Vai trò tham vấn, phản biện của các bên liên quan trong hoạch định chính sách công

(Quanlynhanuoc.vn) – Tham vấn, phản biện của các bên liên quan là một trong những nội dung quan trọng trong hoạch định chính sách, góp phần nâng cao chất lượng của chính sách và quyết định sự thành công của thực thi chính sách. Sự tham gia của các bên liên quan giúp cho quá trình hoạch định chính sách tiếp nhận được nhiều ý tưởng mới, tập hợp được các quan điểm đa dạng từ nhiều nguồn thông tin, nhận được sự hỗ trợ kiến thức về các lĩnh vực chuyên môn khác nhau, tạo ra sự công bằng, giúp tránh hoặc lường trước được những trở ngại, rủi ro sẽ phát sinh khi thông qua chính sách và khi thực hiện chính sách, giúp liên kết được các nguồn lực của xã hội.

 

Ảnh: tuyengiao.vn

1. Việc hoạch định chính sách thường bắt đầu từ khâu đề xuất chính sách, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh, tập trung nhất vào giai đoạn quy phạm hóa chính sách (soạn thảo). Qua hơn 3 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 (sau đây viết tắt là Luật năm 2015) với nhiều quy định mới, có thể khẳng định công tác xây dựng chính sách, pháp luật ở nước ta đã đạt được nhiều kết quả quan trọng.

Theo số liệu thống kê, từ ngày 01/7/2016 (ngày Luật năm 2015 có hiệu lực) đến ngày 30/6/2019, đã có 44 luật và 1 pháp lệnh được ban hành theo quy định của Luật năm 20151. Nhiều VBQPPL được ban hành kịp thời đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp.

Tuy nhiên, quá trình thi hành Luật năm 2015 cũng đặt ra một số vấn đề cần tiếp tục xử lý, tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về ban hành VBQPPL nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng.

Đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay, với mục tiêu xây dựng chính phủ kiến tạo, hành động, việc hoạch định và tổ chức thực thi các chính sách công cần được tổ chức thực hiện khoa học và hiệu quả, trong đó bước đi đầu tiên của mỗi chính sách là lấy ý kiến tham vấn, trước hết là ý kiến của đối tượng bị tác động hoặc có quyền và nghĩa vụ liên quan. Bên cạnh đó, cần tham vấn ý kiến các chuyên gia độc lập, các tổ chức tư vấn trong nước và quốc tế để họ có thể chia sẻ kinh nghiệm, đóng góp cho dự thảo chính sách hoàn thiện và hợp lý, sát với thực tiễn hơn.

Chẳng hạn như vấn đề giá điện đang trở thành “điểm nóng” của dư luận do ngành điện tăng giá và cách tính theo biểu giá 6 bậc. Giá điện tăng trong mùa nắng nóng, làm chi phí sinh hoạt của người dân tăng cao. Giá điện cũng là đầu vào của hoạt động sản xuất – kinh doanh… nên sẽ khiến vật giá leo thang, gây khó khăn cho việc kiềm chế lạm phát cũng như đời sống Nhân dân. Chính vì vậy, sau khi người dân, báo chí đưa ra nhiều ý kiến góp ý, phản biện việc điều chỉnh mức giá bán điện chưa hợp lý và khoa học, Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu Thanh tra Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Công Thương và các cơ quan liên quan kiểm tra việc điều chỉnh mức giá bán điện, phương pháp tính giá và việc thu tiền điện thời gian qua, làm rõ đúng, sai2.

Câu chuyện giá điện đặt ra một vấn đề khác, đó là việc ban hành chính sách có tác động đến toàn xã hội, chưa được ngành điện chuẩn bị chu đáo, chưa có sự tham vấn đầy đủ, chưa minh bạch hết việc lỗ – lãi thực của ngành điện. Và trên thực tế, có không ít chính sách đã ban hành chưa hợp lý, chưa được dư luận xã hội đồng tình ủng hộ hay chia sẻ. Việc tăng giá điện, xây dựng biểu giá điện bậc thang không phải là ban hành VBQPPL, nhưng lại là một quy định tác động đến toàn xã hội, đến nền kinh tế nên rất cần lắng nghe ý kiến của người dân, cũng như chủ động tham vấn chuyên gia, đánh giá tác động… trước khi ban hành là những bước cần thiết.

Một VBQPPL, một chính sách mới bao giờ cũng tác động đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhóm đối tượng bị điều chỉnh, có thể là một nhóm nhất định hoặc phạm vi rộng lớn của toàn xã hội. Do đó, để hạn chế những tác động tiêu cực có thể xảy ra khi ban hành chính sách, cần tuân thủ đầy đủ nguyên tắc kỷ luật và quy trình ban hành, trong đó có quy trình lấy ý kiến đối tượng bị tác động, nói cách khác là cần có sự tham vấn đầy đủ của các bên liên quan trong hoạch định chính sách (HĐCS).

Việc công bố những chính sách “chết khi vừa ban hành” là do những chính sách đó phi thực tế, làm giảm hiệu lực của quá trình lập chính sách và ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan ban hành chính sách3. Do đó, hiệu quả của việc ban hành chính sách sẽ cao hơn khi có cơ chế nhất định để thu thập ý kiến tư vấn rộng rãi từ các bên liên quan, đặc biệt là từ các nhóm đối tượng bị điều chỉnh.

2. Theo quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2020, sự tham gia của các bên liên quan là một trong những nội dung bắt buộc trong quy trình xây dựng chính sách được quy định trong Luật, nghị quyết, nghị định. Việc thu hút sự tham gia của các bên liên quan trong quy trình HĐCS công được thực hiện thông qua chủ thể đề xuất chính sách tổ chức các hoạt động để các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan có cơ hội tiếp cận và bày tỏ ý kiến, quan điểm của mình về các chính sách đề xuất.

Việc lấy ý kiến giúp chủ thể đề xuất chính sách thu thập được thêm thông tin và ý kiến đa chiều từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, góp phần xây dựng các chính sách phù hợp với thực tiễn, tạo thuận lợi cho việc thi hành chính sách sau khi được thông qua. Việc lấy ý kiến cũng nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách và ý thức trách nhiệm, năng lực tham gia, năng lực phản biện chính sách của cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp.

Luật Ban hành VBQPPL cùng Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật quy định khá cụ thể về thời điểm, trách nhiệm, quy trình của việc xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của Luật, cũng như tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của Luật trong quá trình lập chương trình và soạn thảo VBQPPL. Trách nhiệm này thuộc về cơ quan đề nghị xây dựng VBQPPL cũng như cơ quan soạn thảo, nhằm tạo điều kiện để người dân tham gia xây dựng chính sách, pháp luật một cách thực chất, hiệu quả.

Để bảo đảm sự phù hợp của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản và nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, Luật năm 2015 vừa qua đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 với 6 điều (Điều 47, 58, 92, 121, 130 và Điều 139). Tại Điều 6 được sửa đổi, bổ sung để quy định về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Cụ thể, khoản 2 Điều 6 quy định rõ thời điểm thực hiện phản biện xã hội được thực hiện trong giai đoạn tổ chức lấy ý kiến về dự thảo VBQPPL và trường hợp dự thảo VBQPPL đã được phản biện xã hội thì hồ sơ dự án, dự thảo gửi thẩm định, thẩm tra, trình cơ quan có thẩm quyền phải bao gồm văn bản phản biện xã hội. Đồng thời, bổ sung trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến phản biện xã hội khi chỉnh lý dự thảo văn bản. Các nội dung khác liên quan đến phản biện xã hội được thực hiện theo quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Thực tiễn quá trình soạn thảo chính sách hiện nay ở Việt Nam cho thấy, các hội thảo chính thức đã được tổ chức công khai nhưng các cuộc gặp gỡ lấy ý kiến khác thì chưa. Do vậy, cần công khai các cuộc tham vấn chính sách từ phía các chuyên gia phản biện độc lập,… để người dân tham gia giám sát các nhà hoạch định chính sách đã gặp ai, mục đích để làm gì, tránh để nảy sinh tình trạng lobby chính sách nhằm bảo đảm lợi ích cho một nhóm nào đó. Đặc biệt, vai trò của các cơ quan báo chí và các tổ chức dân sự trong giám sát các hoạt động lobby chính sách cũng như trong tham vấn xây dựng chính sách cần được đề cao để bảo đảm chính sách đó được ban hành công bằng và không thiên vị.

Ngoài ra, doanh nghiệp cũng cần được tham gia vào quá trình phản biện chính sách, vì họ là một phần của đối tượng bị ảnh hưởng của chính sách nhưng phải bảo đảm lợi ích công và khi doanh nghiệp có quyền phản biện chính sách thì các nhóm khác cũng có quyền tương tự. Đây được coi là tiến trình học lắng nghe, học phản biện, học thảo luận để đi đến sự đồng thuận trong hoạch định và thực thi chính sách.

Việc thảo luận cũng liên quan rất nhiều đến năng lực của các nhóm được Chính phủ giao xây dựng chính sách. Khi họ có năng lực thì họ sẵn sàng lắng nghe thảo luận và tích hợp được nhiều ý tưởng hay, còn những cá nhân, tổ chức không có năng lực sẽ rất sợ đưa ra quan điểm, ý kiến vì không biết xử lý các luồng tranh luận như thế nào, do đó, họ sẽ né tránh thảo luận. Vấn đề này liên quan đến công tác tuyển dụng, sử dụng đội ngũ được giao HĐCS trong khu vực công nên cần chú trọng tìm kiếm người có đủ năng lực, trình độ và tư duy dự báo các vấn đề của chính sách.

Ngoài ra, cần sử dụng các chuyên gia độc lập không có lợi ích gắn với các nhóm vận động chính sách để giúp Nhà nước cân bằng được các lợi ích xung quanh.

Bên cạnh việc thảo luận góp ý với các cơ quan xây dựng văn bản pháp luật thì thảo luận, lấy ý kiến góp ý của Nhân dân rất quan trọng. Điều này còn được hiểu theo một nghĩa tích cực khác là động thái góp phần phổ biến kiến thức pháp luật trong Nhân dân để họ có thêm tri thức, kiến thức cần thiết. Việc tham vấn chính sách còn giúp tăng “tinh thần làm chủ” trong quá trình thực hiện4. Nhưng cần tránh việc lấy ý kiến quá rộng rãi, đặc biệt trong tình huống khủng hoảng quốc gia nghiêm trọng, bởi lẽ nếu chỉ ở phạm vi hẹp thì chính sách sẽ dễ dàng đạt được sự đồng thuận và hạn chế nguy cơ dò rỉ thông tin. Một nguyên tắc chung cần chú ý là bảo đảm mục đích thông tin và tính bền vững lâu dài, hiệu quả của chính sách sẽ được ban hành.

3. Vấn đề thực thi và cách đánh giá hiệu quả của chính sách phải bao gồm 4 yếu tố: chính sách, thực thi, thẳng thắn và đúng đắn. Giống như những chân ghế, cả 4 yếu tố này đều cần thiết bảo đảm cho một chính sách đúng đắn, hiệu lực, hiệu quả5.

Chính vì vậy, một chính sách tốt, yêu cầu các cơ quan soạn thảo cũng như các bên liên quan, người dân và các tổ chức dân sự phải xem xét và giải quyết được căn bản, thấu đáo và hợp lý các mục tiêu, như: chính sách bảo đảm phục vụ hiệu quả vì sự phát triển và tiến bộ xã hội, phục vụ lợi ích chung cho đại đa số bộ phận dân chúng? Ai sẽ là người bị ảnh hưởng tiêu cực hoặc bị bỏ lại phía sau trong chính sách này? Liệu có ai bị bỏ quên hay là phải “hy sinh”?

Trên thực tế, vẫn còn tồn tại tư duy sai lầm là “phát triển phải có hy sinh” trong hoạch định chính sách. Trong khi những người “bị hy sinh” thường là những người yếu thế, thiểu số hoặc thuộc nhóm đối tượng không có quyền lực trong xã hội. Chính vì vậy, một chính sách tốt phải cân bằng được giữa lợi ích và tác hại, cũng như đưa ra công cụ khác để đền bù cho họ một cách thỏa đáng.

Bên cạnh đó, bất cứ việc xây dựng và thực thi một chính sách nào đều tốn nguồn lực, nên Nhà nước chỉ tập trung vào những vấn đề mà các tổ chức xã hội khác không thể làm được. Ví dụ, các bộ quy tắc đạo đức nghề nghiệp của ngành y hay nghề luật sư thì nên để các hội tự đưa ra cho thành viên của họ thay vì Nhà nước áp đặt. Bởi lẽ, khi tự đưa ra quy tắc, họ sẽ tự nguyện tuân thủ do sức ép về mặt chuẩn mực xã hội để bảo đảm uy tín của họ, uy tín của ngành họ, hơn nữa, “sự cai trị tốt không thể thay thế cho sự tự cai trị”6.

Nhà nước cần tăng cường trách nhiệm của từng cơ quan và nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL, nhất là trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh.

Đặc biệt, Việt Nam cần phải có được các cá nhân hoạt động nghiên cứu đưa ra các tư vấn về chính sách, chiến lược trong các lĩnh vực (think tank), đội ngũ chuyên gia của Việt Nam có năng lực, trình độ dự báo được tình hình toàn cầu và thấu hiểu rõ bối cảnh trong nước thì mới có được các tham vấn tốt trong HĐCS, pháp luậtr

Chú thích:
1. Trình Quốc hội Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. http://quochoi.vn, ngày 15/11/2019.
2. Thủ tướng Chính phủ yêu cầu kiểm tra việc tăng giá điện. http://tuoitre.vn, ngày 03/5/2020.
3, 4, 5, 6. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB). Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh. H. NXB Chính trị quốc gia, 2003, tr. 116, 98, 22, 612.
ThS. Bùi Văn Hà
Học viện Hành chính Quốc gia