theo các quy trình, thủ tục mang tính pháp lý với nội dung là các quyền và nghĩa vụ do nhà nước quy định cho người đứng đầu CQHCNN và các chế tài ấn định sự khuyến khích, khen thưởng hay trừng phạt của nhà nước đối với người đứng đầu, tùy thuộc vào việc người đứng đầu có hành vi tích cực hay tiêu cực trong thực hiện các quyền và nghĩa vụ.

Căn cứ để xác định TNPL của người đứng đầu CQHCNN bao gồm:

– Căn cứ vào các quy định về nghĩa vụ, nhiệm vụ, quyền hạn, quyền lợi của người đứng đầu CQHCNN và những việc người đứng đầu CQHCNN không được làm quy định tại các văn bản pháp luật.

– Căn cứ vào mối quan hệ và nội dung phân công công tác giữa trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN với cấp phó của người đứng đầu CQHCNN trong chỉ đạo, quản lý, điều hành CQHCNN.

Biểu hiện của việc thực hiện TNPL là tôn trọng, tuân thủ, thực thi đúng những gì pháp luật quy định về những điều được làm, phải làm, không được làm đối với người đứng đầu CQHCNN.

Việc đánh giá TNPL của người đứng đầu CQHCNN dựa trên các tiêu chí cơ bản sau:

Một là, trách nhiệm phải được thực hiện đúng thẩm quyền (đúng về nhiệm vụ và quyền hạn của người đứng đầu CQHCNN được quy định trong văn bản pháp luật).

Hai là, trách nhiệm phải thực hiện đạt kết quả mà cấp giao trách nhiệm yêu cầu. Tiêu chí này có thể hiểu đơn giản là việc thực hiện trách nhiệm phải tạo ra kết quả như ý muốn của cấp giao công vụ. Kết quả thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu CQHCNN được đo bằng chính mục tiêu cụ thể của công vụ.

Ba là, trách nhiệm phải được thực thi đúng cách thức mà pháp luật quy định. Trong thực thi trách nhiệm có những yêu cầu về cách làm và nếu người đứng đầu CQHCNN làm sai, làm thiếu, làm đảo lộn quy trình này có thể gây hậu quả xấu cho Nhà nước, dù kết quả cuối cùng có thể đạt được7.

Về chế tài, khi người đứng đầu CQHCNN có hành động hoặc không hành động vi phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu, sẽ phát sinh việc chịu trách nhiệm. Các hình thức TNPL cơ bản bao gồm: trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm hình sự8.

Trách nhiệm đạo đức

Có thể hiểu trách nhiệm đạo đức (TNĐĐ) của người đứng đầu CQHCNN là cách thức ứng xử, hành động của người đứng đầu CQHCNN với các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước và với xã hội một cách đúng đắn, phù hợp với những nguyên tắc, quy phạm đạo đức.

Đạo đức là một hình thái ý thức xã hội, là hệ thống các nguyên tắc, quy phạm hình thành một cách tự nhiên trên cơ sở quan niệm về lẽ phải, sự công bằng, về điều thiện, cái ác trong đời sống xã hội của con người, nhóm người, tầng lớp xã hội, giai cấp, dân tộc, quốc gia, thể hiện ý chí, tâm tư tình cảm của họ, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, ý thức, hành vi của con người và là căn cứ để đánh giá hành vi, cách ứng xử của con người với nhau, của con người với gia đình, nhóm người, cộng đồng, giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, quốc gia và với thiên nhiên, được thực hiện một cách tự giác bởi niềm tin, lòng nhân ái của con người, bởi truyền thống và sức mạnh của dư luận cộng đồng, xã hội9. Đạo đức bao gồm các cặp phạm trù phân cực, như: Phải – Trái, Đúng – Sai, Tốt – Xấu, Thiện – Ác, Nghĩa vụ – Lương tâm, Công – Tội, Thưởng – Phạt…

Người đứng đầu CQHCNN không chỉ cần thực hiện “đúng” trách nhiệm, mà phải thực “tốt” trách nhiệm, thậm chí thực hiện trách nhiệm ở mức tối đa. Dưới góc độ đạo đức, CQHCNN có sứ mệnh, bổn phận duy trì và phát huy cái tốt chung trong một cộng đồng – một cộng đồng tốt đẹp – nơi dân chúng tham gia và chia sẻ những điều tốt đẹp thiết yếu để tạo dựng cuộc sống tốt cho bản thân. Bổn phận này có nghĩa là CQHCNN mà người đứng đầu CQHCNN là đại diện phải giúp đỡ để người dân đạt được những điều tốt thật sự mà tự họ không thể đạt được, bởi mục đích của Nhà nước là giúp đỡ người dân không phải chỉ để sống, mà còn là sống tốt và việc thực hiện các hoạt động của Nhà nước về bản chất là phương tiện để đạt được mục đích này.

TNĐĐ yêu cầu người đứng đầuCQHCNN xử sự đúng đắn và ngăn ngừa những hành vi không đúng đắn theo tiêu chuẩn đạo đức xã hội. TNĐĐ điều chỉnh hành vi của người đứng đầu CQHCNN chủ yếu bằng sự tự giác, tự nguyện, bằng lương tâm, bằng ý thức bổn phận, bằng động lực từ bên trong.

Biểu hiện TNĐĐ của người đứng đầu CQHCNN rất đa dạng. Đối với bản thân, đó là phải có nguyên tắc và phẩm chất đạo đức tốt, là tấm gương về lòng trung thực, liêm chính, lời nói đi đôi với việc làm, có thái độ cư xử đúng mực và phải luôn hoàn thiện mình. Đối với cơ quan, công việc đó là phải có ý thức tổ chức kỷ luật tốt, chấp hành quy chế, nội quy của cơ quan, giữ gìn sự đoàn kết nhất trí trong cơ quan. Đồng thời, họ phải luôn trung thực, công bằng, không thiên vị; thực hiện nhiệm vụ bằng khả năng cao nhất với tinh thần tận tụy, nhiệt tình; thực hiện nhiệm vụ một cách trung thực và không vụ lợi cá nhân; luôn tận dụng tối đa thời gian cho công việc; bảo vệ và sử dụng an toàn, hiệu quả, tiết kiệm tài sản công. Có lý tưởng nghề nghiệp, thái độ, niềm tin, tình cảm đối với công việc; luôn lấy hiệu quả công việc làm niềm vui, lẽ sống và là động cơ để phấn đấu. Đối với xã hội, đó là phải luôn hành động vì sự phát triển của xã hội, luôn đặt lợi ích của nhân dân lên trên lợi ích cá nhân, hết lòng phục vụ nhân dân, phấn đấu cho những mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh10.

Về chế tài, TNĐĐ buộc người đứng đầu CQHCNN phải trả lời cho những hành vi của mình trước dư luận, trước chính mình. Căn cứ vào những tiêu chuẩn đạo đức này và dựa vào tính chất của những hành vi, mỗi người đứng đầu CQHCNN sẽ được khích lệ, khen ngợi, cổ vũ hoặc phải chịu sự lên án, kết tội từ người khác và từ chính bản thân mình. Sự thưởng phạt của dư luận, của lương tâm mặc dù tản mạn, bất thành văn, nhưng rất khắt khe và mạnh mẽ. Người đứng đầu CQHCNN thực hiện tốt trách nhiệm đạo đức sẽ nhận được sự tin tưởng, tôn trọng, hợp tác của tổ chức, của người dân. Ngược lại, sẽ bị lên án, phê phán, mất lòng tin, bất hợp tác, khinh thường hoặc thờ ơ…; đồng thời, là sự dằn vặt, tự lên án, cắn dứt lương tâm ngay trong nội tâm nếu họ là người có ý thức, đạo đức. Khi ý thức được hành vi “có lỗi”, người có TNĐĐ sẽ biểu hiện bằng cảm xúc xấu hổ, hành vi nhận lỗi, xin lỗi, sửa sai, thực hiện công việc tốt hơn, hoặc “từ bỏ” – nhường vị trí đứng đầu cho người xứng đáng hơn.

Chú thích:
1, 3, 5, 6. Nguyễn Sỹ Dũng. TNCT và TNPL trong Thế sự – một góc nhìn. H. NXB Tri thức, 2007, tr. 34 – 37.
2. Đặng Xuân Phương. Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay. H. NXB Chính trị quốc gia – Sự thật, 2011, tr. 51 – 52.
4. Nguyễn Đăng Dung. Chính phủ trong nhà nước pháp quyền. H. NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2008, tr. 477.
7. Lê Như Thanh. Cơ sở lý luận và thực tiễn về nghĩa vụ, quyền, trách nhiệm của công chức ở Việt Nam hiện nay. Luận án tiến sĩ Quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính, Hà Nội 2009, tr. 23 – 24.
8. Học viện Hành chính. Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam. H. NXB Khoa học và Kỹ thuật, 2008, tr. 174.
9. Phạm Hồng Thái. Mối quan hệ giữa đạo đức công vụ và pháp luật về công vụ/Hội thảo Đạo đức công chức trong bối cảnh kinh tế thị trường tại Việt Nam. H, 2013, tr. 73 – 86.
10. Cao Minh Công. Trách nhiệm công vụ và đạo đức công chức ở nước ta hiện nay. Luận án tiến sỹ triết học, Hà Nội, 2012, tr. 54.
TS. Bùi Thị Ngọc Mai
Học viện Hành chính Quốc gia