Giải pháp tái cơ cấu tài chính công phục vụ mục tiêu tăng trưởng bền vững giai đoạn 2021 – 2025  

(Quanlynhanuoc.vn) – Tái cơ cấu tài chính công là một trong những giải pháp cơ bản nhằm phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng bền vững của Việt Nam trong thời gian tới. Bài viết đánh giá những kết quả đạt được và thách thức đặt ra trong quá trình tái cơ cấu tài chính công, đồng thời, khuyến nghị một số giải pháp nhằm phục vụ mục tiêu tăng trưởng bền vững giai đoạn 2021 – 2025.

 

Diễn đàn Tài chính Việt Nam 2018 với chủ đề “Tái cấu trúc nền tài chính quốc gia hướng đến phát triển nhanh, toàn diện và bền vững của Việt Nam” do Bộ Tài chính cùng Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ – USAID tổ chức ngày 20/9, tại Hà Nội (Nguồn: https://bnews.vn)
Những kết quả đạt được và thách thức đặt ra trong quá trình tái cơ cấu tài chính công

Thứ nhất, cải cách thể chế. Là một trong ba trọng tâm cải cách chiến lược của Việt Nam (bao gồm thể chế, cơ sở hạ tầng, nguồn nhân lực), trong tái cơ cấu tài chính công, cải cách thể chế luôn được gắn với công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính, theo đó, hệ thống pháp luật tài chính đã có bước hoàn thiện quan trọng với số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới, giúp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất, cải thiện môi trường kinh doanh và tạo cơ sở pháp lý để đơn giản hóa thủ tục hành chính (TTHC), cắt giảm điều kiện kinh doanh, hiện đại hóa quản lý, đặc biệt đối với ngành Thuế và Hải quan. Việc nghiên cứu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực tài chính không chỉ đáp ứng yêu cầu tiến độ và nội dung theo chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ mà còn kịp thời giải quyết những vấn đề lớn phát sinh trong điều kiện khó khăn của nền kinh tế.

Theo đó, hệ thống pháp luật tài chính đã được xây dựng phù hợp với nền kinh tế thị trường, định hướng XHCN, trên cơ sở phù hợp với kinh nghiệm quốc tế. Một số văn bản luật quan trọng được ban hành trong thời gian qua như: Luật Ngân sách nhà nước (NSNN), Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Quản lý nợ công, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp… đã đáp ứng được các tiêu chí này.

Theo đó, Bộ Tài chính đã ban hành chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 19-2017/NQ-CP của Chính phủ; chương trình hành động triển khai thực hiện Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 06/6/2017 theo tinh thần Chính phủ đồng hành cùng doanh nghiệp (DN); triển khai cung cấp dịch vụ công trực tuyến; đơn giản hóa TTHC và bãi bỏ một số TTHC không còn phù hợp.

Mở rộng hệ thống khai thuế qua mạng; có 623,7 nghìn DN tham gia sử dụng dịch vụ khai thuế điện tử, đạt 99,8% số DN kê khai; số DN đăng ký nộp thuế điện tử đạt 97,9%1. Đã kết nối thông tin nộp thuế điện tử giữa các cơ quan thuế, hải quan, kho bạc và các ngân hàng thương mại. Mở rộng hoàn thuế điện tử, các dịch vụ điện tử đối với cá nhân, tổ chức. Thực hiện thủ tục hải quan điện tử và triển khai cổng thanh toán điện tử, hệ thống VNACCS/VCIS trên toàn quốc.

Vận hành hệ thống TABMIS thông suốt, hiệu quả, góp phần quản lý tập trung, giảm thiểu TTHC trong giao dịch thu, chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư; đồng thời đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin kịp thời cho công tác quản lý và điều hành ngân sách ở trung ương và các địa phương.

Thứ hai, cơ cấu lại NSNN. Thực hiện Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 của Quốc hội về kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016 – 2020, trong 5 năm qua Việt Nam đã thực hiện các giải pháp đồng bộ để thực hiện tái cơ cấu NSNN, cụ thể:

(1) Đối với thu NSNN.

Chỉ tính riêng 4 năm (2016 – 2019), các chỉ tiêu tổng thu, tỷ lệ huy động vào NSNN cơ bản đạt mục tiêu của kế hoạch 5 năm, theo đó, thu ngân sách năm 2016 so với GDP đạt 24,47%, năm 2017 đạt 25,71%, đến năm 2018 đạt 23,8%. Năm 2019, tổng thu NSNN đạt 1.539,4 nghìn tỷ đồng, vượt 9,1% (128,1 nghìn tỷ đồng) so với dự toán. Thu ngân sách trung ương và địa phương đều vượt dự toán, trong đó thu của trung ương vượt xấp xỉ 4% (32,2 nghìn tỷ đồng), thu địa phương vượt 16% (96 nghìn tỷ đồng). Số thu cân đối ngân sách đạt xấp xỉ 217,9 nghìn tỷ đồng, vượt 15,2% (28,8 nghìn tỷ đồng) so với dự toán. Tỷ lệ động viên thu NSNN đạt 25% GDP, riêng động viên thuế và phí đạt 21% GDP. Đánh giá cả giai đoạn 2016 – 2020, tỷ lệ huy động thu vào NSNN bình quân đạt 24,7% GDP (vượt kế hoạch đề ra là 23,5% GDP). Năm 2019 đạt mức 25%2.

Tính chung cho cả giai đoạn 2016 – 2020, mức độ động viên vào NSNN đạt 24,86%, so với giai đoạn 2011 – 2015 thì tỷ lệ này tăng hơn nhưng vẫn nằm trong dự toán theo yêu cầu của Quốc hội (bảo đảm tỷ lệ huy động vào NSNN không thấp hơn 23,5% GDP, trong đó từ thuế, phí, lệ phí khoảng 21% GDP)3.

Về cơ cấu thu ngân sách, mục tiêu cụ thể được Quốc hội đặt ra theo Nghị quyết số 25/2016/QH14 là tỷ trọng thu nội địa bình quân khoảng 84 – 85% tổng thu NSNN, ngày càng tích cực, bền vững hơn, tỷ trọng thu nội địa trong tổng thu NSNN ngày càng tăng. Giai đoạn 2016 – 2018, thu nội địa bình quân là 80,5%, năm 2019, tỷ lệ này đạt mức 82%; trong khi thu từ dầu thô và từ hoạt động xuất, nhập khẩu giảm từ mức bình quân giai đoạn 2011 – 2015 là 30%, giai đoạn 2016 – 2018 là 19%, xuống còn 17,7% năm 20194.

Năm 2020, do dịch bệnh Covid-19, giá dầu thô giảm sâu, kết hợp với thực hiện chính sách gia hạn một số khoản thuế, tiền thuê đất nên thu NSNN 6 tháng đầu năm có xu hướng giảm, cụ thể: thu nội địa đạt 44,1% dự toán, giảm 7,1%; thu từ dầu thô đạt 59,7% dự toán, giảm 28,7%; thu cân đối từ hoạt động xuất, nhập khẩu đạt 43,1% dự toán, giảm 22,3% so với cùng kỳ năm 2019. Do các khoản bị giảm bởi tác động của dịch bệnh, thu NSNN 6 tháng đầu năm 2020 chỉ đạt 668,7 nghìn tỷ đồng, bằng 44,2% dự toán, giảm 10,5% so với cùng kỳ năm 20195.

(2) Đối với chi NSNN.

Đổi mới chi NSNN là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cơ cấu lại tài chính công giai đoạn 2016 – 2020, theo đó, đã điều chỉnh quy mô chi NSNN, tương quan giữa các bộ phận cấu thành chi NSNN theo hướng tăng hợp lý chi đầu tư phát triển, giảm tỷ trọng chi thường xuyên để thực hiện mục tiêu tái cơ cấu nền kinh tế và tăng trưởng bền vững.

Với chủ trương cơ cấu lại ngân sách, tăng hợp lý chi đầu tư; đã thực hiện tái cấu trúc một bước chi ngân sách, theo đó đã tăng dần tỷ trọng chi đầu tư phát triển. Kết quả chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN năm 2016 đã tăng lên mức 22,89%, năm 2017 chiếm 27,5%, năm 2018 là 26,2%, năm 2019 khoảng 26,3%, dự toán năm 2020, tỷ lệ này là 26,9%. Từ đó, đưa tỷ trọng chi đầu tư phát triển giai đoạn 2016 – 2020 cao hơn giai đoạn 2011 – 2015 và đạt mức bình quân 25,96%6.

Đối với chi thường xuyên, giai đoạn 2016 – 2020, nhờ  thực hiện tinh giản biên chế, sắp xếp tinh gọn bộ máy và đẩy mạnh tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công theo các Nghị quyết số 18-NQ/TW và Nghị quyết số 19-NQ/TW của Trung ương cũng như các giải pháp đồng bộ khác, chi thường xuyên ngân sách đã giảm dần qua các năm. Tính trung bình cả giai đoạn 2016 – 2020, tỷ trọng chi thường xuyên trong tổng chi ngân sách đạt 62,42% (dưới 64%), đúng như mục tiêu đã đặt ra tại kế hoạch tài chính 5 năm Quốc hội đã phê duyệt và thấp hơn so với giai đoạn 2011 – 20157.

Dù chi thường xuyên giảm, điểm tích cực là vẫn bảo đảm nguồn thực hiện cải cách tiền lương tăng khoảng 7%/năm theo nghị quyết của Quốc hội và các nhiệm vụ quốc phòng – an ninh, chính sách an sinh xã hội cấp thiết khác… Bên cạnh đó, với cơ chế trao cho địa phương quyền phân cấp trên địa bàn, phân bổ chi ngân sách, triển khai các nhiệm vụ chi ngân sách gắn với nhu cầu công chúng địa phương đã từng bước tăng cường hiệu quả, tạo động lực thực hiện công khai, minh bạch và giám sát ngân sách của các tổ chức, cộng đồng địa phương; nâng cao hiệu quả chi ngân sách.

(3) Đối với cơ cấu lại nợ công.

Một trong những nội dung cơ bản của Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị là quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững. Trong những năm qua, việc cơ cấu lại nợ công được thực hiện theo hướng kiểm soát chặt chẽ, phấn đấu giảm bội chi NSNN thấp hơn mức Quốc hội quyết định; tăng cường quản lý, giám sát, kiểm soát bội chi và vay nợ của ngân sách địa phương; siết chặt quản lý vay và bảo lãnh Chính phủ.

Ở giai đoạn 2016 – 2020, bội chi NSNN đã được kiểm soát cả số tuyệt đối và số tương đối, theo đó, năm 2016, tỷ lệ bội chi ở mức 4,44% GDP, năm 2017, mức bội chi giảm xuống 2,77% GDP, năm 2018, tỷ lệ này là 2,8% GDP, năm 2019 là 3,36% GDP. Năm 2020 theo dự toán là 3,44%, tuy nhiên, do tình hình dịch bệnh của đại dịch Covid-19, để hạn chế tác động tiêu cực của đại dịch đến cân đối ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, căn cứ quy định tại Điều 52 Luật NSNN năm 2015, trên cơ sở các kịch bản tăng trưởng kinh tế, nếu trường hợp GDP tăng khoảng 4,5%, bội chi NSNN tăng thêm khoảng 75 nghìn tỷ đồng, tỷ lệ bội chi NSNN không quá 4,73% GDP; trường hợp GDP tăng 3,6%, bội chi NSNN tăng thêm khoảng 90 nghìn tỷ đồng, tỷ lệ bội chi NSNN không quá 5,02% GDP. Như vậy, tỷ lệ bội chi giai đoạn 2016 – 2020 đạt trung bình mức khoảng từ 3,2 – 3,7% GDP, vượt mục tiêu đề ra giai đoạn này là 3,9% GDP8.

Nhờ kiểm soát tốt bội chi và các khoản vay bảo lãnh của Chính phủ nên tốc độ tăng nợ công đã giảm hơn một nửa và tăng thấp hơn tốc độ tăng GDP danh nghĩa. Đến giai đoạn 2016 – 2020, nhờ giảm được bội chi ngân sách, dẫn đến tỷ lệ nợ công của Việt Nam được kéo giảm dần, nếu năm đầu thời kỳ là 63,7% GDP (năm 2016), thì tỷ lệ này đã giảm dần lần lượt: 62,3% (năm 2017), 61,4% (năm 2018), đặc biệt năm 2019, tỷ lệ này được kéo giảm xuống còn 56,1%, từ đó chủ động xây dựng được kế hoạch vay, trả nợ công năm 2019 và các năm tiếp theo9.

Đối với giai đoạn sau năm 2020, tại Quyết định số 1130/QĐ-TTg ngày 27/7/2020 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình quản lý nợ công 3 năm giai đoạn 2020-2022 và kế hoạch vay, trả nợ công năm 2020, với nhiệm vụ cơ bản nhằm đánh giá toàn diện các yếu tố chi phí – rủi ro của danh mục nợ, giám sát chặt chẽ công tác huy động, sử dụng vốn vay nợ công theo kế hoạch và các hạn mức đặt ra.

Với năm đầu của giai đoạn 3 năm, theo dự toán được Quốc hội phê duyệt, nợ công của Việt Nam năm 2020 ở mức 54,3% GDP, tuy nhiên trong bối cảnh đại dịch Covid-19, nguồn thu NSNN bị ảnh hưởng tiêu cực, cùng với tiếp tục triển khai chính sách nới lỏng tài khóa để hỗ trợ phục hồi kinh tế, chỉ tiêu nợ công của Việt Nam có thể tăng lên thêm 2 – 3% thì tỷ lệ bội chi của Việt Nam trong giai đoạn 2016 – 2020 cũng ở mức trung bình khoảng 59,56% đến 62,56% (vẫn trong giới hạn Quốc hội cho phép là dưới 65%)10.

Những kết quả đạt được trong cơ cấu lại tài chính công thời gian vừa qua là cơ bản và toàn diện, tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cơ cấu lại cũng còn nhiều thách thức đặt ra, cụ thể:

Một là, tỷ lệ động viên ngân sách chưa bền vững, dù thu nội địa chiếm tỷ lệ cao trong tổng thu ngân sách như đã phân tích ở trên. Vì trên thực tế, một bộ phận nguồn thu, nhất là nguồn thu của nhiều địa phương phụ thuộc vào bán tài sản công, quyền sử dụng đất; đồng thời, tình trạng chuyển giá, trốn thuế, gian lận thương mại còn diễn ra thường xuyên.

Hai là, cơ cấu về chi ngân sách tuy có chuyển biến tích cực hơn, theo đó, chi đầu tư đã tăng dần tỷ trọng trong tổng chi NSNN, nhưng hiệu lực, hiệu quả quản lý, sử dụng tài chính công và NSNN chưa đạt được như mong muốn.

Ba là, tính hiệu quả, hiệu lực quản trị và quản lý vốn nhà nước tại khu vực DN, sử dụng hiệu quả tài sản công quốc gia chưa đạt yêu cầu.

Bốn là, quy mô và cơ cấu nợ công đã được cải thiện, nhưng các khoản nợ dự phòng, những rủi ro về tỷ giá, nợ dự phòng bảo lãnh của Nhà nước đối với khu vực DN vẫn tiếp tục là thách thức lớn trong thời gian tới.

Năm là, kỷ luật, kỷ cương tài chính, công khai, minh bạch về tài chính – ngân sách chưa được thực hiện đầy đủ.

Tái cơ cấu tài chính công nhằm phục vụ mục tiêu tăng trưởng bền vững giai đoạn 2021 – 2025

Thực tế cho thấy, việc thực hiện các mục tiêu trong 5 năm 2016 – 2020 tuy đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận, nhưng vẫn còn những thách thức lớn. Vì vậy, hướng tới việc tái cơ cấu tài chính công hướng đến bảo đảm an ninh tài chính quốc gia và phục vụ mục tiêu tăng trưởng bền vững, cần chú trọng các giải pháp sau:

Thứ nhất, giải pháp về hoàn thiện thể chế quản lý tài chính công. Cần tiếp tục thực hiện đột phá chiến lược về hoàn thiện thể chế, trong đó đặc biệt là TTHC, rà soát, bãi bỏ, đơn giản hóa các điều kiện kinh doanh, tập trung cho lĩnh vực thuế và hải quan, từ đó giúp gỡ khó khăn cho sản xuất – kinh doanh của DN, thu hút mạnh mẽ mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế để phục vụ tăng trưởng bền vững trong dài hạn, đặc biệt là giai đoạn hậu Covid-19.

Thứ hai, đối với huy động nguồn lực tài chính. Tiếp tục triển khai quyết liệt các giải pháp quản lý thu, kiểm soát chặt chẽ nguồn thu, hạn chế nợ đọng thuế, tăng cường chống thất thu thuế, khai thác tăng thêm nguồn thu cho NSNN, đồng thời sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế, nhất là giai đoạn hậu Covid-19 với các giải pháp trọng tâm nhằm đẩy mạnh tháo gỡ khó khăn, vướng mắc, hỗ trợ người nộp thuế duy trì sản xuất – kinh doanh, giải quyết kịp thời các trường hợp người nộp thuế được gia hạn nợ thuế, nộp dần tiền thuế, không tính tiền chậm, miễn tiền chậm nộp, xóa nợ thuế theo quy định của Luật Quản lý thuế và các nghị định, nghị quyết của Chính phủ.

Thứ ba, đối với cơ cấu lại chi NSNN. Cần thực hiện phân bổ NSNN tập trung, sử dụng hiệu quả; thực hiện cơ cấu chi NSNN vững chắc, theo đó, vấn đề quan trọng là phải kiểm soát quy mô chi trong phạm vi khả năng nguồn lực của nền kinh tế, phù hợp với trình độ phát triển và hội nhập của đất nước. Cùng với đó, cần phải nâng cao hiệu quả, hiệu lực phân bổ và sử dụng ngân sách, hiệu quả chi tiêu công, nhất là hiệu quả chi đầu tư công, tập trung cho các mục tiêu ưu tiên của nền kinh tế, có giải pháp quyết liệt để giải ngân có hiệu quả các dự án có sử dụng vốn đầu tư công.

Thứ tư, đối với nợ công và nợ quốc gia. Thực hiện có hiệu quả việc giám sát an toàn về nợ công, nợ quốc gia, nợ Chính phủ; tăng cường kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn vay về cho vay lại; xây dựng kế hoạch dự trữ quốc gia 5 năm giai đoạn 2021 – 2025.

Việc huy động các nguồn vay mới, bao gồm cả các khoản hỗ trợ Covid-19 để phục hồi kinh tế, cần được thẩm định, lựa chọn kỹ về tính hiệu quả, so sánh chi phí-lợi ích để bảo đảm khả năng trả nợ trong trung, dài hạn trước khi quyết định vay. Đồng thời, cũng cần tính đến việc huy động từ các quỹ dự trữ tài chính trong nước, từ ngân quỹ nhà nước, hoặc có thể tính đến phương án phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường vốn quốc tế và cũng cần đa dạng hóa các nguồn lực khác để giảm áp lực cho nợ công trong thời gian tới.

Thứ năm, thực hiện đúng quy định của Luật NSNN năm 2015 về công khai NSNN, đa dạng hóa các hình thức công khai NSNN; hướng dẫn, đôn đốc và giám sát việc thực hiện công khai NSNN của các bộ, ngành và địa phươngr

Chú thích:
1. Gần 800 nghìn doanh nghiệp tham gia sử dụng kê khai điện tử. https://dangcongsan.vn, truy cập ngày 18/7/2020.
2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9. Theo số liệu báo cáo của Tổng cục Thống kê và phân tích nghiên cứu của tác giả. Xem thêm:www.gso.gov.vn.
10. Báo cáo của Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội về tình hình thực hiện kế hoạch năm 2021 và phương hướng, nhiệm vụ 5 năm giai đoạn 2021 – 2025, ngày 22/10/2020.
TS. Mai Đình Lâm
Phân viện Học viện Hành chính Quốc gia tại TP. Hồ Chí Minh