(Quanlynhanuoc.vn) – Sự tham gia của các bên liên quan là một trong những nội dung quan trọng trong hoạch định chính sách công. Sự tham gia này không chỉ bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch quá trình hoạch định chính sách công mà còn góp phần nâng cao chất lượng của chính sách công và đóng góp vào sự thành công của thực thi chính sách công. Bài viết trình bày tổng quan về các bên liên quan và sự tham gia của các bên liên quan trong hoạch định chính sách công và các quy định của pháp luật về sự tham gia của các bên liên quan trong hoạch định chính sách công ở Việt Nam.
Tổng quan về các bên liên quan và sự tham gia của các bên liên quan trong hoạch định chính sách công
Phương pháp tiếp cận các bên liên quan đã được nhiều nhà khoa học và tổ chức trên thế giới phát triển và công bố trong các tác phẩm, điển hình như: “Lý thuyết bên liên quan về tập đoàn: các khái niệm, bằng chứng, những hàm ý” của Donaldson và Preston1; “Bên liên quan và sự tham gia công” của Aven và Renn2; “Các cấp độ tham gia của công dân” của Arnstein 3; “Tầm quan trọng của phương pháp các bên liên quan trong ra quyết định chính sách công”, Marlan Hutahaean4; “Công dân là đối tác: Cẩm nang OECD về thông tin, tham vấn và tham gia công trong hoạch định chính sách” của OECD5; “Sự tham gia của các bên liên quan trong ra quyết định: một hướng dẫn tóm tắt cho những vấn đề, phương pháp tiếp cận và nguồn lực” của OECD6…
Theo đó, thuật ngữ “các bên liên quan” dùng để chỉ tất cả cá nhân, nhóm, tổ chức có lợi ích hoặc có vai trò trong quá trình ra quyết định xã hội. Trong hoạch định chính sách công (HĐCSC), các bên liên quan là cá nhân, nhóm, tổ chức có liên quan về mặt lợi ích, có thể được hưởng lợi hay bị mất mát bởi chính sách công (CSC) đang được xây dựng hoặc có vai trò trong quá trình hoạch định chính sách đó.
Trong HĐCSC, sự tham gia của các bên liên quan là một quá trình thông tin hai chiều liên tục, nhằm khuyến khích và huy động mọi hiểu biết, nhận thức của các bên vào quá trình hoạch định chính sách nhằm ban hành được những CSC tốt. Vì vậy, sự tham gia của các bên liên quan trong HĐCSC là cần thiết và có ý nghĩa giúp cho các chủ thể HĐCSC thực hiện nhiệm vụ đầy đủ và chất lượng hơn, vừa là mục đích tự thân của quá trình HĐCSC nhằm thúc đẩy dân chủ, vừa góp phần nâng cao chất lượng của các CSC và thực thi chính sách thành công. Sự tham gia này có vai trò quan trọng như sau:
– Cung cấp thông tin đa dạng và đa chiều cho quá trình hoạch định chính sách. Sự tham gia của các bên liên quan cung cấp nhiều thông tin hữu ích cho các nhà HĐCSC, gồm thông tin về vấn đề chính sách và nguyên nhân, hậu quả do vấn đề chính sách gây ra, về các giải pháp có thể có để giải quyết vấn đề, về các tác động tích cực và tiêu cực của các giải pháp chính sách đề xuất. Qua đó, nhà HĐCSC có thể khái quát rõ ràng hơn về đối tượng chính sách, về bối cảnh kinh tế – xã hội tồn tại của chính sách cũng như kết hợp hài hòa lợi ích của các bên liên quan.
– Cung cấp thêm nhiều ý tưởng, sáng kiến cho việc xây dựng chính sách. Sự tham gia này cung cấp cho các nhà HĐCSC nhiều sáng kiến, ý tưởng trong việc phân tích vấn đề chính sách, xác định mục tiêu và các giải pháp chính sách đề xuất; trong đánh giá tác động, đánh giá tính khả thi, tính hiệu lực, tính hiệu quả và tính thích hợp của các chính sách đề xuất.
– Tạo cơ hội để các bên liên quan có tiếng nói, bảo đảm sự công bằng. Việc tham gia vào HĐCSC, các bên liên quan có cơ hội trình bày và bảo vệ lợi ích của mình, qua đó bảo đảm công bằng cho mọi người.
– Huy động được sự hỗ trợ và nỗ lực đóng góp của các bên liên quan. Sự tham gia của các bên liên quan trong HĐCSC giúp nhà HĐCSC nhận thức được tiềm năng của các bên liên quan và huy động sự đóng góp trí tuệ và nguồn lực của họ vào quá trình xây dựng chính sách và đánh giá tác động của giải pháp chính sách đề xuất.
– Tăng cường trách nhiệm giải trình của các chủ thể hoạch định chính sách. Sự tham gia của các bên liên quan sẽ thúc đẩy quá trình quản trị minh bạch và góp phần hạn chế tối đa việc đưa ra các quyết định chính sách tùy tiện, áp đặt và tham nhũng chính sách.
– Tăng cơ hội cho thông qua và thực thi chính sách thành công. Sự tham gia của các bên liên quan sẽ giúp tăng tính đồng thuận xã hội đối với chính sách khi xem xét thông qua, góp phần nâng cao chất lượng, tính thực tiễn của chính sách. Đồng thời, giúp phát hiện những vấn đề có thể phát sinh khi triển khai chính sách nếu được thông qua – điều này giúp nhà HĐCSC tiên lượng được những vấn đề phát sinh để có giải pháp phòng ngừa và giảm thiểu tác động của chúng khi chúng xuất hiện.
Cấp độ và các nguyên tắc cần có để bảo đảm sự tham gia của các bên liên quan trong hoạch định chính sách công
Trong HĐCSC, mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân được thể hiện ở sự tham gia của công dân vào quá trình HĐCSC với tư cách là bên liên quan. Sự tham gia của các bên liên quan vào HĐCSC được thể hiện ở ba cấp độ dưới đây:
Cấp độ 1: cung cấp thông tin. Cơ quan HĐCSC phổ biến thông tin về HĐCSC trên cơ sở sáng kiến của mình hoặc các bên liên quan tiếp cận thông tin trên cơ sở nhu cầu của mình. Cả hai trường hợp nêu trên, về cơ bản, thông tin được cung cấp một chiều, từ cơ quan HĐCSC đến các bên liên quan trong mối quan hệ một chiều, như gửi văn bản, đăng báo, công bố trên trang website của cơ quan HĐCSC.
Cấp độ 2: tham vấn. Cơ quan HĐCSC gửi yêu cầu về việc lấy ý kiến và tiếp nhận ý kiến đóng góp của các bên liên quan về các nội dung liên quan trong hoạch định chính sách. Để tham vấn thành công, cơ quan HĐCSC cần xác định rõ nội dung cần lấy ý kiến, các bên liên quan cần lấy ý kiến, và cung cấp thông tin cho các bên liên quan. Như vậy, tham vấn tạo ra mối quan hệ hai chiều hạn chế giữa cơ quan HĐCSC và các bên liên quan. Tham vấn các bên liên quan có thể được thực hiện thông qua khảo sát ý kiến, tổ chức hội nghị lấy ý kiến, thông qua các phương tiện truyền thông.
Cấp độ 3: tham gia tích cực. Các bên liên quan tham gia tích cực vào quá trình HĐCSC, có vai trò trong việc trao đổi thông tin trong quá trình HĐCSC, gồm phân tích vấn đề chính sách, thiết lập mục tiêu và đề xuất các phương án chính sách. Đồng thời, các bên liên quan cùng với cơ quan HĐCSC chịu trách nhiệm về xây dựng chính sách và quyết định cuối cùng. Sự tham gia tích cực của các bên liên quan trong HĐCSC là mối quan hệ hai chiều tiến bộ giữa cơ quan HĐCSC và các bên liên quan dựa trên nguyên tắc đối tác. Tham gia tích cực có thể được thực hiện thông qua quá trình đối thoại, các nhóm làm việc mở, các hội đồng tư vấn.
Để quá trình thông tin, tham vấn và tham gia tích cực của các bên liên quan trong HĐCSC thành công, cơ quan HĐCSC cần quán triệt và thực hiện tốt các nguyên tắc dưới đây:
(1) Nguyên tắc cam kết: đòi hỏi các nhà chính trị, các nhà quản lý cấp cao, và các công chức cần có cam kết và lãnh đạo mạnh mẽ đối với việc cung cấp thông tin, tham vấn và tham gia tích cực của các bên liên quan trong HĐCSC.
(2) Nguyên tắc bảo đảm quyền và lợi ích: đòi hỏi quyền của các bên liên quan trong tiếp cận thông tin, cung cấp thông tin phản hồi, được tham vấn, và tham gia tích cực vào quá trình HĐCSC phải được căn cứ vào các quy định của pháp luật. Cơ quan HĐCSC có nghĩa vụ tuyên bố rõ ràng và bảo đảm cho các bên liên quan thực hiện các quyền của họ trong quá trình HĐCSC và chịu sự giám sát và cưỡng chế thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
(3) Nguyên tắc minh bạch: đòi hỏi cơ quan HĐCSC cần xác định rõ ngay từ đầu mục tiêu của việc thông tin, tham vấn và tham gia tích cực và những hạn chế đối với việc thông tin, tham vấn và tham gia tích cực trong suốt quá trình HĐCSC. Đồng thời, xác định rõ vai trò và trách nhiệm của các bên liên quan trong cung cấp các yếu tố đầu vào và của cơ quan HĐCSC khi ra các quyết định.
(4) Nguyên tắc thời gian: đòi hỏi cơ quan HĐCSC cần tổ chức tham vấn và thu hút sự tham gia tích cực của các bên liên quan trong quá trình HĐCSC càng sớm càng tốt. Điều này cho phép tìm kiếm được nhiều giải pháp và tăng cơ hội cho thực thi chính sách thành công. Để tham vấn và sự tham gia của các bên liên quan có hiệu quả, cơ quan HĐCSC cần bố trí đủ thời gian cho việc tham vấn và tham gia và cung cấp thông tin đầy đủ tại tất cả các giai đoạn của quy trình HĐCSC.
(5) Nguyên tắc khách quan: đòi hỏi thông tin do cơ quan HĐCSC cung cấp cho các bên liên quan trong suốt quá trình HĐCSC phải bảo đảm tính khách quan, đầy đủ và dễ tiếp cận. Đồng thời, tất cả các bên liên quan phải được đối xử bình đẳng khi thực hiện các quyền tiếp cận thông tin và tham gia.
(6) Nguyên tắc nguồn lực: đòi hỏi cơ quan HĐCSC phải cung cấp đầy đủ các nguồn lực tài chính, nhân sự và kỹ thuật để bảo đảm quá trình thông tin, tham vấn và tham gia tích cực của các bên liên quan trong HĐCSC được tiến hành một cách hiệu lực và hiệu quả. Đồng thời, các công chức tham gia vào HĐCSC cần được đào tạo, bồi dưỡng những kiến thức và kỹ năng thích hợp.
(7) Nguyên tắc phối hợp: đòi hỏi các cơ quan nhà nước cần chủ động phối hợp với nhau trong việc đưa ra các sáng kiến về cung cấp thông tin cho các bên liên quan, về yêu cầu thông tin phản hồi từ các bên liên quan và về tham vấn các bên liên quan. Điều này giúp tăng cường quản lý tri thức, bảo đảm sự gắn kết chính sách, tránh được sự trùng lặp và không hiệu quả trong việc tổ chức các hoạt động tham vấn và tham gia.
(8) Nguyên tắc trách nhiệm giải trình: đòi hỏi cơ quan HĐCSC có trách nhiệm giải trình về việc sử dụng những yếu tố đầu vào nhận được từ các bên liên quan trong quá trình tham vấn và tham gia tích cực. Để tăng cường trách nhiệm giải trình, cơ quan HĐCSC phải bảo đảm quá trình HĐCSC mở và minh bạch, và chấp nhận mọi sự đánh giá và xem xét tỉ mỉ từ bên ngoài.
(9) Nguyên tắc đánh giá: đòi hỏi cơ quan HĐCSC tổ chức đánh giá quá trình thông tin, tham vấn và tham gia của các bên liên quan trong HĐCSC khi có những yêu cầu mới và những điều kiện thay đổi đối với HĐCSC. Cơ quan HĐCSC cần các công cụ, thông tin và năng lực để đánh giá kết quả thực thi trong quá trình thông tin, tham vấn và tham gia của các bên liên quan.
(10) Nguyên tắc công dân tích cực: Nhà nước được lợi từ các công dân tích cực và một xã hội dân sự năng động, do đó, các cơ quan nhà nước cần thực hiện những hành động cụ thể để tạo thuận lợi cho công dân tiếp cận thông tin và tham gia, nâng cao nhận thức, tăng cường giáo dục và kỹ năng công dân, hỗ trợ xây dựng năng lực cho các tổ chức xã hội dân sự.
Quy định pháp luật về sự tham gia của các bên liên quan trong hoạch định chính sách công
Ở Việt Nam, sự tham gia của các bên liên quan là một trong những nội dung bắt buộc trong quy trình xây dựng chính sách được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) như luật, nghị quyết, nghị định. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định về việc lấy ý kiến đối với chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 36), lấy ý kiến đối với chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ (Điều 86), đối với chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (Điều 113). Đồng thời, Luật cũng quy định về việc lấy ý kiến đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 57), lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định của Chính phủ (Điều 91), đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (Điều 120). Ngoài ra, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định sự tham gia của tổ chức, cá nhân trong quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL (Điều 11), sự tham gia của tổ chức, cá nhân trong quá trình soạn thảo VBQPPL (Điều 32).
Theo các quy định nêu trên có thể nhận thấy:
Thứ nhất, các bên liên quan được quyền tham gia góp ý kiến trong quá trình HĐCSC, gồm: (1) Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp; (2) Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; (3) Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (đối với đề nghị xây dựng VBQPPL có liên quan tới quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp); Hội đồng dân tộc (đối với dự thảo nghị định có quy định về thực hiện chính sách dân tộc); (4) Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh (đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh); (5) Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan, các cơ quan, tổ chức khác có liên quan; (6) Các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, bao gồm các cá nhân, doanh nghiệp, cơ quan nhà nước, hội, hiệp hội, tổ chức đại diện cho cá nhân, doanh nghiệp có quyền và lợi ích bị ảnh hưởng khi có chính sách mới.
Thứ hai, các tổ chức, cá nhân có thể được huy động tham gia vào quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL và quá trình soạn thảo VBQPPL, gồm: các viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
Thứ ba, tài liệu cần lấy ý kiến là hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL, báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL quy định chính sách.
Thứ tư, cơ quan HĐCSC cung cấp thông tin cho các bên liên quan, tham vấn và thu hút các bên liên quan tham gia thông qua nhiều hình thức, bao gồm: (1) Lấy ý kiến thông qua việc đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan lập đề nghị xây dựng VBQPPL; cơ quan, đơn vị thực hiện đánh giá tác động chính sách; cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản và ban hành văn bản; (2) Lấy ý kiến bằng việc gửi các dự thảo văn bản đề nghị góp ý kiến đến các cá nhân, tổ chức có liên quan; (3) Tổ chức hội nghị, tọa đàm để lấy ý kiến của các cá nhân, tổ chức có liên quan; (4) Tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo nghị quyết; (5) Lấy ý kiến thông qua các phương tiện thông tin đại chúng để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến.
Như vậy, sự tham gia của các bên liên quan là một nội dung quan trọng của quá trình HĐCSC, bảo đảm quá trình HĐCSC được tiến hành một cách dân chủ, công khai, minh bạch và góp phần nâng cao chất lượng của CSC và sự thành công của thực thi CSC. Việc thu hút sự tham gia của các bên liên quan trong quy trình HĐCSC ở Việt Nam được thực hiện thông qua việc chủ thể (cơ quan, tổ chức, cá nhân) lập đề xuất chính sách tổ chức các hoạt động lấy ý kiến để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có cơ hội tiếp cận và bày tỏ ý kiến, quan điểm của mình về các chính sách đề xuất; giúp chủ thể đề xuất chính sách thu thập được thêm thông tin và ý kiến đa chiều từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; nâng cao trách nhiệm giải trình của các chủ thể đề xuất chính sách và ý thức trách nhiệm, năng lực tham gia, năng lực phản biện chính sách của cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp; từ đó góp phần xây dựng được các chính sách phù hợp với thực tiễn, tạo thuận lợi cho việc thi hành các chính sách trong các VBQPPL sau khi được thông qua.
Các bên liên quan khác nhau có những mối quan tâm khác nhau, nên để việc thu hút sự tham gia của các bên liên quan vào HĐCSC thực sự có chất lượng và hiệu quả, cơ quan HĐCSC cần tiến hành phân tích các bên liên quan để lựa chọn cấp độ tham gia thích hợp (cung cấp thông tin, tham vấn và tham gia tích cực), đồng thời quán triệt và thực hành tốt 10 nguyên tắc: cam kết, quyền, minh bạch, thời gian, khách quan, nguồn lực, phối hợp, trách nhiệm giải trình, đánh giá, công dân tích cực.
Chú thích:
1. Donaldson, T and Preston, L.E. The stakeholder theory of corporation: concepts, evidence, implications, Academy of Management Review, Vol. 20 No. 1, 1995.
2. Aven, T. and O. Renn, Stakeholder and public involvement, Risk, Governance and Society, Vol. 16, 2010.
3. Armstein, S.R., A ladder of citizen participation, Journal of the American Institute of Planning, Vo. 35, No. 4, 1969.
4. Marlan Hutahaean, The Importance of Stakeholders Approach in Public Policy Making, Advances in Social Science, Education and Humanities Research, Vo. 84, Published by Atlantis Press, 2017.
5. OECD, Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, OECD, Paris, 2001.
6. OECD, Stakeholder Involvement in Decision Making: A Short Guide to Issues, Approaches and Resources, 2015.
TS. Lê Văn Hòa
Học viện Hành chính Quốc gia
