(Quanlynhanuoc.vn) – Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng cấp được quy định rất rõ trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Chính quyền địa phương năm 2015, tuy nhiên, trong thực tiễn, mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng cấp vẫn còn rất nhiều bất cập. Đổi mới và hoàn thiện mối quan hệ trên có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức quyền lực nhà nước, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay.
Thực trạng mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện nay
Phương diện tổ chức quyền lực
Chính quyền địa phương (CQĐP) gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) – cơ quan quản lý hành chính nhà nước (HCNN). Trong cơ cấu của CQĐP,HĐND là cơ quan có tính chất nền móng của quyền lực nhà nước ở địa phương (được bắt nguồn từ quyền lực của Nhân dân thông qua bầu cử và nằm trong chỉnh thể quyền lực nhà nước thống nhất). HĐND với tính cách là cơ quan tập thể đại diện có phương thức hoạt động theo kỳ họp ra nghị quyết về các vấn đề xây dựng địa phương và giám sát hoạt động thực hiện pháp luật ở địa phương. UBND là cơ quan thực hiện chức năng quản lý HCNN ở địa phương, là cơ quan chấp hành và chịu sự giám sát của cơ quan bầu ra là HĐND.
Về mối quan hệ giữa HĐND và UBND, hiện nay, pháp luật đã xác định UBND là cơ quan chấp hành và HCNN ở địa phương (Điều 8 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015). Theo mô hình tổ chức CQĐP truyền thống từ Hiến pháp năm 1959 đến nay, CQĐP nước ta là chính quyền được tổ chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Mô hình này phân biệt với CQĐP được tổ chức theo nguyên tắc tự quản (còn gọi là tự quản địa phương). Đối với mô hình này, CQĐP các cấp chỉ có các nhiệm vụ, quyền hạn nhất định theo sự phân cấp quản lý chứ không có chủ quyền đối với các nhiệm vụ quyền hạn đó.
Trên cơ sở tinh thần, tư tưởng của Hiến pháp năm 2013 về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 lần đầu tiên đã chính thức sử dụng thuật ngữ phân quyền, phân cấp và phân biệt giữa phân quyền và phân cấp – một hiện tượng gần gũi với phân quyền, nhưng khác nhau về bản chất; coi phân quyền và phân cấp là hình thức để “phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP”. Điều 12 Luật này quy định: “Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật”. Như vậy, luật là hình thức pháp lý, phương tiện, công cụ để phân quyền. Phân quyền là cơ sở hình thành chế độ tự quản địa phương, đồng thời nhằm nâng cao trách nhiệm của CQĐP với Nhân dân địa phương về những vấn đề được phân quyền1.
Trong giai đoạn Hiến pháp năm 1992, nước ta đã thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở một số đơn vị hành chính nhằm cải cách CQĐP. Theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; thời gian thực hiện bắt đầu từ ngày 25/4/2009 cho đến khi Quốc hội chấm dứt việc thí điểm trước khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành. Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 724/2009/ UBTVQH12 ngày 16/01/2009, theo đó, tại Điều 1 xác định 67 huyện, 32 quận, 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được thực hiện thí điểm là: Lào Cai; Vĩnh Phúc; thành phố Hải Phòng; Nam Định; Quảng Trị; thành phố Đà Nẵng; Phú Yên; TP. Hồ Chí Minh; Bà Rịa – Vũng Tàu; Kiên Giang. Tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV thông qua nghị quyết Đà Nẵng tiếp tục thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị không tổ chức HĐND cấp quận, cấp phường từ ngày 01/7/2021 và Nghị quyết của Quốc hội ngày 27/11/2019 cho phép Thủ đô Hà Nội không còn tổ chức HĐND từ tháng 7/2021.
Sau khi sửa đổi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP về phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, mối quan hệ giữa UBND và HĐND cũng có những điểm mới tích cực:
Thứ nhất, xác định rõ hơn về vị trí, tính chất của CQĐP theo tinh thần tự chủ, tự quản và tự chịu trách nhiệm. Luật đã xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trên cơ sở phân quyền, phân cấp và theo ủy quyền.
Thứ hai, trên mỗi đơn vị hành chính đều thiết lập hai loại cơ quan là HĐND và UBND, đã có các quy định tách bạch chính quyền ở đô thị, chính quyền ở nông thôn, chính quyền ở hải đảo và CQĐP ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phù hợp với các đặc điểm của đơn vị hành chính tương ứng.
Thứ ba, UBND được xác định rõ là cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của chủ tịch UBND. Quy định chi tiết về số lượng, cơ cấu thành viên UBND, trong đó những người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND đều phải là thành viên UBND.
Về thực tiễn tổ chức và hoạt động giữa Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân
UBND các cấp với tính chất là cơ quan HCNN ở địa phương, thực hiện quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương theo thẩm quyền.
Một là, với tư cách là cơ quan do HĐND bầu và là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan HCNN ở địa phương, UBND chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên. UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng – an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn2. UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thực thi pháp luật ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy HCNN từ trung ương đến cơ sở.
Hai là, mối quan hệ giữa UBND với thường trực HĐND. UBND các cấp đã chủ động phối hợp với thường trực HĐND cùng cấp trong việc xây dựng nghị quyết của HĐND, xác định những vấn đề bức xúc, nội dung cấp bách, quan trọng để xây dựng trình HĐND ban hành nghị quyết. Trong quá trình xây dựng và chuẩn bị các dự án, đề án, báo cáo, các chuyên đề cụ thể trình ra HĐND, UBND đã tập trung chỉ đạo các cơ quan chuyên môn chuẩn bị nội dung đầy đủ, tổ chức thẩm định theo đúng quy trình của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trước khi trình HĐND cùng cấp ban hành để triển khai thực hiện.
Ba là, trong việc tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND, UBND các cấp đã chủ động phối hợp với thường trực HĐND, các ban của HĐND nhằm kịp thời triển khai các nghị quyết của HĐND sau khi được ban hành; tạo điều kiện để thường trực HĐND, các ban và đại biểu HĐND thực hiện công tác giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Thông qua công tác giám sát, HĐND đã phát hiện nhiều nhân tố mới cũng như những khiếm khuyết, hạn chế, bất cập trong công tác chỉ đạo, điều hành của UBND để bổ sung kịp thời nghị quyết hoặc kiến nghị những vấn đề bất cập với HĐND và UBND cấp trên.
Bốn là, bầu cử đại biểu HĐND là công việc quan trọng đầu tiên để tổ chức ra thiết chế chính trị – pháp lý HĐND. Hội đồng dân cử này sẽ lập ra UBND với các mối quan hệ về chấp hành, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND… Cơ chế này bảo đảm được tính tập trung, tập thể của cơ quan đại diện nhân dân trong việc bầu ra cơ quan chấp hành UBND. Tuy nhiên, mô hình này lại hạn chế vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương mỗi cấp trong việc tổ chức bộ máy giúp việc, phục vụ cho công tác điều hành hoạt động của người đứng đầu; trong khi hầu hết các nước trên thế giới thực hiện bổ nhiệm trong bộ máy hành chính cả trung ương và địa phương.
Trong HĐND và UBND, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức có được nâng lên, giúp HĐND và UBND thực hiện quyền lực nhà nước cũng như quản lý theo chức năng, nhiệm vụ được quy định. Tuy nhiên, hiện nay, về cơ bản, chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức chưa cao, hiệu suất, hiệu quả làm việc còn thấp, thậm chí còn hiện tượng vô trách nhiệm, vô cảm với Nhân dân.
Đối với việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội, sau các điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cho HĐND cấp trên và cơ quan HCNN nơi không tổ chức HĐND, đã có những báo cáo đánh giá kết quả đạt được về giảm số lượng đại biểu ở những cấp không cần thiết, làm cho bộ máy nhà nước đỡ cồng kềnh, chi ngân sách giảm, công việc vẫn được thực hiện như trước, nhưng cũng có những đánh giá thí điểm không tính đến việc làm mất đi ở các cấp thí điểm cơ chế dân chủ, kết quả chưa rõ rệt…
Chính vì vậy mà kết quả cuộc thí điểm không thể đánh giá là tốt, đồng thuận cao khi Luật Tổ chức CQĐP không sử dụng kết quả này3. Vì vậy, mặc dù trong lịch sử đã từng có cấp chính quyền không có HĐND, Hiến pháp năm 2013 đã để mở vấn đề này, song Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn xác nhận mỗi cấp chính quyền đều là chính quyền hoàn chỉnh với hai cơ quan HĐND và UBND.
Một số giải pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân
Thứ nhất, để hoàn thiện mối quan giữa hai cơ quan này, cần nhận thức đầy đủ về vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quyền lực nhà nước ở địa phương gắn liền với hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Quyền lực nhà nước và quản lý nhà nước có quan hệ mật thiết. Quyền lực được hiểu đơn giản là quyền định đoạt các công việc của nhà nước nhất định phải được thể hiện trong hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương. Quyền lực sẽ không có tác dụng trong đời sống thực tế nếu quản lý nhà nước không có hiệu quả tốt, cũng có nghĩa là không đưa lại lợi ích hoặc ít l