(Quanlynhanuoc.vn)- Sự tham gia của cộng đồng trong lập quy hoạch đô thị được khẳng định là rất cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh Nhà nước đẩy mạnh xã hội hóa nguồn lực trong phát triển đô thị. Những quy định pháp lý đã được ban hành, tuy nhiên sau nhiều năm vẫn chưa đạt hiệu quả. Trong phạm vi bài viết, tác giả chỉ ra những nguyên nhân và các giải pháp để bảo đảm sự tham gia thực chất của cộng đồng trong lập quy hoạch đô thị.
Sự tham gia của cộng đồng trong lập quy hoạch đô thị
Ở Việt Nam, vai trò của cộng đồng đã được khẳng định và thể hiện trong nhiều các văn bản pháp luật của Nhà nước, như: tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”.
Đối với vấn đề quy hoạch đô thị (QHĐT), sự tham gia cộng đồng (TGCĐ) là hết sức cần thiết. Trước đây, QHĐT được lập theo phương pháp truyền thống (có nghĩa là các nhóm chuyên gia quy hoạch giả định một vấn đề, sau đó thu thập, phân tích các số liệu có liên quan để từ đó đề ra các mục tiêu, nhiệm vụ). Trên cơ sở nhiệm vụ này, sẽ tiến hành lập các phương án và giải pháp khác nhau để giải quyết vấn đề, dự toán chi phí, so sánh các lợi ích đạt được, các khó khăn, thuận lợi của mỗi phương án và chọn ra phương án tốt nhất hoàn toàn dự trên chủ quan của các nhà quy hoạch cũng như các cấp phê duyệt.
Tuy nhiên, trong quá trình đô thị hóa mạnh mẽ như hiện nay, các đô thị phát triển rất nhanh với quy mô rộng lớn, các công việc của quy hoạch xây dựng phát triển đô thị phức tạp hơn, cần có sự phối hợp liên ngành và sự hỗ trợ lẫn nhau. Chính quyền không thể giải quyết một mình bởi sự hạn chế về các nguồn lực như tài chính, nhân lực… Vì vậy, sự TGCĐ sẽ giảm bớt những khó khăn cho chính quyền. Mục tiêu của các đồ án quy hoạch hướng tới đó là tạo môi trường sống thuận lợi cho người dân. Chính vì vậy, sự TGCĐ sẽ đem lại rất nhiều lợi ích to lớn cho Nhà nước và cho chính người dân, lý do là các cơ quan quản lý sẽ có nhiều thông tin hơn, tự tin hơn khi lựa chọn quyết định. Sự TGCĐ thể hiện sự cam kết đối với dự án, từ đó việc thực hiện sẽ thuận lợi và hiệu quả hơn; TGCĐ khi cùng hợp tác, làm việc với nhau sẽ tăng sự tự tin và tăng khả năng của người dân trong việc tự giải quyết những khó khăn của chính họ1.
Trong quá trình lập đồ án quy hoạch xây dựng, cộng đồng đóng vai trò là một đối tác hoàn chỉnh tham gia từ khâu đầu đến khâu cuối của quá trình, bao gồm các bước: (1) Xác định nhiệm vụ; (2) Lập phương án quy hoạch (cộng đồng phối hợp với các chuyên gia thu thập thông tin, điều tra khảo sát hiện trạng, thống nhất các giải pháp thực hiện dự án); (3) Giai đoạn thẩm định và phê duyệt dự án (cộng đồng đóng góp ý kiến về thuận lợi, khó khăn của mỗi phương án và kiến nghị cho các phương án đó). Mức độ TGCĐ có thể sẽ khác nhau tùy thuộc vào mức độ ảnh hưởng của dự án, khả năng trình độ của Nhân dân nhưng quan trọng và có phần quyết định đó là quan điểm của người lãnh đạo. Có thể cộng đồng tham gia đóng góp ý kiến hoặc mức độ cao hơn là được chia sẻ quyền quyết định phương án quy hoạch.
Thực tiễn tham gia cộng đồng trong lập quy hoạch đô thị hiện nay
Sự TGCĐ trong lập QHĐT Việt Nam đã được thể chế hóa từ khi có Luật Xây dựng năm 2003 (hiện tại đã được thay thế bằng Luật Xây dựng năm 2014), Luật QHĐT năm 2009. Đây là hai luật quan trọng đối với QHĐT. Trong Luật Xây dựng năm 2003, tại Điều 32 quy định: “Quy hoạch phải được công bố cho các cá nhân, tổ chức, cư dân trong khoảng thời gian 30 ngày kế từ khi quy hoạch được phê duyệt”. Điều này chỉ thể hiện sự TGCĐ ở mức độ chia sẻ “thông tin” – một mức độ TGCĐ thấp và đây chưa thể gọi là một sự TGCĐ đúng nghĩa do quy định liên quan còn mơ hồ và không có hướng dẫn cụ thể cho người dân về việc tham gia.
Luật QHĐT năm 2009 quy định tại Điều 20, 21, 53 và 54 đã làm rõ hơn vấn đề TGCĐ trong QHĐT bằng cách đưa ra yêu cầu “lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch đô thị”. Quy định cụ thể hình thức thực hiện, chỉ rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong hoạt động lấy ý kiến.
Hiện nay, theo Điều 16 – 17 Luật Xây dựng năm 2014 quy định chi tiết hơn về trách nhiệm, hình thức, thời gian lấy ý kiến cộng đồng và phản hồi ý kiến: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản hoặc góp ý kiến trực tiếp”. Gần đây nhất là quy định trong Luật Quy hoạch năm 2019 và Nghị định số 37/2019/NĐ-CP ngày 07/5/2019 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch. Trong Chương 3, từ Điều 29 – 32 Nghị định số 37/2019/NĐ-CP quy định về quy trình lấy ý kiến cộng đồng cho từng loại quy hoạch, thẩm quyền của các cơ quan quản lý. So với Luật Xây dựng năm 2014 và Luật QHĐT năm 2009, Luật Quy hoạch năm 2019 có quy định rõ hơn về trách nhiệm tổng hợp ý kiến và giải trình của cơ quan lập quy hoạch, tiếp thu ý kiến, công bố công khai trên trang thông tin điện tử của cơ quan trước khi trình thẩm định quy hoạch.
Về cơ bản, các quy định pháp luật đã tạo khung cho sự TGCĐ vào quá trình lập QHĐT dưới hình thức lấy ý kiến góp ý. Một số cơ quan đã tổ chức lấy ý kiến: đối với những quy hoạch quy mô lớn, có tính quan trọng với phạm vi ảnh hưởng cấp quốc gia thì do cơ quan nhà nước (bộ hoặc Ủy ban nhân dân) tổ chức lấy ý kiến cộng đồng và các cơ quan chuyên môn liên quan. Còn lại các dự án có phạm vi ảnh hưởng trong tỉnh, quy mô nhỏ như quy hoạch khu đô thị mới hay một khu sản xuất, Nhà nước giao cho cơ quan lập quy hoạch tổ chức lấy ý kiến, có phối hợp với chính quyền địa phương khi cần thiết. Có thể trực tiếp hay gián tiếp trong tổ chức lấy ý kiến cộng đồng, Nhà nước phải bảo đảm tiếp thu ý kiến người dân và là căn cứ quan trọng cho việc thẩm định và phê duyệt quy hoạch2.
– Đối tượng lấy ý kiến: cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án QHĐT.
– Nội dung lấy ý kiến: lấy ý kiến về Nhiệm vụ quy hoạch và đồ án QHĐT.
– Hình thức lấy ý kiến: để bảo đảm thu hút được sự quan tâm của cộng đồng, các hình thức lấy ý kiến được quy định rất đang dạng. Phát phiếu điều tra, phỏng vấn hoặc gửi hồ sơ, tài liệu hoặc tổ chức hội nghị, hội thảo (Điều 21 Luật QHĐT năm 2009), đăng tải trên trang thông tin điện tử của cơ quan lập quy hoạch, niêm yết, trưng bày tại nơi công cộng và và các hình thức khác theo quy định của pháp luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (tại Điều 17 Luật Xây dựng năm 2014).
– Thời gian lấy ý kiến: thời gian lấy ý kiến người dân về quy hoạch xây dựng đô thị là một giới hạn mà trong khoảng thời gian đó người dân được thực hiện quyền tham gia đóng góp ý kiến của mình. Khoản 4 Điều 21 Luật QHĐT năm 2009 quy định: “Thời gian lấy ý kiến ít nhất là 15 ngày đối với cơ quan, 30 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư”.
Những bất cập về sự tham gia cộng đồng trong lập quy hoạch đô thị
Hiện nay, tất cả đồ án QHĐT đều phải tuân thủ và bảo đảm việc lấy ý kiến cộng đồng như một quy trình bắt buộc theo đúng quy định pháp luật. Thời gian qua, việc lấy ý kiến cộng đồng đã có một số ưu điểm, bước đầu đã có sự phối hợp của các bên liên quan giữa chính quyền địa phương, đơn vị tư vấn, cộng đồng, nhận thức của các cơ quan quản lý về vai trò và sự tham gia của cộng đồng đã được nâng cao, cộng đồng cũng thấy được quyền lợi và trách nhiệm của mình trong công tác thực hiện và quản lý QHĐT. Tuy nhiên trên thực tế, sự TGCĐ còn mang tính hình thức, hiệu quả còn thấp bởi một số vấn đề bất cập sau:
Thứ nhất, hệ thống văn bản pháp luật còn quy định chưa chặt chẽ về việc lấy ý kiến cộng đồng.
– Chưa có tiêu chí lựa chọn các nhóm cộng đồng phù hợp với từng loại đồ án QHĐT: các đồ án quy hoạch có mức độ ảnh hưởng khác nhau cần có sự khác nhau về sự TGCĐ. Trong quy định của pháp luật, cụm từ “cá nhân có liên quan” và “cộng đồng dân cư” chưa được giải thích rõ, điều này gây khó khăn trong vấn đề xác định đối tượng được lấy ý kiến về quy hoạch xây dựng đô thị. Bên cạnh đó, việc lấy ý kiến thường thông qua đại diện của nhóm cộng đồng, do chưa có tiêu chí lựa chọn đại diện nên việc lấy ý kiến thiếu chính xác. Đối với quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chi tiết, có lợi ích liên quan trực tiếp đến người dân thì cần thiết lấy ý kiến rộng rãi những người có lợi ích liên quan chứ không chỉ là đại diện tổ dân phố.
– Chưa có quy định về nội dung lấy ý kiến cộng đồng đối với đồ án QHĐT: pháp luật chưa có quy định và rất khó quy định cho việc lấy ý kiến như thế nào với nội dung cụ thể nào mà hoàn toàn do cơ quan lập quy hoạch quyết định. Vì vậy, dẫn đến thực tế là có nhiều nội dung có tính xung đột cao sẽ không được đưa ra lấy ý kiến.
– Cách thức lấy ý kiến cộng đồng không phản ánh trung thực mong muốn người dân: quy hoạch là vấn đề phức tạp và mang tính liên ngành, nếu không có chuyên môn sẽ không đủ kiến thức và trình độ để hiểu thấu đáo, vì vậy, người dân không thể nói lên tiếng nói của mình. Tại các buổi họp lấy ý kiến cần phải có chuyên gia quy hoạch giải thích để người dân hiểu tường tận thông tin quy hoạch mới có thể có ý kiến xác đáng.
– Cơ chế giám sát, phản hồi ý kiến chưa chặt chẽ, thiếu cơ chế giải trình ý kiến góp ý của cộng đồng. Việc lấy ý kiến cộng đồng là nhằm mục đích tham khảo hay có tác động đến quyết định phê duyệt đồ án quy hoạch hiện nay vẫn chưa được xác định rõ. Chưa có quy định về giám sát việc lấy ý kiến cộng đồng cũng như cơ chế phản hồi ý kiến cộng đồng. Hiện nay chưa rõ ý kiến cộng đồng được tiếp thu như thế nào, trách nhiệm giải trình ra sao, tỷ lệ ý kiến đồng thuận như thế nào thì đồ án quy hoạch sẽ được cơ quan có thẩm quyền thông qua.
Thứ hai, các bên liên quan chưa coi trọng công tác lấy ý kiến cộng đồng.
– Nhà tư vấn quy hoạch: coi việc lấy ý kiến cộng đồng như một thông báo và lấy ý kiến là một bước trong quy trình bắt buộc, là thủ túc hành chính cần thiết để hoàn thiện thủ tục bảo vệ đồ án quy hoạch và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Trong thực tế, tư vấn tiến hành lấy ý kiến một cách hình thức, chiếu lệ, không đi sâu vào vấn đề chuyên môn.
– Nhà đầu tư: mục tiêu của nhà đầu tư luôn đề cao lợi ích kinh tế, đặc biệt là chủ đầu tư là các doanh nghiệp tư nhân, kinh doanh phát triển bất động sản. Các chủ đầu tư có cách nhìn nhận không tích cực về vai trò của cộng đồng trong đóng góp ý kiến quy hoạch. Chủ đầu tư thường cắt xén và không muốn đầu tư nguồn lực (kinh phí, thời gian, vật lực…) vào việc lấy ý kiến cộng đồng một cách thực chất, cắt giảm tối đa chi phí nên chỉ thực hiện qua loa, làm sao càng nhanh càng tốt.
– Cộng đồng: QHĐT có nội dung còn phức tạp và mang tính chất chuyên môn cao, khó hiểu nên người dân không hiểu rõ được hết vai trò và tầm quan trọng của QHĐT. Bên cạnh đó, thông tin quy hoạch không đầy đủ dẫn đến họ không rõ bị ảnh hưởng gì và được hưởng lợi gì, điều này dẫn đến người dân không quan tâm nhiều đến việc tham gia đóng góp ý kiến để hoàn thiện QHĐT.
– Nhà quản lý: là chủ thể có cách nhìn nhận đầy đủ hơn về ý nghĩa của việc lấy ý kiến và đã có nhiều nỗ lực trong việc pháp lý hóa các quy định thực hiện. Tuy nhiên, hệ thống văn bản pháp luật quy định chưa đầy đủ khiến việc thực hiện không hiệu quả3.
Thứ ba, kinh phí cho hoạt động lấy ý kiến hạn chế.
Hiện nay, quy định chi phí lấy ý kiến cộng đồng còn bất cập, không vượt quá 2% chi phí tổ chức lập quy hoạch là thấp. Chi phí thấp nên nhiều đồ án QHĐT không đủ để lấy ý kiến cộng đồng hoặc chỉ đủ để làm ở mức độ tối thiểu. Nếu phải lấy ý kiến lần 2 sẽ rất tốn kém dẫn đến tư vấn né tránh, thậm chí giấu vấn đề để thông qua cho nhanh và dễ hơn.
Thứ tư, cơ chế phối hợp các bên liên quan giữa chính quyền – nhà đầu tư – nhà tư vấn – cộng đồng chưa hiệu quả.
Vai trò tổ chức lấy ý kiến chủ yếu do cộng đồng và đơn vị tư vấn đảm nhận, chủ yếu qua hình thức hội họp, phát phiếu điều tra. Trong nhiều dự án quy hoạch, vai trò của cơ quan quản lý còn mờ nhạt, chưa có giám sát, phản hồi và phó mặc cho tư vấn giải quyết.
Một số kiến nghị bảo đảm sự tham gia cộng đồng trong lập quy hoạch đô thị
Để nâng cao hiệu quả việc lấy ý kiến cộng đồng, bảo đảm sự TGCĐ trong lập QHĐT, cần thiết phải xây dựng năng lực đồng bộ cho tất cả các bên liên quan, đặc biệt là năng lực quản lý của chính quyền đô thị. Theo đó, cần thực hiện theo các giải pháp cụ thể như sau:
Một là, hoàn thiện quy định pháp luật, cụ thể hóa các quy định về tổ chức thực hiện.
– Làm rõ cơ chế đại diện cộng đồng. Đại diện cộng đồng cần được nhìn nhận là những người có tinh thần trách nhiệm với cộng đồng, được cộng đồng tín nhiệm và có thể đại diện cho tiếng nói của họ4.
– Xác định tư cách tham gia của cộng đồng: khi thực hiện một dự án QHĐT, đơn vị tổ chức lấy ý kiến cần khảo sát sơ bộ để đánh giá phạm vi cần lấy ý kiến cộng đồng cho phù hợp với tính chất tác động của đồ án QHĐT, từ đó xác định chính xác đối tượng cần lấy ý kiến nhằm hạn chế đến mức thấp nhất việc bỏ sót đối tượng cần lấy ý kiến, bảo đảm quyền và lợi ích của người dân một cách cao nhất.
– Quy định rõ về quy trình thực hiện lấy ý kiến cộng đồng. Cần quy định quy trình và các hình thức lấy ý kiến người dân để phù hợp với đặc điểm của từng địa phương nhưng vẫn bảo đảm khung quy định thống nhất chung.
– Cách thức tổ chức lấy ý kiến phải bảo đảm phản ánh trung thực nguyện vọng người dân. Muốn vậy, cần bảo đảm thông tin quy hoạch minh bạch và rõ ràng để người dân hiểu rõ vấn đề mình cần đóng góp ý kiến.
– Ý kiến cộng đồng phải được tổng hợp, đánh giá và phản hồi bằng văn bản. Việc ghi nhận và giải trình các ý kiến đóng góp phải bằng văn bản, được trình khi thông qua ở cấp cơ sở và khi thông qua chính thức tại cấp có thẩm quyền phê duyệt QHĐT.
Hai là, bổ sung và hoàn thiện cơ chế tài chính.
Bổ sung quy định về kinh phí cho việc lấy ý kiến cộng đồng. Trong quá trình thiết kế quy hoạch cần phải bố trí ngân sách phù hợp và đủ để tiến hành lấy ý kiến cộng đồng theo phương án dự kiến. Dự toán ngân sách bảo đảm phù hợp với quy mô, tính chất và yêu cầu chất lượng của từng loại QHĐT.
Ba là, nâng cao nhận thức và trách nhiệm cho cộng đồng.
– Nhận thức, tinh thần, trách nhiệm công dân là điều kiện và cơ sở để bảo đảm sự TGCĐ đạt hiệu quả. Chính quyền địa phương cần tuyên truyền, phổ biến thông tin để cộng đồng hiểu rõ hơn trách nhiệm cũng như quyền lợi của mình, để họ cùng tham gia vào quá trình lập QHĐT.
Bốn là, xây dựng quy chế phối hợp giữa các bên liên quan để TGCĐ được thực thi hiệu quả.
Trong quá trình lập QHĐT thường có 4 chủ thể liên quan là Nhà nước, chủ đầu tư, tư vấn và cộng đồng cư dân. Việc quy định không rõ ràng trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền lợi và quyền hạn của các bên liên quan có thể gây ra các hậu quả là sự TGCĐ sẽ không được thực hiện hiệu quả. Vì vậy, cần thiết phải xây dựng quy chế phối hợp giữa các bên để tăng cường sự TGCĐ. Quy chế này quy định nhiệm vụ, cơ chế phối hợp, trách nhiệm các bên trong từng bước của quy trình TGCĐ, bảo đảm công khai, minh bạch, kết hợp hài hòa lợi ích giữa các bên, giữa lợi ích của quy hoạch và cộng đồng.
