(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết tập trung khái quát một số vấn đề lý luận về thực thi và bảo vệ Hiến pháp, kết quả, vướng mắc trong việc thi hành và bảo vệ Hiến pháp năm 2013 ở nước ta trong thời gian vừa qua. Trên sơ sở đó, tác giả đưa ra một số giải pháp góp phần nâng cao hơn nữa trách nhiệm của Nhà nước trong việc thi hành và bảo vệ Hiến pháp nước ta trong thời gian tới.
Nhận thức chung về thi hành và bảo vệ Hiến pháp
Bất kỳ quốc gia nào xây dựng nhà nước pháp quyền cũng phải quan tâm đến vấn đề thi hành và bảo vệ Hiến pháp (BVHP) vì đó là văn kiện chính trị – pháp lý đặc biệt quan trọng, có hiệu lực pháp lý cao nhất quy định những vấn đề cơ bản nhất, quan trọng nhất về chủ quyền quốc gia, chế độ chính trị, chính sách kinh tế, văn hóa – xã hội, tổ chức quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Hiến pháp là “luật mẹ”, “luật gốc”, là nền tảng, cơ sở để xây dựng và phát triển toàn bộ hệ thống pháp luật quốc gia. Thông qua Hiến pháp, Nhân dân thực hiện việc giao quyền, ủy quyền cho các cơ quan nhà nước, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, xác định địa vị pháp lý của các tổ chức xã hội, quy chế pháp lý của các cá nhân.
Một bản hiến pháp tốt là bản Hiến pháp thể hiện được đầy đủ bản chất dân chủ, tiến bộ của một nhà nước và của chế độ, trong đó ghi nhận đầy đủ các quyền con người, quyền công dân phù hợp với các chuẩn mực quốc tế. Cần thiết phải ý thức rằng, nếu Hiến pháp không được triển khai thi hành trên thực tế, bị xâm hại, bị phá hủy thì toàn bộ hệ thống pháp luật sẽ bị tàn lụy, xã hội sẽ hỗn loạn, chủ quyền quốc gia bị tổn thương, quốc gia sẽ phải chịu những hậu quả về chính trị và pháp lý nặng nề, quyền con người được ghi nhận trong Hiến pháp không được bảo đảm, tôn trọng và bảo vệ, mối tương quan giữa các chế định công quyền không được giữ vững1. BVHP đóng vai trò quyết định bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp. Chính vì vậy, việc thi hành và BVHP là vấn đề vô cùng quan trọng, là một nhiệm vụ thiết yếu trong xây dựng nhà nước pháp quyền ở mỗi quốc gia.
Bảo hiến (hay còn được gọi là BVHP hoặc tài phán hiến pháp) không phải là vấn đề xa lạ, mới mẻ trên thế giới và ở Việt Nam. Hiện nay, khi nghiên cứu về BVHP, các nhà nghiên cứu nước ta có nhiều ý kiến khác nhau, đó là: “… tổng hợp các biện pháp giữ gìn, chống lại sự vi phạm các nguyên tắc và quy phạm của Hiến pháp”2. Hay “… hoạt động của chủ thể có thẩm quyền ra phán quyết về tính hợp hiến hoặc bất hợp hiến của văn bản pháp luật, qua đó làm phát sinh hệ quả pháp lý vô hiệu hóa văn bản pháp luật vi hiến”3. Ở tiếp cận khác là: “… tổng hợp các hoạt động được tiến hành bởi các cơ quan, cá nhân mà Hiến pháp quy định nhiệm vụ và quyền hạn nhằm bảo đảm sự tôn trọng và thi hành Hiến pháp, ngăn ngừa và xử lý mọi hành vi vi phạm Hiến pháp”4. Hoặc “… hoạt động của các cơ quan chức năng tài phán hiến pháp theo thủ tục đặc biệt được hiến pháp quy định”5.
Mặc dù mỗi khái niệm đưa ra đều có sự lập luận logíc, hợp lý riêng, tuy nhiên, tựu chung lại có thể hiểu BVHP là hoạt động kiểm tra, giám sát và ra phán quyết của các cơ quan nhà nước nhằm mục đích ngăn ngừa vi phạm, xử lý hành vi vi phạm Hiến pháp, bảo đảm Hiến pháp phải được tôn trọng và thi hành nghiêm túc. Trong đó, chủ thể có trách nhiệm BVHP, bao gồm: Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và Nhân dân.
Nội dung BVHP gồm:
(1) Giám sát Hiến pháp: là hoạt động giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm kiểm tra tính phù hợp với Hiến pháp của các văn bản do các cơ quan nhà nước đã ban hành. Đối với nhiều quốc gia trên thế giới, đối tượng của hoạt động giám sát Hiến pháp còn là sự phù hợp giữa các văn bản quy phạm pháp luật trong nước với nội dung của các điều ước quốc tế mà quốc gia đó là thành viên tham gia ký kết hoặc gia nhập. Trên cơ sở hoạt động này, cơ quan có thẩm quyền BVHP sẽ loại trừ, vô hiệu hóa các văn bản quy phạm pháp luật không phù hợp, trái với Hiến pháp hoặc đề nghị cơ quan phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng thẩm quyền hiến định.
(2) Giải thích Hiến pháp: Hiến pháp chứa đựng những nguyên tắc và khung pháp lý rất rộng, trừu tượng, ổn định trong thời gian dài. Do đó, cần thiết phải được giải thích chính thức. Hiện nay, ở nước ta, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) – cơ quan thường trực của Quốc hội được giao thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Điều này xuất phát từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội nước ta là hoạt động không thường xuyên và nếu chờ đến kỳ họp của Quốc hội mới giải quyết thì việc giải thích sẽ không đáp ứng được yêu cầu của việc áp dụng pháp luật. Như vậy, thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của UBTVQH là hoạt động giải thích chính thức. Thông qua giải thích chính thức, nội dung và ý nghĩa của các quy định trong Hiến pháp được hiểu một cách thống nhất, phù hợp với chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước.
(3) Giải quyết khiếu kiện vi hiến (bao gồm cả khiếu kiện liên quan đến hành vi vi phạm đến quyền hiến định): đối với những hành vi vi hiến, pháp luật một số nước trên thế giới quy định, quyền khởi kiện trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cơ quan BVHP ra phán quyết về tính hợp hiến hay không hợp hiến của hành vi bị khiếu kiện, buộc cơ quan hoặc cá nhân có liên quan phải thực hiện hoặc không thực hiện một hành vi nào đó nhằm khôi phục lại trật tự hiến định, bảo đảm, bảo vệ quyền và tự do hiến định của công dân.
(4) Xem xét tính hợp hiến của các cuộc bầu cử và trưng cầu ý dân: Cả bầu cử và trưng cầu ý dân đều là những công việc hệ trọng đối với mỗi quốc gia cho nên ở các nước việc bầu cử, trưng cầu ý dân đều được pháp luật, mà trước hết là Hiến pháp thiết lập thành một nguyên tắc hiến định và được pháp luật quy định chi tiết, cụ thể. Do vậy, hoạt động BVHP cũng bao hàm cả việc giám sát tính hợp hiến của các cuộc bầu cử và trưng cầu ý dân.
Thực trạng trong việc thi hành và bảo vệ Hiến pháp ở nước ta
Ngay từ khi Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 64/2013/QH13 ngày 28/11/2013 quy định một số điểm thi hành Hiến pháp, trong đó xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong việc tổ chức thi hành Hiến pháp. Tiếp đó, ngày 02/01/2014, UBTVQH ban hành Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 về kế hoạch tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp; Ban Bí thư ra Chỉ thị số 32-CT/TW, ngày 03/01/2014 về triển khai thi hành Hiến pháp ở Việt Nam; Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 251/QĐ-TTg ngày 13/02/2014 về Kế hoạch của Chính phủ quy định tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp…
Có thể nói, hoạt động bảo vệ, thi hành Hiến pháp ở nước ta thời gian qua luôn được Đảng, Nhà nước quan tâm. Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thi hành Hiến pháp (tính hợp hiến trong hoạt động xây dựng pháp luật và hoạt động giám sát, kiểm tra việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật) ngày càng được coi trọng. Từ đó, “Công tác giám sát của Quốc hội cũng đã có những đổi mới nhất định như tiến hành nghe các báo cáo hoạt động của các cơ quan nhà nước ở Trung ương; cử các đoàn đi kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương”6.
Quốc hội đã tập trung giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật. Tính hợp hiến đã trở thành tiêu chí quan trọng hàng đầu phải xem xét khi tiến hành thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh và các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khác. Các cơ quan có thẩm quyền đã và đang rà soát các văn bản luật, dưới luật bảo đảm phù hợp với Hiến pháp. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương các cấp được kiện toàn theo Hiến pháp năm 2013 và tổ chức thực hiện có hiệu lực, hiệu quả.
Bên cạnh đó, các sở, ban, ngành, cơ quan, đơn vị, địa phương trong cả nước đã tổ chức tuyên truyền Hiến pháp năm 2013 đến người dân bằng nhiều hình thức đa dạng như: tổ chức Hội nghị, tọa đàm, biên soạn sách phục vụ giảng dạy cho học sinh, sinh viên, tài liệu tuyên truyền, đăng trên các cổng thông tin điện tử, xây dựng phóng sự, pano, áp phích, bảng tin, sân khấu hóa,… Các cơ quan nhà nước đã phát động cuộc thi tìm hiểu Hiến pháp đến các cán bộ, người dân, học sinh, sinh viên, người lao động. Theo báo cáo sơ kết 5 năm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 (từ năm 2014 – 2019) của Chính phủ cho thấy, các cơ quan đã ban hành kế hoạch tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 nghiêm túc.
Mặc dù Nhà nước đã có nhiều nỗ lực bảo đảm thi hành, BVHP hiệu quả xong hoạt động triển khai thi hành, bảo vệ trên thực tế vẫn gặp không ít khó khăn, vướng mắc:
Một là, việc tuyên truyền, phổ biến, truyền đạt giới thiệu Hiến pháp năm 2013 còn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn, thiếu tính hấp dẫn, đa dạng. Vấn đề này đặt ra trách nhiệm đối với các cơ quan nhà nước phải tuyên truyền, phổ biến làm cho toàn dân quan tâm đến việc thực hiện Hiến pháp, trong đó có việc thực hiện và bảo vệ quyền lợi hiến định của chính họ.
Hai là, nguồn tài liệu chính thức về nội dung Hiến pháp năm 2013 trên các trang điện tử, sách, báo mặc dù rất nhiều nhưng còn không ít người dân thờ ơ, chưa tự giác, thiếu tích cực, không mặn mà tìm hiểu. Còn tồn tại một bộ phận người dân nhận thức sai lầm, hạn chế về Hiến pháp.
Ba là, các thế lực thù địch vẫn thường xuyên bóp méo, xuyên tạc nội dung của Hiến pháp năm 2013.
Bốn là, việc thống kê, tập hợp văn bản để tiến hành rà soát, xác định các nội dung trái Hiến pháp, pháp luật hoặc hết hiệu lực và còn hiệu lực trên thực tế còn gặp không ít khó khăn, một số nơi còn làm còn chậm chạp. Công tác chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc thi hành Hiến pháp ở một số cơ quan, đơn vị chưa được quan tâm đúng mức và chưa thực hiện thường xuyên.
Năm là, việc tuyên truyền tại một số địa phương miền núi, vùng sâu, vùng xa trình độ dân trí còn thấp, kinh tế khó khăn, địa hình hiểm trở còn gặp nhiều khó khăn.
Một số giải pháp góp phần nâng cao trách nhiệm của Nhà nước trong thi hành và bảo vệ Hiến pháp
Thứ nhất, tiếp tục đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến sâu rộng nội dung, tinh thần của Hiến pháp năm 2013 nhằm nâng cao nhận thức về Hiến pháp và ý thức chấp hành Hiến pháp trong cán bộ, công chức, viên chức và Nhân dân.
Việc phổ biến, tuyên truyền triển khai thi hành Hiến pháp, pháp luật cũng cần được tổ chức thực hiện khoa học, thiết thực hơn trên các phương tiện thông tin, trên các kênh truyền hình, đài phát thanh của từng địa phương, thông qua các tiểu phẩm, chương trình quảng cáo để mỗi người dân được tiếp cận trực tiếp và đầy đủ nội dung. Cần thiết phải ý thức rằng tuyên truyền, phổ biến Hiến pháp, pháp luật, phải làm cho người dân hiểu những vấn đề cơ bản của Hiến pháp, kịp thời uốn nắn những quan điểm lệch lạc trong nhận thức về Hiến pháp. Từ việc hiểu và nhận thức đúng, đầy đủ về Hiến pháp và pháp luật người dân mới có thể tham gia vào quá trình kiểm tra, giám sát hay xây dựng các văn bản khác.
Thứ hai, tiếp tục điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan nhà nước phù hợp với quy định của Hiến pháp. Để tránh việc Nhân dân ủy quyền cho Nhà nước rồi không kiểm soát được việc ủy quyền cũng như tránh những người và cơ quan nắm quyền được ủy quyền biến quyền lực của Nhân dân thành quyền lực riêng của mình, dùng quyền lực đó mưu cầu cho lợi ích cá nhân trái với lợi ích của Nhân dân, làm tổn hại cho xã hội, đất nước. Biện pháp hữu hiệu để Nhân dân kiểm soát được việc ủy quyền của mình là các cơ quan đó phải được tổ chức và hoạt động theo đúng chức năng, nhiệm vụ đã quy định trong Hiến pháp. Bản thân Nhà nước cũng cần ý thức luôn đặt mình dưới Hiến pháp, tuân thủ và thi hành đúng theo Hiến pháp. Thực hiện tốt và bảo vệ nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Thứ ba, Nhà nước cần có biện pháp xử lý nghiêm minh, kịp thời những cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm, xuyên tạc, bịa đặt, bóp méo làm sai lệch nội dung, tinh thần của Hiến pháp năm 2013 nhằm mục đích chống phá chính quyền hoặc làm giảm lòng tin của Nhân dân vào Đảng, Nhà nước. Đồng thời kịp thời phản bác các quan điểm sai trái của các thế lực thù địch, tránh việc Nhân dân hiểu không đúng, hiểu sai Hiến pháp.
Thứ tư, tăng cường rà soát, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với Hiến pháp. Các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương nâng cao trách nhiệm hơn nữa, tiếp tục rà soát các văn bản pháp luật đã ban hành. Nếu văn kiện của các tổ chức, đoàn thể xã hội có nội dung trái với Hiến pháp và các văn bản luật khác của Nhà nước thì phải áp dụng quy định của Hiến pháp và các văn bản luật, đồng thời những quy định trái Hiến pháp phải bị dừng thi hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản mới phù hợp với các quy định của Hiến pháp.
Trên thực tế hiện nay, việc thực hiện một số quyền công dân còn nhiều khó khăn. Vì vậy, công tác rà soát, sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới những đạo luật liên quan đến quyền con người, quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân cần được đặc biệt quan tâm. Cần tiếp tục nghiên cứu, đầu tư, bảo đảm xây dựng chất lượng các luật như: Luật về biểu tình, Luật về lập hội,… xác định lộ trình hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm bảo đảm quyền con người, quyền công dân được tốt hơn.
Thứ năm, Nhà nước không được tham gia ký kết các điều ước quốc tế có nội dung mâu thuẫn với các quy định của Hiến pháp. Khi có mâu thuẫn, đối lập giữa quy định của điều ước quốc tế với Hiến pháp thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền không tham gia ký kết, không phê chuẩn hoặc phải bảo lưu (không thực hiện) đối với những điều mâu thuẫn đó của các điều ước quốc tế7. Đối với các điều ước quốc tế đã ký kết có nội dung phù hợp với Hiến pháp, Nhà nước phải bảo đảm thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của mình.
Thứ sáu, đẩy mạnh nghiên cứu, tiếp tục thảo luận tiến tới xây dựng cơ chế bảo hiến ở Việt Nam. Việt Nam cần tiếp tục thảo luận, nghiên cứu theo mô hình Hội đồng BVHP. Hội đồng BVHP có thể do Quốc hội thành lập, thành viên của Hội đồng BVHP bao gồm các nhà hoạt động chính trị, các chuyên gia pháp lý và các chuyên gia khác do Quốc hội bầu. Cơ quan này thành lập ra không phải để xét xử hành vi vi hiến của Quốc hội mà là để ngăn ngừa không cho Quốc hội có hành vi vi phạm hiến pháp. Về vấn đề này, Việt Nam có thể tham khảo, học hỏi kinh nghiệm của Pháp và một số quốc gia khác trên thế giới để vận dụng phù hợp vào điều kiện, hoàn cảnh của đất nước.
Chú thích:
1. Học viện Hành Chính. Kỷ yếu Hội thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 và tổ chức bộ máy nhà nước. H. NXB Lao động, 2013, tr. 513.
2. Đặng Văn Chiến (chủ biên). Cơ chế bảo hiến. H. NXB Tư pháp, 2005, tr. 17.
3. Hồ Đức Anh. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam. Luận văn thạc sỹ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2006, tr. 16.
4. Bảo vệ Hiến pháp góp phần bảo đảm sự bền vững của chế độ chính trị. http://lyluanchinhtri.vn, ngày 27/3/2018.
5. Nguyễn Mậu Tuân. Bảo hiến trong nhà nước pháp quyền. Tóm tắt Luận án tiến sỹ Luật học. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, H. 2012, tr. 7.
6. Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội. 60 năm Quốc hội Việt Nam. H. NXB Chính trị quốc gia, 2005, tr. 76.
7. Nguyễn Minh Đoan. Bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5, 2002, tr. 15.
ThS. Nguyễn Thị Thanh Nga
Học viện Chính trị Công an nhân dân
