(Quanlynhanuoc.vn) – Trong xu thế đổi mới quản trị nhà nước như hiện nay, người dân ngày càng đóng vai trò quan trọng vào quá trình xây dựng và thực thi pháp luật. Trên cơ sở nghiên cứu khái quát những quy định của Nhà nước và một số phân tích, nhận định thực tiễn về sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng và thực thi pháp luật, bài viết đề xuất một số gợi mở thu hút sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng và thực thi pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật trong tình hình mới.
Khái quát chung về quá trình xây dựng và thực thi pháp luật
Xây dựng và thực thi pháp luật (XDTTPL) là hai hoạt động có mối quan hệ biện chứng với nhau, nếu xây dựng pháp luật (XDPL) tốt nhưng quá trình thực thi pháp luật (TTPL) không tốt, rất có thể hiệu lực và hiệu quả của pháp luật không cao, thậm chí là “thất bại” và ngược lại, TTPL tốt nhưng chất lượng XDPL không tốt cũng sẽ có những ảnh hưởng nhất định, thậm chí không thực thi được. Chính vì vậy, XDTTPL luôn phải song hành, đồng bộ và tương xứng với nhau, tác động và tương hỗ với nhau một cách chặt chẽ, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của pháp luật, đồng thời là yếu tố quyết định vận hành thông suốt hệ thống pháp luật hướng tới quản trị quốc gia tốt trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN).
Quá trình XDTTPL là cả một chuỗi các hoạt động khá phức tạp, liên quan đến nhiều nội dung, nhiều lĩnh vực khác nhau và do nhiều cơ quan, tổ chức nhà nước từ trung ương đến địa phương tham gia xây dựng và thực thi. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015, quá trình XDPL bao gồm từ khâu đề xuất ý tưởng cho đến quá trình xây dựng dự thảo, lấy ý kiến đóng góp, thẩm định, xem xét thông qua, gửi và lưu. So với quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 thì quá trình XDPL năm 2015 đã có nhiều thay đổi cả về nội dung lẫn hình thức nhằm bảo đảm việc XDPL có chất lượng và thực thi có hiệu quả.
Có thể coi quá trình XDPL là hoạt động có tính “tĩnh” nhiều hơn, tức là từ khâu xây dựng cho đến khi pháp luật được cụ thể hóa bằng văn bản và được công bố bằng nhiều hình thức khác nhau, trên công báo hoặc các trang thông tin điện tử… Mặc dù quá trình xây dựng có cả tính “động” nhưng nếu chỉ dừng lại ở trên công báo thì quá trình xây dựng vẫn được coi là “tĩnh”. Còn quá trình TTPL là công đoạn tiếp nối của XDPL, tức sau khi văn bản pháp luật đã được công bố, đăng trên công báo, việc TTPL là phải làm thế nào để pháp luật đi vào thực tiễn đời sống xã hội.
Vì vậy, có thể xem đây là hoạt động ở trạng thái “động”, tức là pháp luật phải được triển khai thực hiện trong thực tế, bao gồm các hoạt động như: tuân thủ pháp luật; áp dụng pháp luật; sử dụng pháp luật và thi hành pháp luật (THPL). Như vậy, TTPL là cả một quá trình mang tính “động”, tức là nó phải được áp dụng, vận dụng vào thực tế. Câu hỏi đặt ra ở đây là làm thế nào để quá trình xây dựng và THPL vừa có tính “tĩnh” vừa có tính “động” này thu hút được sự tham gia của người dân, nhằm bảo đảm cho pháp luật có chất lượng, thực thi có hiệu quả.
Các quy định của Nhà nước và một số nhận định, đánh giá thực tiễn về sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng và thực thi pháp luật
Huy động sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng pháp luật là một trong những nhiệm vụ chiến lược quan trọng của Đảng và Nhà nước ta trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hóa. Điều này đã được thể hiện tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, người dân có quyền giám sát, tham gia quản lý nhà nước và xã hội, trong đó có lĩnh vực xây dựng và THPL. Cụ thể, Điều 28 Hiến pháp năm 2013 quy định: (1) Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. (2) Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân.
Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi THPL đã xác định các tổ chức, cá nhân có quyền tham gia theo dõi THPL. Cụ thể: khoản 5 Điều 4 quy định về nguyên tắc theo dõi THPL; Điều 6 quy định về sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động theo dõi tình hình THPL. Như vậy, việc huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội và Nhân dân là một trong những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động theo dõi THPL, bằng nhiều hình thức, nội dung khác nhau, các tầng lớp nhân dân thực hiện quyền tham gia theo dõi THPL không chỉ thông qua các tổ chức xã hội mà mình là thành viên, hội viên, mà còn trực tiếp thể hiện ý kiến của mình với các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.
Điều 6 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, quy định: “…cá nhân có quyền và được tạo điều kiện góp ý về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và các cơ quan, tổ chức liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cá nhân tham gia góp ý kiến”.
Điều 10 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định về sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng văn bản pháp luật là: “… trong quá trình lập đề nghị xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan lập đề nghị có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp của các chính sách trong đề nghị và lấy ý kiến của các cá nhân có liên quan, nghiên cứu giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý đó”.
Ngoài các quy định nêu trên, sự tham gia của người dânvào quá trình XDTTPL còn được quy định tại Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, quy định rõ nội dung cũng như hình thức Nhân dân được bàn và quyết định trực tiếp, bao gồm: chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do Nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác trong nội bộ cộng đồng dân cư phù hợp với quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, Pháp lệnh cũng quy định hình thức và nội dung Nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định.
Như vậy, cơ sở pháp lý chung về sự tham gia của người dân vào quá trình XDTTPL đã có những quy định cụ thể hơn so với các quy định trước. Tuy vậy, vẫn còn những điểm hạn chế chính là việc quy định của pháp luật hiện hành chỉ mới mang tính nguyên tắc và định hướng chung chung; chưa có những quy định thật cụ thể, người dân tham gia XDTTPL như thế nào? Ai sẽ kiểm tra, giám sát quá trình người dân tham gia xây dựng và thực thi; quá trình XDPL yêu cầu tỷ lệ bao nhiêu phần trăm sự tham gia đóng góp của người dân, của các chuyên gia, các nhà khoa học vào quá trình xây dựng.
Đối với quá trình TTPL, mặc dù trong Nghị định số 59/2012/NĐ-CP có quy định và giao cho các cơ quan, tổ chức về việc tổ chức theo dõi THPL song cũng chỉ mang tính nguyên tắc, định hướng; chưa có quy định trách nhiệm có tính pháp lý ràng buộc đối với các cơ quan, tổ chức thực hiện pháp luật về việc huy động tham gia của người dân vào quá trình thực thi như thế nào… Chính vì vậy, sự tham gia của người dân vào quá trình XDTTPL còn nhiều khó khăn, hạn chế.
Theo báo cáo của Bộ Tư pháp: năm 2018, Cục Kiểm tra VBQPPL, Bộ Tư pháp đã tiến hành kiểm tra 5.557 văn bản (648 văn bản của các bộ, cơ quan ngang bộ, 4.909 văn bản cấp tỉnh); phát hiện và đã kết luận kiểm tra đối với 84 văn bản sai về thẩm quyền, nội dung (27 văn bản cấp bộ và 57 văn bản cấp tỉnh)1. Công tác kiểm tra văn bản pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương đã phát hiện 1.236 VBQPPL trái pháp luật về thẩm quyền ban hành và nội dung; 3.829 VBQPPL sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; 574 văn bản không phải là VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật2.
Năm 2019, toàn ngành đã kiểm tra theo thẩm quyền 14.555 VBQPPL (giảm hơn 20%); qua kiểm tra, bước đầu phát hiện 339 văn bản có dấu hiệu trái nội dung, thẩm quyền (chiếm tỷ lệ 2,33% trên tổng số văn bản được kiểm tra). Riêng tại Bộ Tư pháp, đã kiểm tra theo thẩm quyền 4.885 VBQPPL (giảm 11%); qua kiểm tra đã phát hiện, kết luận kiểm tra, kiến nghị xử lý đối với 165 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền ban hành và văn bản không phải VBQPPL nhưng có chứa quy phạm pháp luật (gồm 13 văn bản của cấp bộ, 152 văn bản của địa phương), đến nay có 69/165 văn bản đã được cơ quan ban hành xử lý3. Những hạn chế về chất lượng xây dựng văn bản cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến hoạt động THPL có những vướng mắc nhất định.
Bên cạnh đó, tình trạng vi phạm pháp luật, né tránh pháp luật, lợi dụng pháp luật đang diễn ra khá phổ biến cả trong xã hội và trong các cơ quan nhà nước, thậm chí trong cả các cơ quan bảo vệ pháp luật. Nhiều lúc, nhiều nơi và trong nhiều lĩnh vực, pháp luật chưa được tổ chức thi hành kịp thời, đầy đủ hoặc có thể tổ chức thi hành nhưng người dân không tin và không tuân theo quy định của Nhà nước. Nhiều quy định của pháp luật chưa được thi hành một cách nghiêm túc, thống nhất và đồng bộ, chưa huy động được sự tham gia của các tổ chức, cá nhân, nhất là sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân trong công tác theo dõi THPL4.
Như vậy, về mặt pháp lý và thực tiễn cho thấy, sự tham gia của người dân vào hoạt động XDTTPL vẫn còn nằm trên lý thuyết, còn việc áp dụng vào thực tiễn đang là cả một khoảng cách khá lớn. Nguyên nhân chính mà sự tham gia này vào hoạt động XDTTPL còn hạn chế có thể khái quát mấy điểm chính đó là: (1) Các văn bản pháp luật quy định về sự tham gia của người dân vào XDTTPL còn mang tính nguyên tắc và định hướng chung chung; (2) Trong các quy định của pháp luật cũng như thực tiễn chưa có cái nhìn xuyên suốt và mối quan hệ biện chứng giữa XDTTPL; (3) Chưa quy định cụ thể chế tài và trách nhiệm giải trình đối với cơ quan, tổ chức và người đứng đầu các cơ quan, tổ chức liên quan đến XDTTPL; (4) Chưa xây dựng được bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả XDTTPL gắn với chức trách, nhiệm vụ XDTTPL có hiệu quả; (5) Nhận thức của người dân cũng như của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chưa thực sự tin tưởng vào sự đóng góp ý kiến của người dân vào quá trình XDTTPL.
Một số đề xuất huy động sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng và thực thi pháp luật
Huy động sự tham gia của người dân vào quá trình XDTTPL luôn có tầm quan trọng đặc biệt, bởi đây chính là những hoạt động có tính then chốt để có thể đưa đời sống xã hội vào với pháp luật và tiếp đến là đưa pháp luật đi vào đời sống xã hội. Sự tham gia của người dân vào quá trình XDTTPL sẽ tạo được tính thông suốt của pháp luật, tạo “vòng đời” của pháp luật được liên tục. Chính vì lẽ đó, nếu hai hoạt động này không đồng bộ thì trước hết, đời sống người dân không đi vào quy định pháp luật được và ngược lại, pháp luật cũng không đến được với người dân. Vậy, câu hỏi đặt ra là cần làm gì để người dân tham gia vào quá trình XDTTPL một cách thực chất nhất và xuyên suốt, đồng bộ nhất có thể.
Thứ nhất, mặc dù sự tham gia của người dân vào quá trình XDTTPL đã được hiến định và quy định trong các văn bản pháp luật nhưng thiết nghĩ để thực chất hơn cần sửa đổi, bổ sung nội dung của các văn bản pháp luật hiện hành. Hơn nữa, nội dung nên có các quy định mang tính định lượng hơn là mang tính định hướng như hiện nay, cụ thể, quy định tỷ lệ phần trăm người dân, các chuyên gia, các nhà khoa học, các tổ chức xã hội tham gia vào quá trình XDTTPL trong từng công đoạn của quá trình xây dựng và thực thi. Chẳng hạn, quy định cụ thể cơ quan soạn thảo pháp luật trước khi xác định vấn đề cần có sự đóng góp ý kiến của người dân, đối với các loại pháp luật liên quan trực tiếp đến đời sống người dân như đất đai, nông nghiệp… liên quan đến đời sống dân sinh nên có sự tham gia của người dân ngay từ đầu. Có như vậy, khi TTPL người dân sẽ chủ động thực hiện, tuân thủ pháp luật.
Thứ hai, XDTTPL phải được coi là hoạt động có mối quan hệ biện chứng với nhau, có tính tương hỗ với nhau, nên cần có quy định thống nhất, xuyên suốt, không nên quy định tách bạch, xây dựng riêng và thực thi riêng.
Thứ ba, xây dựng và hoàn thiện cơ chế giải trình; quy định trách nhiệm pháp lý đủ mạnh cho các cơ quan, tổ chức và người đứng đầu cơ quan, tổ chức gắn với kết quả XDTTPL. Các quy định nên cụ thể về nội dung giải trình, trách nhiệm pháp lý, cần có chế tài đủ mạnh để cá nhân và tổ chức vi phạm sẽ phải chịu trách nhiệm. Tránh quy định mang tính nguyên tắc như: về trách nhiệm thông tin, báo cáo công khai và chịu sự giám sát của các cơ quan và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trước các cơ quan quyền lực nhà nước, trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và trước Nhân dân.
Thứ tư, các cơ quan có thẩm quyền XDTTPL cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả sự tham gia của người dân vào quá trình XD&TTPL. Bộ tiêu chí này phải được ứng dụng một cách đồng bộ trong điều kiện gắn với chất lượng văn bản pháp luật, tức chất lượng XDPL với hiệu quả THPL của các cơ quan nhà nước với đánh giá tín nhiệm người đứng đầu các cơ quan xây dựng và tổ chức TTPL, thêm vào đó là các quyết định về nhân sự và ngân sách thực hiện.
Thứ năm, xây dựng cơ chế phối hợp giữa XDPL và TTPL, trong đó có quy định việc huy động sự tham gia của người dân vào quá trình XDTTPL. Khi người dân tham gia vào quá trình xây dựng, họ được đóng góp ý tưởng, được đề xuất nguyện vọng, những yêu cầu thiết yếu của người dân, mọi quy định phù hợp với mong đợi của người dân thì khi triển khai TTPL, người dân sẽ tuân thủ và thực hiện theo pháp luật. Chính vì lẽ đó, cần có cơ chế phối hợp để hai hoạt động xây dựng và thực thi có hiệu quả hơn.
Thứ sáu, các cơ quan, tổ chức cần xây dựng niềm tin, tạo niềm tin cho người dân. sự tham gia của người dân vào việc XDTTPL cũng cần có niềm tin. Người dân phải biết những ý kiến của họ được hay không được chấp nhận là vì sao, tức là cần phải có sự giải trình để người dân tin tưởng vào Nhà nước. Muốn người dân tham gia nhiều hơn vào quá trình XDTTPL thì một mặt, chính các cơ quan, tổ chức phải tin tưởng vào khả năng có thể đóng góp tốt của người dân vào hoạt động XDTTPL; mặt khác, các cơ quan, tổ chức phải tạo được niềm tin từ phía người dân. Các cơ quan xây dựng và tổ chức TTPL phải làm một cách thực chất, tránh bệnh hình thức, “làm cho có”, những ý kiến đóng góp của Nhân dân phải được tiếp thu (nếu đúng); hoặc phải giải trình nếu không tiếp thu. Hiện nay, các ý kiến đóng góp của người dân nếu không được tiếp thu cũng ít khi được giải trình nên chưa tạo được sự tin tưởng của người dân vì họ cho rằng các ý kiến của họ không được xem xét một cách nghiêm túc.
Thực tế cho thấy, quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, TTPL ngày càng được quan tâm chú trọng cả về chất lượng và số lượng và hiệu quả thực thi hơn, thiết nghĩ huy động sự tham gia của người dân vào quá trình XDTTPL là yêu cầu khách quan và cần thiết. Người dân ngày càng có nhiều diễn đàn để bày tỏ ý kiến của mình và thực tế người dân ngày càng tham gia sâu rộng hơn vào các hoạt động XDTTPL. Tuy nhiên, sự tham gia của người dân không đồng đều đối với các lĩnh vực khác nhau. Để huy động người dân tham gia vào quá trình xây dựng và TTPL ngày càng thực chất hơn, các cơ quan, tổ chức XDTTPL cần phải thực hiện nhiều hoạt động khác nhau nhưng trước hết cần tạo sự tin tưởng và nâng cao kiến thức cho Nhân dân.
Chú thích:
1, 2, 3. Bộ Tư pháp. Hội nghị toàn quốc triển khai công tác tư pháp năm 2019. Hà Nội, ngày 08/01/2019.
4. Báo cáo số 12/BC-BTP ngày 20/01/2016 của Bộ Tư pháp về việc tổng kết công tác tư pháp năm 2015, nhiệm kỳ 2011 – 2015; định hướng nhiệm kỳ 2016 – 2020 và nhiệm vụ giải pháp chủ yếu công tác năm 2016.
TS. Nguyễn Thị Hà
Học viện Hành chính Quốc gia
