(Quanlynhanuoc.vn) – Dưới góc nhìn pháp lý, theo nghĩa rộng, bảo đảm tính nhân văn chính là bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận. Tính nhân văn trong hoạt động nhà nước mà trung tâm là hoạt động ban hành quyết định hành chính thường ít được thảo luận hơn tính hợp pháp ở Việt Nam. Tuy nhiên, trên thực tế rất nhiều sự vụ công gây thiệt hại lớn đến quyền lợi hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân lại được ban hành đúng quy trình (hợp pháp)1. Bài viết sử dụng một số khung đánh giá nhằm xem xét quyết định hành chính chủ yếu dưới góc độ hợp lý và tối đa hóa lợi ích của người dân (hay tính nhân văn) trong quá trình quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Nguyên tắc quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật đòi hỏi mọi hoạt động của cơ quan nhà nước, trong đó có hoạt động ban hành quyết định hành chính (QĐHC) phải phù hợp với pháp luật cả về nội dung và thủ tục ban hành. Song những đòi hỏi này đôi khi chỉ đáp ứng được hiệu ứng hình thức khiến cho hoạt động quản lý hành chính gặp những phản ứng tiêu cực từ phía đối tượng áp dụng. Trong một nền pháp quyền thì đặc trưng nội dung của nền pháp quyền là sự cân xứng quyền lợi giữa cơ quan nhà nước và các chủ thể còn lại; nghĩa là giữa tính hợp pháp và hợp lý, giữa lợi ích của cá nhân và cộng đồng, nhiều khi là không đạt sự đồng thuận; do đó, lý thuyết về yêu cầu nhân văn trong QĐHC có thể xem xét dưới một số khía cạnh sau:
Các đặc trưng từ yêu cầu nhân văn
Thứ nhất, tính minh bạch và phòng ngừa tham nhũng.
Mọi người có thể đồng nhất giữa tính công khai và tính minh bạch, song đây là hai khái niệm khác nhau. Công khai trong QĐHC được biết đến là một quy trình của tính hợp pháp và thường đáp ứng được. Nhưng sự công khai có thể không thực chất, nghĩa là các thông tin trong đó chưa đạt yêu cầu minh bạch. Đó là một trong những nguyên nhân của các QĐHC bị tư lợi, là dấu hiệu của nạn tham nhũng công vụ2. Như vậy, yêu cầu minh bạch thông tin kết hợp với nghĩa vụ giải trình có thể tạo một hiệu ứng tốt cho những nỗ lực bấy lâu về nạn tham nhũng công vụ.
Thứ hai, nghĩa vụ tôn trọng công lý tự nhiên.
Cơ quan hành chính có nghĩa vụ hành động theo các nguyên tắc công lý tự nhiên (natural justice), nghĩa là cơ quan quan hành chính phải vô tư, khách quan và luôn để tâm đến sự cân bằng quyền lợi giữa Nhà nước và cá nhân thi hành QĐHC. Trong mọi nỗ lực của tính hợp pháp có thể không giải quyết thích đáng vụ việc thì đây có thể là một lựa chọn thay thế đáp ứng bởi tính nhân văn3.
Thứ ba, khả năng khiếu kiện từ quyền chủ quan.
Là khả năng cá nhân nào đó viện dẫn được quyền chủ quan của mình theo quy định của pháp luật đã bị vi phạm (chứ không nhất thiết là một lợi ích chính đáng được bảo vệ bởi luật công pháp, nghĩa là không xuất phát trực tiếp từ một QĐHC) thì có thể khiếu kiện ra tòa để: khiếu kiện buộc cơ quan hành chính không làm một việc gì đó; khiếu kiện yêu cầu cơ quan hành chính thiết lập một tình trạng pháp lý nào đó.
Thứ tư, được bồi thường thiệt hại do QĐHC gây ra.
QĐHC không gây bất lợi ngay từ đầu cho cá nhân là điều tốt, song không thể tránh khỏi các QĐHC gây bất lợi mà xuất phát từ những sai phạm của cơ quan ban hành. Do đó, đạo luật về bồi thường nhà nước cần có để bù đắp những thiệt hại do quá trình công vụ gây ra. Đương nhiên, phạm vi và mức độ bồi thường có thể được cân nhắc hợp lý. Ngay cả trong trường hợp QĐHC hợp pháp mà vẫn gây bất lợi cho đối tượng thi hành thì vẫn cần xem xét sự cân xứng giữa lợi ích của các bên; hoặc bằng cách Nhà nước cùng chia sẻ những bất lợi cho cá nhân.
Thứ năm, nghĩa vụ không vượt quá phạm vi quyền hạn do pháp luật quy định.
Theo các quy tắc chung, cơ quan hành chính không được vượt quá phạm vi quyền hạn của mình theo quy định của luật hoặc theo các quy tắc án lệ; nếu có quyết định hoặc hành vi vượt quá thẩm quyền thì sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật. Vì vậy, các cơ quan hành chính không được vượt quá hoặc thực hiện không đầy đủ quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp được quyền tùy ý quyết định, các cơ quan hành chính cũng phải quyết định một cách hợp lý, phải căn cứ trên các tình tiết chính xác, không bị ảnh hưởng bởi các ý kiến đánh giá từ bên ngoài hoặc hành động một cách quá cứng nhắc. Nếu không, cơ quan hành chính sẽ bị coi là lạm dụng quyền tùy ý quyết định4.
Thứ sáu, đặt niềm tin vào thể chế thay vì người thi hành công vụ.
Yêu cầu đạo đức công vụ đối với công chức là một yêu cầu chung của các nghề nghiệp. Song tính quyền lực của hoạt động công vụ thường dễ gây tổn thương cho đối tượng thi hành. Như vậy, thay vì đặt niềm tin không chắc chắn vào đạo đức của công chức thì xây dựng cơ chế điều chỉnh pháp luật hiệu quả và tính nhân văn hàm chứa sẵn (nghĩa là tạo ra các quyền của cá nhân bình đẳng đối với cơ quan hành chính) trong quá trình ban hành QĐHC.
Thứ bảy, khả năng được chấp nhận của một QĐHC.
Đây là cách đánh giá dựa vào xem xét lại quy trình xây dựng và ban hành quyết định. Nhà quản lý lựa chọn cách làm quyết định mang tính riêng lẻ, cá nhân, độc lập hay sử dụng nhiều phương pháp khác nhau để thu thập, xử lý, lựa chọn các phương án. Trong hoạt động quản lý nhà nước, không ít trường hợp các quyết định đưa ra mang tính chất “quyết nhanh”, tức là các nhà quản lý căn cứ vào tình hình đưa ra các quyết định. Khó có thể nói đó là những quyết định không tốt; trong khi đó cũng có nhiều quyết định tốn khá nhiều thời gian nhưng khi đưa ra lại thể hiện thiếu khách quan. Những người thực thi hoặc những người có liên quan phải được tham gia, vì họ có thể có thông tin liên quan đến vấn đề quyết định; hiểu, chấp nhận của họ sẽ có ý nghĩa quan trọng cho thực hiện quyết định.
Tính hợp lý của quyết định hành chính
Đánh giá khía cạnh hợp lý của QĐHC là một trong những vấn đề phức tạp nhất trong đánh giá QĐHC. Theo lý thuyết về QĐHC, trên nguyên tắc, làm QĐHC nói riêng và các quyết định khác nói chung tuân thủ theo mô hình làm quyết định hợp lý (rational decision making). Nhưng trên thực tế, tính hợp lý không thể đạt được do nhiều lý do. Thay vào đó, các nhà quản lý quyết định lựa chọn mô hình hợp lý có giới hạn hay mô hình sự hài lòng. Cách tiếp cận lý thuyết trên đã làm cho ngay bản thân các quyết định nói chung và các QĐHC nói riêng đã chứa đựng bên trong một số dấu hiệu của sự chưa hợp lý (rationality).
Khi đánh giá khía cạnh hợp lý, theo Bernd Becker cần xem xét trong tổng thể của ba cấp độ hợp lý: hợp lý mang tính hệ thống tức đặt QĐHC mà các cơ quan hành chính ban hành trong tổng thể của hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước; hợp lý về mặt thủ tục; hợp lý về khuôn khổ vấn đề và hợp lý về sự bình đẳng5.
Theo Ira Sharkansky. Markham6, tính hợp lý của một QĐHC được xem xét trong phạm vi cụ thể của sự hài lòng. Trong trường hợp do tính phức tạp của mục tiêu, các vấn đề mà QĐHC đề cập đến, cần đưa ra một cách giải quyết phù hợp với nguồn lực; hợp lý do tính chất hạn chế về nguồn thông tin; hợp lý trong bối cảnh đòi hỏi, cam kết, hạn chế, không thích ứng của các nhà hành chính nói chung do điều kiện phát triển nguồn nhân lực; hợp lý gắn liền với cơ cấu tổ chức của tổ chức hành chính. Khi sử dụng thuật ngữ “hợp lý – rationality” một phần đề cập đến cả những nội dung mang tính hợp pháp đã nêu trên. Do đó, cần quan tâm đến sự kết hợp cả nội dung hợp pháp và hợp lý của QĐHC.
Một QĐHC được coi là hợp lý khi đáp ứng các yêu cầu sau:
Một là, phải bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân. Không nên ra các QĐHC vì mang lại lợi ích công cộng mà gây thiệt hại cho công dân, ngược lại, tránh vì vụ lợi cho một tập thể mà gây tổn hại chung cho xã hội. Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý lợi ích giữa Nhà nước và xã hội, lấy lợi ích của Nhà nước và lợi ích chung của công dân làm tiêu chí để đánh giá tính hợp lý của QĐHC.
Hai là, phải có tính cụ thể và phù hợp với từng vấn đề, với các đối tượng thực hiện. Quyết định cần chỉ cụ thể các nhiệm vụ, thời gian, chủ thể, phương tiện thực hiện quyết định. Nhưng một quyết định quá chi tiết của cấp trên có thể không phù hợp với mọi cấp dưới, với các địa phương. Vì vậy, cần phải phân biệt rõ nhu cầu, đặc điểm của đối tượng quản lý mà ra quyết định phù hợp. Càng xuống cấp dưới thì QĐHC càng phải cụ thể. Đặc biệt, bảo đảm tính chất cụ thể và phù hợp của quyết định cần lưu ý tới tính cần thiết. Một quyết định có hiệu lực và khả năng thực thi cao khi nó được ban hành đúng lúc, hợp với nhu cầu quản lý. Trong trường hợp không cần thiết mà vẫn ban hành quyết định thì không những không mang lại hiệu quả mà thậm chí còn gây thiệt hại về vật chất hoặc tinh thần.
Ba là, phải bảo đảm tính hệ thống toàn diện. Nội dung của quyết định phải tính hết các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội; phải căn cứ vào mục tiêu trước mắt và lâu dài; phải kết hợp giữa tác dụng trực tiếp và gián tiếp, kết quả, mục tiêu, nhiệm vụ cần đạt được với điều kiện, phương tiện thực hiện. Các biện pháp đề ra trong quyết định phải phù hợp, đồng bộ với biện pháp trong các quyết định liên quan. Quyết định về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội phải gắn chặt với quyết định cải cách, hoàn thiện bộ máy nhà nước và xây dựng pháp luật.
Bốn là, phải bảo đảm kỹ thuật lập quy, tức là ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, chính xác, không đa nghĩa.
Trong quá trình đánh giá một QĐHC, nếu làm rõ được một số câu hỏi sau, thể hiện QĐHC được xây dựng tốt: (1) Vấn đề mà quyết định đề cập đến thuộc loại vấn đề gì. Đó là vấn đề đã được đưa vào trong chương trình hay vấn đề chưa được đưa vào chương trình; vấn đề thuộc ngành hay lĩnh vực; vấn đề trung ương hay địa phương; các vấn đề đó đã được đề cập như thế nào trước quyết định này ra đời; (2) Nếu không giải quyết vấn đề này thì sẽ có những hậu quả gì xảy ra; (3) Vấn đề đã được những ai, những cơ quan nào nghiên cứu; (4) Ý kiến của các chuyên gia về vấn đề đó như thế nào; (5) Vấn đề được mô tả rõ ràng hay chỉ mới nêu định hướng; (6) Mục tiêu đề ra quyết định như thế nào, đa mục tiêu hay chỉ đơn mục tiêu; (7) Những phương án đưa ra cũng như kết quả màquyết định nói đến đã được nhận thức đúng; (8) Những ưu tiên, cần tập trung đã được đề cập đến; (9) Những ưu tiên, các cách tiếp cận là ổn định; (10) Những cản trở gì về thời gian, chi phí; (11) Lựa chọn cuối cùng đứng trên quan điểm kinh tế, chính trị hay hỗn hợp.
Hiệu lực – hiệu quả của quyết định hành chính
Thuật ngữ hiệu lực (effectiveness) thể hiện việc đạt được mục tiêu, kết quả đã đề ra7. Đánh giá hiệu lực, kết quả chính là xem xét, liệu quyết định đã đạt được mục tiêu đề ra (lập lại trật tự an toàn giao thông vận tải; không có hiện tượng vượt đèn đỏ; điều khiển phương tiện không có giấy phép lái xe,…). Các nhà đánh giá không phải đi xác định kết quả gì tạo ra mà xác định những gì quyết định mong muốn đạt được đã đạt được hay chưa. Trong lý thuyết đánh giá, đánh giá hiệu lực tức đánh giá sản phẩm (outputs).
Đánh giá hiệu quả là một khía cạnh thứ hai của đánh giá QĐHC. Trong trường hợp này kiến thức phân tích, đánh giá của các nhà đánh giá rất quan trọng. Đối với nhiều QĐHC, đánh giá hiệu lực có ý nghĩa lớn nhằm lập lại trật tự xã hội, bảo đảm cho xã hội phát triển lành mạnh. Trong khi đó, đánh giá hiệu quả là đánh giá sử dụng nguồn lực, đánh giá giữa so sánh kết quả (output) và chi phí đã bỏ ra để đạt được kết quả. Cùng một sản phẩm tạo ra có thể có nhiều phương pháp khác nhau để thực hiện và sẽ có phương án “rẻ – đắt”. Hoặc cùng tiêu tốn một nguồn lực như nhau phải tạo ra được nhiều sản phẩm hơn. Hiệu quả đang trở thành chủ đề quan tâm của tất cả các tổ chức, kể cả tổ chức nhà nước vì nguồn lực của tổ chức nhà nước đang càng trở nên khan hiếm.
Đối với nhiều QĐHC, cần lưu ý đến các khoản chi phí cần thiết để thực hiện được kết quả mà QĐHC đề cập đến. Chi phí cho việc triển khai các QĐHC bao gồm cả những chi phí hữu hình và những chi phí vô hình; cả chi phí hiện tại cũng như chi phí cơ hội. Chi phí không chỉ là những chi phí trực tiếp của cơ quan thi hành QĐHC mà còn bao gồm cả chi phí xã hội. Đánh giá hiệu quả của QĐHC cũng phải dựa trên kết quả tạo ra của các QĐHC. Đánh giá kết quả của các QĐHC cũng cần xem xét cả những kết quả gián tiếp được tạo ra. Đây là một chủ thể rất phức tạp, đòi hỏi phải gắn liền với từng QĐHC cụ thể.
Trong quá trình đánh giá hiệu lực – hiệu quả của QĐHC, một nội dung quan trọng cần chú ý là đánh giá tác động của QĐHC trên một phạm vi rộng hơn của QĐHC ban hành. Ví dụ, quyết định của Chính phủ về việc hỗ trợ cho thanh niên xung phong hoàn thành nhiệm vụ trở về một khoản tín dụng ưu đãi; nếu chỉ xét trên quy mô của vấn đề thanh niên xung phong, có thể chỉ mới nhìn nhận thấy một phần của hiệu quả. Do đó, cần mở rộng phạm vi đánh giá tác động của quyết định này đến một số lĩnh vực khác. Nếu một vấn đề có tầm lan tỏa sang nhiều vấn đề khác thì việc lựa chọn vấn đề để ra quyết định có ý nghĩa chiến lược; ngược lại, nếu chỉ dừng lại ở phạm vi của vấn đề thì QĐHC đó mang tính tác nghiệp.
Đánh giá tác động của QĐHC còn được thể hiện thông qua việc thực hiện các cam kết mà QĐHC đề ra. Như trên đã nêu QĐHC thực chất là sự cam kết của các cơ quan hành chính với công dân và tổ chức. Sự cam kết này không chỉ về những tiêu chuẩn mang tính nghề nghiệp của quản lý mà cả những vấn đề thuộc về huy động, hỗ trợ nguồn lực. Sự hỗ trợ mang tính tổ chức và quản lý sẽ bảo đảm cho sự cam kết được thực hiện.
Vì quá trình ra quyết định chịu tác động của nhiều người, trong đó có cả những người “không lộ rõ” trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Nên nhiều nhà hành chính thường lựa chọn các vấn đề để đưa ra các quyết định khi đã nhận được đầy đủ thông tin từ những người “không lộ rõ” hoặc những cam kết khác mà họ nhận được trước khi họ đưa ra cam kết của cơ quan họ hoặc chính họ. Cũng chính vì vậy, có khi vấn đề đòi hỏi quyết định ngay mà lại đưa ra chậm trễ. Điều này cũng bị ảnh hưởng bởi cơ cấu quyền lực trong bộ máy nhà nước nói chung và hành chính nói riêng. Một số nhà hành chính cấp dưới, mặc dù có trách nhiệm giải quyết vụ việc nhưng vẫn tìm cách đẩy vấn đề cần quyết định cho cấp cao hơn hoặc cho người khác. Hệ thống thứ bậc tạo khả năng để cấp dưới chỉ làm những quyết định khi họ có thể làm, còn lại họ “đổ trách nhiệm cho cấp trên”.
Trong nhiều trường hợp các nhà hành chính thường đưa ra các quyết định ngay tại chỗ. Mặc dù cách quyết định này là cần thiết nhưng cũng cần chú ý đến những điều kiện cần có để lời cam kết được thực hiện. Một khía cạnh khác khi quan tâm đến cam kết là tính chất liên ngành của quyết định. Mọi sự thay đổi trong tổ chức có thể ảnh hưởng lẫn nhau. Chính vì vậy, trong cơ quan hành chính, các nhà hành chính thường tham gia trong việc làm quyết định trên khá nhiều lĩnh vực. Điều mà nhiều người cho rằng quá ôm đồm của các nhà hành chính. Song đây là một hiện tượng không thể loại trừ, đặc biệt với tổ chức lớn như tổ chức hành chính nhà nước.
Cam kết trong một QĐHC cũng chỉ có thể đúng nhất khi người thực hiện nó hiểu rõ bản chất của quyết định để thực hiện nó. Nhân dân với cách nhìn, kỹ năng và sự hiểu biết của họ mới có thể xác định đúng nhất cái gì có thể làm và cái gì không thể làm. Tham gia của Nhân dân trong làm quyết định của các cơ quan hành chính đòi hỏi như là một tất yếu để các quyết định được thực hiện tốt.
Khuyến nghị và kết luận
Quy trình ban hành QĐHC từ yêu cầu nhân văn: (1) Nghiên cứu, kiểm tra các sự kiện pháp lý làm phát sinh quyết định; (2) Nghiên cứu các căn cứ pháp lý có liên quan đến vấn đề cần quyết định; (3) Nghiên cứu lịch sử giải quyết vấn đề; (4) Tham vấn, xin ý kiến trước khi ban hành quyết định. Đây là việc lấy ý kiến của các đối tượng có liên quan trong quá trình ra quyết định; (5) Tham vấn ý kiến chuyên môn từ các chuyên gia; (6) Công khai, minh bạch thông tin về dự thảo quyết định hành chính cho người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan và nhận phản hồi; (7) Chỉnh lý lại QĐHC với những lập luận mới; (8) Trình quyết định để có chữ ký của người có thẩm quyền; (9) Công bố, truyền đạt đến người thi hành; (10) Tạo cơ chế giải quyết khiếu kiện và bồi thường thiệt hại do QĐHC gây ra.
Các công đoạn trên không hiện diện ở tất cả các loại QĐHC, tùy theo loại QĐHC được ban hành mà đưa ra những thủ tục phù hợp. Tuy nhiên, đối với những QĐHC (cá biệt) gây bất lợi cho đối tượng thi hành quyết định thì cần lưu ý đến những khía cạnh sau nữa8:
1) Chỉ những chủ thể được pháp luật cho phép ban hành, không tạo ra các chủ thể được ban hành do ủy quyền;
2) Đối tượng liên quan có quyền được trình bày;
3) Người ban hành quyết định hành chính bất lợi phải giải trình về căn cứ pháp lý, sự hợp lý và tính thực tiễn của quyết định;
4) Người bị quyết định hành chính bất lợi xâm phạm có quyền (theo pháp luật/hoặc quyền chủ động) khiếu kiện QĐHC; quyền được bồi thường;
5) Nghiên cứu để áp dụng các biện pháp xử phạt nguội (xử phạt sau) để hai bên có thời gian thương lượng.
QĐHC nhà nước là một công cụ truyền tải các thông tin quản lý xã hội quan trọng, có thể góp phần thúc đẩy hoặc kìm hãm sự phát triển kinh tế – xã hội tại từng địa phương cũng như trên phạm vi toàn quốc. Trong một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, QĐHC cần phải bảo đảm đầy đủ các thuộc tính dân chủ và pháp quyền trong cả nội dung và hình thức, trong cả thủ tục ban hành và tổ chức thực hiện, bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản trong thực tế cuộc sống.
Trong bối cảnh Việt Nam tích cực hướng đến tinh thần pháp quyền, do vậy, pháp quyền đã và đang trở thành những đòi hỏi cơ bản, thiết yếu và bức xúc đối với mọi QĐHC nhà nước. Bởi ý nghĩa của tính dân chủ, pháp quyền trong các quyết định của cơ quan hành chính nhà nước, đó chính là: “Lương tri không thay được pháp luật lại càng không thể đứng trên pháp luật. Nhưng nó là cái duy nhất mách bảo giải pháp đúng trong tình huống phức tạp. Cao hơn, lương tri làm cho mọi hành vi xã hội được thừa nhận và có tình người…”9.
