(Quanlynhanuoc.vn) – Quản trị tốt là xu thế của thế kỷ XXI, thể hiện sự chuyển biến lớn trong cách thức tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước theo hướng từ cai trị sang quản trị. Chính phủ đang đứng trước những thách thức và để bắt nhịp với xu hướng đó, đòi hỏi Chính phủ cần có những thay đổi đáp ứng yêu cầu quản trị tốt trong hoạch định chính sách, pháp luật. Trong phạm vi bài viết, tác giả đề cập góc nhìn về sự thay đổi của Chính phủ trong quá trình hoạch định chính sách, pháp luật; đồng thời, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện và quản trị tốt việc hoạch định chính sách, pháp luật trong quá trình hội nhập quốc tế.
Quản trị tốt và sự cần thiết của quản trị tốt trong hoạch định chính sách, pháp luật của Chính phủ
Quản trị tốt
Quản trị tốt (QTT) được hiểu là một tập hợp những tiêu chí về quản lý xã hội nhằm hướng đến mục tiêu thúc đẩy sự phát triển hài hòa, bền vững của một quốc gia. Nó không phải là một mô hình tổ chức, hoạt động của một nhà nước mà là các nguyên tắc định hướng cho việc thiết kế và vận hành bộ máy nhà nước.
Quản trị nhà nước tốt được nhắc đến nhiều vào thập niên 90 thế kỷ XX trong bối cảnh toàn cầu hóa ngày càng mạnh mẽ và dân chủ hóa ngày càng mở rộng. Đây cũng là cách thức sử dụng sức mạnh quyền lực nhà nước để quản lý nguồn lực xã hội vì sự phát triển quốc gia, là việc thực thi các loại quyền lực, như: kinh tế, chính trị và hành chính để quản lý tốt mọi vấn đề của đất nước ở các cấp chính quyền (theo Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc UNDP 1997). Hiện có những quan điểm rộng, hẹp khác nhau về nội hàm của QTT, tuy nhiên, theo các cơ quan Liên hiệp quốc, QTT bao gồm các đặc trưng chính, đó là: sự tham gia, định hướng đồng thuận, trách nhiệm giải trình, minh bạch, kịp thời, tính hiệu lực, tính hiệu quả, tính bình đẳng, không loại trừ chủ thể nào và tuân thủ pháp quyền.
Sự cần thiết phải đáp ứng các yêu cầu quản trị tốt của Chính phủ trong hoạch định chính sách, pháp luật.
Ở nước ta, Chính phủ là người chịu trách nhiệm tìm hướng đi cho đất nước, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Chính phủ trực tiếp quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội nên Chính phủ nắm được nhu cầu xã hội, phân tích nhu cầu và xây dựng giải pháp giải quyết cho các nhu cầu đó. Chính phủ đề xướng chính sách, hoạch định chính sách quốc gia, soạn thảo các dự án chính sách quốc gia trình Quốc hội xem xét, thông qua dưới dạng các đạo luật hoặc tự mình quyết định trong phạm vi thẩm quyền.
Chính sách công (CSC) có thể là một quyết định hoặc là một tập hợp các quyết định liên quan do Nhà nước ban hành, bao gồm mục tiêu và giải pháp để giải quyết một vấn đề công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển. CSC do Chính phủ ban hành bắt nguồn từ các quyết định do Nhà nước. Do đó, hoạch định CSC là quá trình nghiên cứu, xây dựng, ban hành một chính sách để giải quyết một vấn đề công, gồm thiết lập chương trình nghị sự hay chương trình xây dựng chính sách (xác định vấn đề, mục tiêu, giải pháp, đánh giá tác động của giải pháp, phân tích chi phí và lợi ích của các giải pháp, lựa chọn chính sách; thẩm tra đề nghị của chính sách; xem xét và thông qua), soạn thảo chính sách (thể hiện nội dung CSC trên văn bản trước khi trình cấp có thẩm quyền thông qua, là bản dự thảo chính sách) và quyết định chính sách (là quá trình cơ quan có thẩm quyền thảo luận, xem xét và thông qua dự thảo chính sách)1. Như vậy, hoạch định CSC bắt đầu từ xác định vấn đề cho đến khi ban hành một chính sách và tạo ra một sản phẩm của quản lý nhà nước (QLNN), mở đường cho cả chu trình CSC (hoạch định – xây dựng – thực hiện – đánh giá), đây là một giai đoạn cần thận trọng để có thể đạt được một CSC tốt.
Chính sách, pháp luật (CSPL) do Nhà nước ban hành mang tính bắt buộc chung, có ảnh hưởng đến tất cả chủ thể chịu sự tác động của nó, như: tác động đến doanh nghiệp, người dân và cộng đồng xã hội; với phạm vi điều chỉnh rộng lớn các lĩnh vực của đời sống xã hội, như: kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa – xã hội, ngoại giao, an ninh, quốc phòng, hành chính – chính trị. Hoạt động ban hành mới hay sửa đổi một chính sách, một văn bản pháp luật mới sẽ buộc các chủ thể chịu sự tác động của chính sách.
Văn bản phải điều tiết lại hoạt động, cuộc sống của mình và mọi CSC đều nhằm khuyến khích, duy trì hoặc ngăn chặn một số hành vi hoặc hành động. Chẳng hạn, để hạn chế người dân hút thuốc lá có nhiều phương án đưa ra, như: tăng thuế tiêu thụ thuốc lá; phạt người dân hút thuốc lá nơi công cộng… Từ đó, CSPL được sử dụng để tác động trực tiếp cách xử sự của các chủ thể tạo hành vi tích cực hoặc hạn chế, chấm dứt hành vi tiêu cực. Thông qua đó, ở phạm vi rộng hơn, CSC sẽ được sử dụng để phát huy mặt tích cực, điều hòa lợi ích hay khắc phục hạn chế của thị trường; mở rộng, thúc đẩy, tận dụng thuận lợi hoặc khắc phục các mặt hạn chế của tiến trình hội nhập quốc tế.
Thực hiện quản trị tốt của Chính phủ đối với quá trình hoạch định chính sách công
Thứ nhất, QTT đối với hoạch định CSPL. Hoạch định và thực thi CSPL là nhiệm vụ cốt yếu của Chính phủ trong thực hiện quyền hành pháp, thể hiện trong mục tiêu và giải pháp của các quyết định CSC. Để triển khai nhiệm vụ, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã tăng cường chỉ đạo, điều hành công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết và ban hành văn bản quy định chi tiết. Nghị quyết số 01/2019/NQ-CP ngày 01/01/2019 của Chính phủ về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2019 đã xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm năm 2019 là: “Siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật; ban hành kịp thời các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh”.
Từ đầu năm 2019 đến nay, Chính phủ đã xem xét, cho ý kiến đối với 17 dự án luật, dự thảo nghị quyết. Đặc biệt, trong tháng 8/2019, Chính phủ đã tổ chức phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật để xem xét, cho ý kiến đối với 7 dự án luật và 1 đề nghị xây dựng luật2. Trong quá trình soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì soạn thảo đã quy định cụ thể, hạn chế luật khung, xác định rõ những nội dung giao quy định chi tiết và đa số trường hợp được trình kèm theo dự thảo văn bản quy định chi tiết khi trình dự án luật, pháp lệnh.
Tính từ kỳ họp thứ 6 của Quốc hội khóa XIV đến nay, Quốc hội đã thông qua 18 văn bản (17 luật, 1 nghị quyết)3, tất cả đều do Chính phủ trình. Hiện nay, Chính phủ đang chỉ đạo các bộ tích cực soạn thảo, hoàn thiện các dự án luật đã được đưa vào Chương trình cuối năm 2019 và Chương trình năm 2020.
Kết quả xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, tính từ ngày 15/8/2018 – 15/8/2019, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ có nhiệm vụ xây dựng, ban hành 141 văn bản (83 nghị định, 2 quyết định, 55 thông tư, 1 thông tư liên tịch) quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh. Cụ thể, gồm: 80 văn bản (50 nghị định, 2 quyết định, 28 thông tư) quy định chi tiết 26 luật, nghị quyết đã có hiệu lực; 61 văn bản (33 nghị định, 27 thông tư; 1 thông tư liên tịch) quy định chi tiết thi hành 14 luật và một số nội dung được giao có hiệu lực sẽ có hiệu lực từ ngày 01/11/2019 và trong năm 20204.
Có thể thấy, trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Chính phủ trong thực hiện quyền hành pháp5 đã tham gia hiệu quả trong hoạch định CSPL, tạo ra khuôn khổ, hành lang pháp lý công bằng và tạo cho người dân, doanh nghiệp có thói quen sống, làm việc trong khuôn khổ của pháp luật, đáp ứng một trong các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền.
Thứ hai, QTT đối với chất lượng nội dung CSPL.
Chất lượng của CSC có ảnh hưởng quan trọng hàng đầu, vì quyết định nhiều yếu tố then chốt của nền QTT từ môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, của từng cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp. Chất lượng của CSPL ngày càng được nâng cao, như: nội dung của văn bản pháp luật bảo đảm tính hợp hiến, cơ bản bảo đảm tính hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa số văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Ở địa phương, tình trạng sao chép quy định văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương đã được hạn chế.
Những kết quả nêu trên đã góp phần tích cực vào việc thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, cụ thể hóa và đưa luật, pháp lệnh nhanh chóng đi vào cuộc sống, góp phần thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của đất nước; ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát; bảo đảm tăng trưởng hợp lý và nâng cao chất lượng, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế trên cơ sở đẩy mạnh thực hiện ba đột phá chiến lược gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, tái cơ cấu nền kinh tế; đẩy mạnh cải cách hành chính và phòng, chống tham nhũng, lãng phí; cải thiện môi trường kinh doanh; mở rộng và nâng cao hiệu quả công tác đối ngoại và hội nhập quốc tế; bảo đảm quyền, lợi ích của người dân, doanh nghiệp.
Bên cạnh những kết quả đã đạt được hoạt động hoạch định CSPL còn có những tồn tại: chất lượng xây dựng pháp luật còn hạn chế; các nhà hoạch định CSPL tại các bộ, ngành, địa phương còn thiếu so với nhu cầu khối lượng công việc được giao; năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ nhất là khả năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu… Đồng thời, việc bố trí kinh phí cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là trong giai đoạn lập đề nghị còn chưa kịp thời, đầy đủ, thống nhất.
Việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong xây dựng văn bản ở một số nơi còn chưa nghiêm. Công tác phối hợp giữa các bộ trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết chưa thực sự chặt chẽ. Ở các địa phương chưa huy động được sự tham gia tích cực của pháp chế các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc xây dựng, ban hành văn bản6.
Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quản trị tốt trong hoạch định chính sách, pháp luật của Chính phủ trong quá trình hội nhập quốc tế
Để tiếp tục hoàn thiện hoạch định CSPL đáp ứng các yêu cầu QTT của Chính phủ trong quá trình hội nhập quốc tế, cần thực hiện các giải pháp như sau:
Một là, tăng cường tính đồng thuận xã hội. Trong điều kiện bối cảnh xã hội, cục diện quốc tế có sự biến đổi khó lường, tác động của cách mạng công nghiệp lần thứ tư, thách thức hội nhập quốc tế, vì vậy, trong hoạch định CSPL nhằm giải quyết các vấn đề xã hội phát sinh cần vận động Nhân dân, tăng cường đồng thuận xã hội trong quá trình thực hiện chính sách, nhất là khi có xung đột lợi ích trước mắt với giá trị lâu dài cho cộng đồng, đất nước.
Bên cạnh đó, tăng cường công tác đối thoại, tuyên truyền qua các kênh, hình thức khác nhau, vai trò của báo chí, các thiết chế dân chủ cơ sở, dân chủ xã hội chủ nghĩa trong việc tuyên truyền, vận động, tạo sự đồng thuận của Nhân dân với đường lối, định hướng mới trong phát triển kinh tế – xã hội, giải quyết các vấn đề chính sách, nhất là trong khâu xây dựng, hoạch định chính sách, tổ chức thực thi chính sách, tăng cường và thực chất công khai, minh bạch, tiếp công dân và đề cao trách nhiệm giải trình. Đồng thời, tăng cường lắng nghe dư luận, sâu sát cơ sở để kịp thời nắm bắt diễn biến tư tưởng, nhu cầu, nguyện vọng, khúc mắc và mâu thuẫn để kịp thời giải quyết.
Đẩy mạnh các hoạt động thông tin, tuyên truyền nhằm nâng cao nhận thức của các cơ quan hoạch định chính sách và các bên liên quan về cách mạng công nghiệp 4.0 và những ứng dụng của nó vào xây dựng CSC nhằm nâng cao chất lượng của các chính sách đề xuất.
Hai là, đẩy nhanh quá trình xây dựng Chính phủ điện tử theo Nghị quyết số 17/NQ-CP ngày 07/3/2019 của Chính phủ về một số nhiệm vụ, giải pháp trọng tâm phát triển chính phủ điện tử giai đoạn 2019 – 2020, định hướng đến 2025, hướng tới xây dựng chính phủ số, nền kinh tế số và xã hội số. Đẩy nhanh tiến độ xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về các ngành, lĩnh vực để tạo thuận lợi cho việc kết nối và chia sẻ dữ liệu giữa các hệ thống thông tin của các bộ, ngành, các cơ quan trong xây dựng chính sách. Sự tác động mạnh mẽ của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư tác động đến hầu hết các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam và yêu cầu về đổi mới phương thức hoạt động và quản trị của chính quyền địa phương không nằm ngoài xu thế cách mạng này, đây là cơ hội cũng là thách thức đối với Việt Nam.
Người dân và doanh nghiệp đang yêu cầu cao hơn với quản trị nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng, nhất là trong lĩnh vực công nghệ thông tin. Thực hiện dịch vụ công trực tuyến, đơn giản hóa thủ tục hành chính và cán bộ, công chức, viên chức phải tự thay đổi trước đòi hỏi cao của năng lực thực thi công vụ và nền công vụ hiện đại chuyên nghiệp, góp phần chuyển nền hành chính từ mệnh lệnh xin – cho sang nền hành chính phục vụ, coi người dân là đối tác, khách hàng trong hoạt động cung cấp dịch vụ công. Hơn nữa, vấn đề đặt ra đối với quản trị nhà nước cần một “hệ thống quản trị dung hợp” hoạt động trên nền tảng thượng tôn pháp luật, sự an toàn cho người dân cần được bảo đảm, kiến tạo một sân chơi công bằng, bình đẳng cho hoạt động của thị trường.
Ba là, sẵn sàng để thay đổi và luôn đáp ứng, cần lập kế hoạch kịch bản và tương lai chiến lược. QTT đòi hỏi chúng ta phải lên kế hoạch trước, xem xét các lựa chọn của mình và chuẩn bị cho mình trước nguy cơ có thể xảy ra những cú sốc hơn là phản ứng sau khi cú sốc xảy ra. Đổi mới khu vực công: nền công vụ được tín nhiệm và hướng tới công dân. Nền công vụ làm việc cùng nhau để hoạch định các chính sách và giải pháp có lợi nhất cho đất nước và người dân. Hướng tới nền công vụ liêm chính, người dân là trung tâm, nhu cầu đa dạng của người dân được Chính phủ thấu hiểu, cùng với người dân để khai thác tối đa các tiềm năng nhằm thực hiện các chính sách có hiệu quả. Sự tin cậy, người dân tin tưởng vào năng lực của hệ thống công vụ và đội ngũ lãnh đạo đất nước.
Bốn là, quy định rõ ràng, hợp lý hơn trách nhiệm của cơ quan trình văn bản trong suốt quá trình xây dựng, ban hành văn bản, đặc biệt là trách nhiệm bảo vệ, giải trình các chính sách do mình đề xuất. Việc quy định trách nhiệm đến cùng của cơ quan trình sẽ tăng cường tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan này, đồng thời, bảo đảm tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh từ giai đoạn đề xuất chính sách, soạn thảo cho đến giai đoạn chỉnh lý dự thảo.
Việt Nam đang trong giai đoạn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đời sống kinh tế – xã hội thay đổi ngày một nhanh chóng. Bên cạnh đó, quá trình hội nhập và toàn cầu hóa cũng như cuộc khủng hoảng tài chính khu vực và thế giới đã tác động mạnh đến nền kinh tế Việt Nam, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống người dân. Xu hướng dân chủ hóa đời sống xã hội và trình độ dân trí ngày càng cao đã đặt ra đòi hỏi ngày càng lớn đối với Nhà nước.
Mỗi chính sách khi ban hành đều có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến đời sống kinh tế – xã hội của đất nước và của người dân. Do đó, hoàn thiện và QTT quá trình hoạch định CSC nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả của chính sách là một yêu cầu quan trọng đòi hỏi mỗi cấp, mỗi ngành phải nỗ lực không ngừng trong bối cảnh cách mạng công nghiệp lần thứ tư và hội nhập quốc tế.
