(Quanlynhanuoc.vn) – Hoạt động bảo hiến dù với hình thức hiến định nào cũng đều thực hiện những nhiệm vụ: bảo đảm sự ổn định và tối cao của Hiến pháp, sự tuân thủ những mối quan hệ hữu cơ giữa các cơ quan quyền lực nhà nước, bảo vệ những quyền và tự do hiến định của con người. Dù theo mô hình nào thì mục đích cuối cùng vẫn là bảo vệ Hiến pháp – đạo luật tối cao, bảo đảm Nhà nước pháp quyền.
Cơ chế bảo hiến của Pháp
Ở Pháp, cơ quan bảo hiến được gọi là Hội đồng bảo hiến (HĐBH). Điều 56 Hiến pháp năm 1958 của Pháp quy định: HĐBH gồm 9 thành viên do Tổng thống, Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện bổ nhiệm (mỗi người bổ nhiệm 3 thành viên), nhiệm kỳ 9 năm và không gia hạn. HĐBH thay đổi 1/3 thành viên sau 3 năm. Ngoài 9 thành viên kể trên, thành viên đương nhiên và vĩnh viễn là cựu Tổng thống Pháp. Chủ tịch HĐBH do Tổng thống bổ nhiệm. Chủ tịch có quyền quyết định nếu số phiếu bằng nhau.
Thành viên HĐBH không đồng thời là thành viên Chính phủ, Nghị viện, Hội đồng Kinh tế và xã hội. Điều 57 Hiến pháp quy định: “Không được kiêm nhiệm chức vụ hội viên Hội đồng bảo hiến hay chức vụ dân biểu”. Thành viên HĐBH không thể đảm nhiệm bất kỳ chức vụ gì của một cơ quan công cộng hoặc tham gia vào lĩnh vực mà có thể dễ ảnh hưởng đến quyết định của HĐBH, cũng không được tham gia vào bất kỳ một vị trí có trách nhiệm hoặc chức vụ trong các đảng chính trị hoặc các nhóm lợi ích.
Theo Hiến pháp năm 1958, HĐBH có 3 loại thẩm quyền chính:
Thẩm quyền tư vấn: HĐBH có quyền tham gia vào quá trình thiết lập vị trí Tổng thống khi vị trí này không thực thi được nhiệm vụ của mình, có quyền đưa ra ý kiến cho Tổng thống quyết định những biện pháp đặc biệt trong hoàncảnh đặc biệt.
Thẩm quyền xem xét các tranh chấp trong bầu cử (Nghị viện và Tổng thống) và trưng cầu ý dân: quyết định của HĐBH là quyết định cuối cùng bắt buộc thi hành với tất cả cơ quan nhà nước và không được khiếu nại, nhưng HĐBH thường không tự mình hành động, thẩm tra, giải thích hay phán quyết nếu không có yêu cầu.
Thẩm quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật trước khi công bố: tuy nhiên, chỉ xem xét vụ việc khi có đơn đề nghị của Tổng thống, Thủ tướng, Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện, 60 thượng nghị sỹ hoặc 60 hạ nghị sỹ.Ngoài ra, HĐBH có thể tham gia soạn thảo hoặc sửa đổi các đạo luật khi có sự tranh chấp về thẩm quyền giữa Nghị viện và Chính phủ. HĐBH có thể kiểm soát sự vi phạm của các đạo luật đã có hiệu lực (đạo luật được thông qua Hiến pháp năm 1958; đạo luật được thông qua sau năm 1958, có những quy định không thuộc phạm vi của lập pháp, nhưng Chính phủ lại không đệ trình vấn đề đó lên HĐBH).
Cơ chế bảo hiến của Hoa Kỳ
Kiểm tra tư pháp – bảo vệ Hiến pháp ở Hoa Kỳ được xem như chức năng tự nhiên của cơ quan tư pháp. Mặc dù sự kiểm tra tư pháp là một công cụ quyền lực mạnh nhất của Tòa án liên bang nhưng điều này không được quy định trong Hiến pháp Hoa Kỳ.
Tòa án Tối cao Liên bang Mỹ đã tự nhận cho mình vai trò kiểm tra tư pháp qua suy luận pháp lý được đưa ra lần đầu trong vụ Marbury và Madison (năm 1803)1. Trong bản án của vụ án này, toà án tối cao liên bang đã đưa ra một nguyên tắc rõ ràng về kiểm tra tư pháp: “Trong một vụ tranh chấp mà Tòa án phải xem xét, nếu một bên đương sự đưa ra sự bất hợp hiến của đạo luật mà người ta muốn đem thi hành, thì Tòa án phải kiểm tra xem sự bất hợp hiến đó có thật hay không và nếu có thật, tòa án phải từ chối áp dụng đạo luật bất hợp hiến”. Thẩm phán Marshall đã khẳng định quyền từ chối áp dụng một đạo luật trái với Hiến pháp vì cho rằng: “Hiến pháp là đạo luật cơ bản và có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật của một quốc gia… Nếu Tòa án có nghĩa vụ tuân thủ Hiến pháp, nếu Hiến pháp có hiệu lực pháp lý cao hơn tất cả các văn bản pháp lý thông thường khác của cơ quan lập pháp, thì tòa án phải vận dụng Hiến pháp để giải quyết vụ án chứ không phải các văn bản pháp luật thông thường”.
Tất cả Tòa án Liên bang đều có thể xem xét về sự phù hợp của đạo luật đối với Hiến pháp và từ chối áp dụng đạo luật đó nếu nó vi hiến và chỉ có Tòa án Liên bang có quyền xem xét về sự phù hợp của các điều khoản trong Hiến pháp của bang với Hiến pháp liên bang.
Mặc dù quyền tài phán Hiến pháp thuộc về các tòa án nhưng người ta hay nhắc đến vai trò của Tòa án Tối cao Mỹ (với 9 thẩm phán cao cấp do Tổng thống bổ nhiệm và Thượng nghị viện phê chuẩn với nhiệm kỳ suốt đời) vì trong một vụ án thuộc thẩm quyền của Tòa án Liên bang, hai bên bao giờ cũng đem việc tranh tụng ra trước cơ quan tư pháp cao nhất, phán quyết chung thẩm do vị thẩm phán cao nhất đưa ra.
Tòa án chỉ có quyền tuyên bố đạo luật không hợp hiến sẽ không được áp dụng trong vụ án cụ thể chứ không có quyền tuyên bố hủy bỏ đạo luật đó. Như vậy, về nguyên tắc, hiệu lực phán quyết của Tòa án chỉ giới hạn trong các vụ án cụ thể. Tuy nhiên, có một nguyên tắc bổ sung cho sự thiếu hụt hiệu lực toàn vẹn của các phán quyết Hiến pháp là nguyên tắc xác định việc giải thích Hiến pháp của tòa án tối cao liên quan đến tất cả các tòa án cấp dưới. Mặc dù về nguyên tắc, tòa án không có quyền hủy bỏ một đạo luật bất hợp hiến, đạo luật đó vẫn tồn tại, nhưng việc tòa án từ chối áp dụng một đạo luật bất hợp hiến trong trường hợp cụ thể trên thực tế là đã vô hiệu hóa đạo luật đó. Với truyền thống tôn trọng án lệ, trong những trường hợp tương tự, nếu đương sự viện dẫn đạo luật đã bị tòa án tuyên bố bất hợp hiến, tòa án thụ lý vụ án sẽ từ chối áp dụng nó. Tòa án Tối cao Mỹ chú trọng bảo vệ các quyền tự do và bình đẳng của công dân thông qua việc kiểm tra tính hợp hiến trong các phán quyết của tòa án, đặc biệt trong lĩnh vực hình sự), các quyết định hành chính và các văn bản quy phạm pháp luật.
Ngay từ năm 1937, Thẩm phán Cardozzo tuyên bố: “Điều khoản về thủ tục phù hợp do pháp luật quy định (dueprocess of law) chứa đựng các quyền gắn liền với quan niệm tự do trong khuôn khổ và tất cả các quyền có nguồn gốc từ truyền thống và lương tâm của dân tộc Mỹ được coi như các quyền cơ bản. Trên cơ sở đó, tất cả các quyền đã được thừa nhận trong 10 sửa đổi, bổ sung Hiến pháp Mỹ đầu tiên và cả một số quyền mới được đưa ra (ví dụ quyền được bảo vệ đời tư) đã được gộp vào trong nguyên tắc “due process of law” và có hiệu lực đối với Nhà nướcliên bang và chính quyền các bang. Trên cơ sở đó đã có rất nhiều án lệ được xây dựng theo tinh thần tiến bộ về quyền tự do tôn giáo, tự do ngôn luận và các quyền trong thủ tục tố tụng hình sự, đặc biệt là dưới thời Chánh án Warren (1953 – 1969). Theo án lệ của Tòa án tối cao liên bang trong vụ Brown và Hội đồng giáo dục ở Topeka (năm 1954), các bang có nghĩa vụ tôn trọng quyền bình đẳng giữa các chủng tộc.
Nguyên tắc bảo hộ quyền bình đẳng trước pháp luật được mở rộng áp dụng đối với các quyền chính trị và quyền bào chữa. Về quyền bình đẳng giới, thiếu quy định cụ thể trong Hiến pháp nhưng Chánh án Burger (1969 – 1986) và dưới thời Chánh án Rehnquist (1986 – nay), Tòa án Tối cao đã phát triển án lệ theo xu hướng bảo vệ các quyền của phụ nữ, các hành vi phân biệt đối xử căn cứ vào giới tính đều bị coi là trái Hiến pháp2.
Cơ chế bảo hiến ở Liên bang Nga
Tòa án Hiến pháp Liên bang Nga đã khẳng định được uy tín của mình và là một minh chứng góp phần đưa Liên bang Nga phát triển như một nhà nước dân chủ và pháp quyền. Đối với nước Nga, Tòa án Hiến pháp là một chế định hoàn toàn mới. Lần đầu tiên trong lịch sử, từ năm 1991 ở Nga xuất hiện cơ quan có khả năng hạn chế quyền lực của các cơ quan lập pháp và hành pháp trên cơ sở Hiến pháp. Tòa án Hiến pháp là cơ quan độc lập, là công cụ để bảo vệ thể chế dân chủ đã được Hiến pháp xác lập, bảo vệ cơ cấu tổ chức liên bang, bảo vệ khu vực kinh tế thống nhất, tự do kinh doanh và đặc biệt là bảo vệ quyền và tự do cá nhân.
Theo quy định của Luật Liên bang Nga về tòa án Hiến pháp ngày 08/02/2001, Tòa án Hiến pháp Liên bang Ngabao gồm 19 thẩm phán, có nhiệm kỳ 15 năm3. Điều 128 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 quy định thẩm phán Tòa án Hiến pháp do Hội đồng Liên bang bổ nhiệm theo đề nghị của Tổng thống. Chánh án Tòa án Hiến pháp do các thẩm phán của Tòa án Hiến pháp bầu. Trên thực tế, thành phần của Tòa án Hiến pháp Liên bang Nga gồm những nhà luật học có năng lực, trình độ cao, bảo đảm cho các quyết định của Tòa án Hiến pháp mang tính khách quan và có cơ sở khoa học.
Theo Điều 127 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993, Tòa án Hiến pháp có thẩm quyền rất rộng. Khi có yêu cầu của Tổng thống, của 1 trong 2 Viện thuộc Nghị viện Liên bang hoặc của 1/5 số thành viên của 2 viện, của Chính phủ, của 1 trong 2 tòa án tối cao khác của Liên bang, của cơ quan lập pháp hoặc hành pháp của đơn vị lãnh thổ thuộc Liên bang; Tòa án Hiến pháp có quyền kiểm tra, giám sát tính hợp hiến của luật, các văn bản quy phạm pháp luật khác của Liên bang, của bất kỳ đơn vị lãnh thổ nào thuộc Liên bang cũng như tính hợp hiến của các điều ước quốc tế từ khi chưa có hiệu lực.
Khi có yêu cầu của một trong các bên, Tòa án Hiến pháp có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa Nhà nước Liên bang với các đơn vị lãnh thổ cấu thành Liên bang. Khi có yêu cầu của Tòa án hoặc người dân, Tòa án Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật cụ thể áp dụng cho vụ việc có liên quan. Khi có yêu cầu của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào cho rằng quyền hiến định của họ bị xâm hại. Tòa án Hiến pháp có quyền yêu cầu kiểm tra tính hợp hiến cho việc áp dụng đạo luật cụ thể đối với cá nhân, tổ chức đó. Xem xét các khiếu nại của công dân được xác định là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của Tòa án Hiến pháp. Khi có yêu cầu của Tổng thống Liên bang của 1 trong 2 Viện thuộc Nghị viện Liên bang, của Chính phủ Liên bang hoặc của Nghị viện của đơn vị lãnh thổ cấu thành Liên bang, Tòa án Hiến pháp có quyền giải thích một quy định cụ thể của Hiến pháp Liên bang.
Các văn bản pháp luật hay một số điều khoản trong các văn bản pháp luật bị Tòa án Hiến pháp tuyên bố là vi hiến sẽ không có hiệu lực thi hành, những điều ước quốc tế bị tuyên bố là không phù hợp với Hiến pháp sẽ không được áp dụng. Hằng năm, Tòa án Hiến pháp Liên bang Nga tuyên khoảng 30 bản án và ra khoảng 200 quyết định. Tuy nhiên, nếu so với số đơn yêu cầu (khoảng 600 đơn mỗi năm), có thể nói mức độ giải quyết của Tòa án Hiến pháp còn hạn chế4.
Trước đây có tình trạng, các quyết định của Tòa án Hiến pháp tuy có đầy đủ căn cứ, nhưng không phải lúc nào cũng được các cơ quan nhà nước xem xét thực hiện đầy đủ. Hiện tại, uy tín của Tòa án Hiến pháp đã được củng cố bởi Tổng thống Nga không cho phép bất cứ sự can thiệp nào vào hoạt động của Tòa án Hiến pháp và nghiêm chỉnh chấp hành mọi quyết định của Tòa án Hiến pháp, ngay cả khi không đồng ý với các quyết định đó. Hình thành một cơ chế rõ ràng là tất cả cơ quan nhà nước và những người có chức quyền – bao gồm cả người đứng đầu nhà nước đều thừa nhận tính bắt buộc phải thực hiện các quyết định của Tòa án Hiến pháp.
Một số kinh nghiệm đối với Việt Nam
Trước hết, cần tạo ra sự tương thích của cơ chế bảo hiến với nguyên tắc thống nhất quyền lực ở Việt Nam. Khi Hiến pháp đã ở vị trí tối thượng thì tất cả định chế quyền lực đều dưới Hiến pháp, kể cả Quốc hội. Trong khi đó, vấn đề thống nhất quyền lực chỉ cần là không tạo ra một cơ chế mâu thuẫn, đối trọng giữa Quốc hội và Chính phủ như:Chính phủ không được yêu cầu giải tán Quốc hội, Quốc hội cũng không được lật đổ Chính phủ, Chính phủ không được từ chức tập thể. Nếu nhận thức như vậy về thống nhất quyền lực, tài phán Hiến pháp sẽ không mâu thuẫn với nguyên tắc căn bản của việc tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam.
Thứ hai, năng lực để thực hiện cơ chế bảo hiến đặt ra yêu cầu thẩm phán cơ quan bảo hiến ở các nước phải là những người có uy tín rất cao về chuyên môn luật và đạo đức, là chuyên gia hàng đầu trong giới luật. Không những thế, năng lực của cơ quan bảo hiến còn phải được bảo đảm và hỗ trợ, như cơ sở vật chất, hệ thống thông tin… Do vậy, trong xây dựng cơ chế và thực thi cơ chế, cần chú trọng tiêu chí chuyên môn.
Thứ ba, tính độc lập của cơ chế bảo hiến là rất quan trọng, dù đó là tòa án bảo hiến, tòa án tối cao, hay là một mô hình khác. Có thể thấy, cần có những yếu tố để bảo đảm sự độc lập cho cơ chế này, như: cách thức thành lập, bổ nhiệm thẩm phán, nhất là chánh án, nguồn lực có chuyên môn cao trong hệ thống tư pháp,… Ở Việt Nam, liên quan đến tính độc lập, một trong những yếu tố hết sức quan trọng là sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với các thiết chế nhà nước như cơ quan bảo hiến. Đối với hoạt động của cơ quan bảo hiến sau này, đây là yếu tố hàng đầu liên quan đến sự độc lập của cơ quan này.
Thứ tư, sự phân định giữa cơ quan bảo hiến và những thiết chế hiện có ở Việt Nam để thực hiện kiểm soát tính hợp hiến của văn bản quy phạm hành chính như thẩm định, thẩm tra. Khi tìm hiểu các sự lựa chọn đối với mô hình bảo hiến, các thiết chế có tính chất tư vấn như các cơ quan quốc gia phụ trách quyền con người, Thanh tra nghị viện, Ủy ban thông tin, Ủy ban bầu cử, Ủy ban về Hiến pháp của nghị viện… cũng được đề cập.
Dù theo mô hình nào thì mục đích cuối cùng vẫn là bảo vệ Hiến pháp – đạo luật tối cao, bảo đảm Nhà nước pháp quyền. Hoạt động bảo hiến dù với hình thức hiến định nào cũng đều thực hiện những nhiệm vụ: bảo đảm sự ổn định và tối cao của Hiến pháp, sự tuân thủ những mối quan hệ hữu cơ giữa các cơ quan quyền lực nhà nước, bảo vệ những quyền và tự do hiến định của con người.
