(Quanlynhanuoc.vn) – Tài sản công là nguồn lực quan trọng, có phạm vi rộng, chiếm giữ tỷ trọng lớn trong tổng tài sản của mỗi quốc gia; đây là nguồn lực nội sinh, tài chính để phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của mỗi quốc gia. Nhà nước là chủ sở hữu (hoặc đại diện chủ sở hữu) và thống nhất quản lý đối với tài sản công. Ở Việt Nam, tài sản công là đất đai, tài nguyên thiên nhiên và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Trong những năm qua, Bộ Tài chính đã tích cực, chủ động phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành, địa phương từng bước xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công (QLSDTSC) theo phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao và đã đạt những kết quả bước đầu, song cũng đặt ra những vấn đề tiếp tục hoàn thiện để nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công, góp phần thực hiện mục tiêu phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực QLSDTSC.
Ý nghĩa của việc quản lý, sử dụng tài sản công ở chính quyền địa phương
Chính quyền địa phương (CQĐP) được giao thực thi những nhiệm vụ quan trọng trong phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng tại địa phương và đóng góp vào việc thực hiện các mục tiêu phát triển chung của quốc gia. Nguồn lực cần thiết phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ này là rất lớn. Bên cạnh đó, các tài sản công khác như tài nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá, các cơ sở hạ tầng về cơ bản đều toạ lạc ở một địa phương cụ thể. Do vậy, tài sản công do CQĐP quản lý chiếm tỷ trọng lớn trong tài sản của quốc gia.
Tài sản công được giao cho các cấp CQĐP trực tiếp quản lý, sử dụng bao gồm tài sản được sử dụng với tư cách là nguồn lực phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước giao và các tài sản công khác mà CQĐP có trách nhiệm quản lý để bảo vệ và đưa vào khai thác nhằm phát huy giá trị, phục vụ cho sự phát triển kinh tế – xã hội. Điều này cũng có nghĩa là, việc thực hiện QLSDTSC ở cấp CQĐP chính là một phần quan trọng của việc thực thi chế độ sở hữu tài sản toàn dân.
Việc làm rõ vai trò của CQĐP trong QLSDTSC cũng góp phần làm cho chế độ sở hữu toàn dân trở nên thực chất hơn. Thông qua vai trò của CQĐP, người dân địa phương thấy được lợi ích trực tiếp của họ từ quá trình QLSDTSC (như quản lý hệ thống hạ tầng đô thị, cây xanh, chiếu sáng, công viên và các tiện ích công cộng khác, các tài nguyên tại địa phương như đất đai, rừng, khoáng sản, di tích lịch sử, di sản văn hoá). Lợi ích trực tiếp này thúc đẩy sự tích cực trong việc bảo vệ tài sản công cũng như giám sát quá trình QLSDTSC tại địa phương.
Việc QLSDTSC của CQĐP giúp khắc phục sự tách rời chủ sở hữu với người thực thi quyền của chủ sở hữu trong chế độ sở hữu toàn dân. Tài sản thuộc sở hữu toàn dân phải do “Nhà nước đại diện và thống nhất quản lý” (Điều 53 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, ngay cả khi đã chuyển từ chủ sở hữu toàn dân mang tính trừu tượng, chung chung sang Nhà nước thì tính trừu tượng này vẫn chưa thể được khắc phục. Bởi lẽ, Nhà nước là một bộ máy và hệ thống tổ chức bao gồm nhiều thiết chế và cơ quan khác nhau, được phân thành nhiều cấp hành chính với số lượng lớn đội ngũ cán bộ, công chức… Điều này đòi hỏi người đại diện cao nhất (Nhà nước) phải tiếp tục uỷ nhiệm qua nhiều cấp để thực hiện QLSDTSC.
Việc làm rõ thẩm quyền cũng như trách nhiệm của CQĐP trong QLSDTSC ở địa phương không chỉ giúp phát huy vai trò của CQĐP, mà còn là cơ sở để khẳng định vai trò của một bộ phận chủ thể có thể xác định được – người dân địa phương, trong giám sát việc QLSDTSC tại địa phương. Ở đây, người dân địa phương đóng vai trò như là chủ sở hữu thành phần của sở hữu chung toàn dân. Việc khẳng định vai trò của người dân địa phương với tư cách là một bộ phận của chủ sở hữu toàn dân kéo người dân lại gần hơn với tài sản thuộc sở hữu của họ, nhất là khi họ nhận thức được quá trình quản lý, sử dụng tài sản đó trực tiếp tác động đến quyền lợi của họ. Điều này cũng giúp nâng cao trách nhiệm giám sát cũng như ý thức bảo vệ tài sản công của họ. Phát huy vai trò của người dân địa phương vào quá trình này là một biện pháp quan trọng để khắc phục sự cắt khúc giữa quyền sở hữu và quản lý sử dụng cũng như khắc phục sự trừu tượng về khái niệm chủ sở hữu đối với tài sản công là Nhà nước. Và vai trò của CQĐP trong QLSDTSC chỉ thực sự phát huy ý nghĩa khi dựa trên một hệ thống các quy tắc pháp lý phù hợp.
Nội dung chính của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở chính quyền địa phương
Về thẩm quyền QLSDTSC ở cấp CQĐP
Thẩm quyền QLSDTSC của CQĐP được xác lập dựa trên sự phân cấp của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. CQĐP được chính quyền trung ương chuyển giao các quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý tài sản công. Việc phân cấp về mặt hành chính đòi hỏi việc xác định thẩm quyền về quản lý tài sản phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao quản lý, sử dụng tài sản. Việc phân cấp cũng đòi hỏi thiết lập các định mức, quy trình quản lý, sử dụng tài sản rõ ràng, minh bạch để các cơ quan địa phương thực thi thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản của mình. Việc phân cấp giúp chính quyền trung ương tập trung vào việc hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược, quy hoạch về quản lý tài sản, khi mà các hoạt động thực thi về cơ bản đã được chuyển giao cho CQĐP. Chính quyền trung ương chỉ ra các quyết định cụ thể đối với các tài sản có ý nghĩa quan trọng.
Đối với khía cạnh tổ chức quyền lực nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, việc thực hiện QLSDTSC ở cấp CQĐP là kênh quan trọng để tăng cường mối quan hệ giữa chính quyền và người dân địa phương, là cơ sở để CQĐP thực hiện cam kết với người dân địa phương trong bảo đảm các dịch vụ công cơ bản (giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, chiếu sáng…) bảo vệ, giữ gìn tài nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá tại địa phương. Điều này cũng đòi hỏi bản thân CQĐP phải có một không gian nhất định để có thể chủ động ra quyết định phù hợp với những điều kiện đặc thù địa phương và với các quy tắc chung về QLSDTSC.
Về trách nhiệm
Xuất phát từ đặc thù về thẩm quyền như đã nêu ở trên, trách nhiệm của CQĐP trong QLSDTSC bao gồm cả trách nhiệm hành chính, trách nhiệm chính trị và trách nhiệm dân sự. Trách nhiệm hành chính phát sinh từ yêu cầu tuân thủ các quy định về nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản; yêu cầu tuân thủ các quy trình và định mức áp dụng đối với việc QLSDTSC và yêu cầu tuân thủ các nguyên tắc, mục tiêu của việc quản lý tài sản. Việc không tuân thủ các quy tắc này sẽ dẫn đến việc chủ thể quản lý phải chịu các hình thức kỷ luật hoặc có thể bị truy tố về mặt hình sự. Ngoài trách nhiệm hành chính, CQĐP cũng phải chịu trách nhiệm về mặt dân sự. Đây là trách nhiệm đối với các đối tác khi ký kết, thực thi các hợp đồng phát sinh từ quá trình quản lý, sử dụng tài sản và trách nhiệm ngoài hợp đồng đối với những thiệt hại gây ra trong quá trình thực thi quyền quản lý, sử dụng tài sản.
Bên cạnh các trách nhiệm pháp lý hành chính và dân sự, CQĐP cũng phải chịu trách nhiệm chính trị, được hiểu là chế độ trách nhiệm đòi hỏi lãnh đạo các cấp của CQĐP phải có được sự tín nhiệm của nhân dân hoặc của những người đại diện cho nhân dân”.Xem xét mức độ tín nhiệm của người dân đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài sản của CQĐP là một trong những yếu tố quan trọng để có thể thúc đẩy hiệu quả QLSDTSC của CQĐP. Trách nhiệm chính trị đòi hỏi CQĐP phải giải trình trước người dân địa phương trong việc bảo đảm QLSDTSC tại địa phương đúng mục đích, hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho người dân. Pháp luật cần có những cơ chế cần thiết để bảo đảm thực hiện chế độ trách nhiệm này.
Về cơ chế giám sát
Việc giám sát không chỉ được thực hiện theo cơ chế hành chính, bởi cơ quan cấp trên với cấp dưới (từ trên xuống) mà còn cần được thực hiện bởi người dân đối với cơ quan quản lý ở địa phương (từ dưới lên). Do vậy, bên cạnh các quy định về thanh tra, kiểm tra, pháp luật cần thiết lập cơ chế giám sát cộng đồng đối với quá trình quản lý, sử dụng các tài sản công tại địa phương thông qua việc trao quyền và tạo động lực. Quá trình QLSDTSC ở địa phương phải được minh bạch hoá, người dân địa phương phải được hưởng lợi từ quá trình này, được tham gia vào quá trình ra các quyết định quan trọng có ảnh hưởng đến lợi ích của họ. Để giám sát có hiệu quả, người dân cũng cần được yêu cầu cơ quan nhà nước cung cấp thông tin về tài sản công, về quá trình quản lý, sử dụng các tài sản này và đưa ra những ý kiến của mình.
Việc giám sát đối với QLSDTSC ở cấp CQĐP hiện nay chủ yếu được thực hiện bằng cơ chế hành chính, thông qua thanh tra và kiểm tra hành chính. Vai trò giám sát của nhân dân chủ yếu được thực hiện bởi cơ chế đại diện, thông qua Hội đồng nhân dân, chưa hình thành cơ chế giám sát cộng đồng. Hơn nữa, do thiếu cơ sở là trách nhiệm giải trình của CQĐP trước người dân nên việc giám sát khó có thể đạt hiệu quả.
Như vậy, ở Việt Nam hiện nay, pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở cấp CQĐP chủ yếu dựa vào cơ chế hành chính. Mặc dù áp dụng cơ chế hành chính là cần thiết. Tuy nhiên, việc chỉ chú trọng vào yêu cầu tuân thủ, chưa chú ý đến phát huy vai trò chủ động của CQĐP cũng như của người dân địa phương với tư cách là người trực tiếp tương tác với các tài sản công tại địa phương có thể coi là điểm thiếu sót trong cơ chế về QLSDTSC ở cấp CQĐP hiện nay.
Những bất cập nêu trên phần nào lý giải cho những vấn đề nổi cộm phát sinh trong thực tiễn QLSDTSC ở cấp CQĐP, được phản ánh khá nhiều trên các phương tiện thông tin đại chúng, bao gồm: tình trạng tham nhũng, đặc biệt là việc tham nhũng liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai; tình trạng khai thác tài nguyên tràn lan, trong đó có nạn phá rừng; tình trạng lãng phí trong QLSDTSC… Những vấn đề này có thể được giảm thiểu nếu những bất cập về mặt pháp lý như trên được khắc phục, bởi khi đó trách nhiệm của chính quyền trước người dân địa phương rõ ràng hơn và người dân có cơ chế đầy đủ hơn để hưởng lợi cũng như tham gia một cách hữu hiệu vào quá trình QLSDTSC tại địa phương.
Hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công ở chính quyền địa phương ở Việt Nam
Các quy định về thẩm quyền, chế độ trách nhiệm và cơ chế giám sát việc QLSDTSC có thể được hoàn thiện theo hướng sau:
(1) Về mặt thẩm quyền
Việc hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền QLSDTSC ở cấp CQĐP phải được thực hiện trên cơ sở phân định quyền và trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong QLSDTSC của CQĐP, bao gồm chính quyền trung ương, CQĐP các cấp và toàn dân với tư cách chủ sở hữu, cộng đồng dân cư địa phương với tư cách là thành viên sở hữu. Trong đó, chính quyền trung ương tập trung vào vai trò hoạch định chính sách, nguyên tắc và thiết lập các định mức QLSDTSC. CQĐP bảo đảm sự thống nhất về quản lý tài sản trong phạm vi địa phương và bảo đảm phù hợp với chính sách tài sản chung của quốc gia trong việc ra quyết định QLSDTSC có giá trị ở cấp mình quản lý. Chính quyền cấp cơ sở có vai trò quản lý, bảo vệ, theo dõi tình trạng tài sản và những biến động của tài sản, đồng thời, ra quyết định về việc QLSDTSC thuộc thẩm quyền ở cấp cơ sở theo hướng phát huy giá trị, phù hợp với chính sách và lợi ích chung của quốc gia và lợi ích của người dân địa phương. Nhân dân với tư cách là người chủ sở hữu thực sự về mặt pháp lý được thụ hưởng các lợi ích do việc QLSDTSC mang lại, được giám sát, phản biện và nêu ý kiến về QLSDTSC nói chung và tham gia vào quá trình ra quyết định đối với việc QLSDTSC có ý nghĩa quốc gia.
Người dân địa phương với tư cách là thành viên của chủ sở hữu và là những người trực tiếp tương tác với các tài sản công tại địa phương không chỉ được tạo điều kiện tối đa để thụ hưởng các tài sản này và gắn các lợi ích này với việc được trao quyền trong việc giám sát, phản biện, bày tỏ ý kiến cũng như tham gia vào quá trình ra quyết định đối với việc QLSDTSC thuộc địa phương quản lý. Để bảo đảm các quy định về thẩm quyền được xây dựng một cách phù hợp, cần phân định rõ các loại hình tài sản, bao gồm tài sản được giao cho CQĐP với tư cách là điều kiện bảo đảm để thực thi nhiệm vụ (trụ sở, phương tiện làm việc, ngân sách hành chính) và tài sản với tư cách là nguồn lực để đầu tư cho các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội tại địa phương (xây dựng các công trình hạ tầng đô thị, nông thôn, nguồn lực thực hiện chính sách xã hội) và các tài sản là tài nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá tại địa phương (bao gồm cả các tài sản chưa được giao quản lý, tài sản mới được phát hiện, tìm thấy).
(2) Về trách nhiệm
Các quy định về chế độ trách nhiệm cần bao hàm cả các trách nhiệm về mặt dân sự và chính trị bên cạnh trách nhiệm hành chính. Do sự đa diện của vấn đề QLSDTSC ở cấp CQĐP, việc kết hợp các chế độ trách nhiệm là cần thiết để bảo đảm hiệu lực và hiệu quả đối với hoạt động này. Tiếp tục rà soát để sửa đổi, bổ sung ban hành mới các văn bản quy định cụ thể việc quản lý, sử dụng và khai thác đối với một số loại tài sản kết cấu hạ tầng như: hạ tầng cấp nước sạch, hạ tầng đô thị, hạ tầng thương mại, hạ tầng thông tin, hạ tầng y tế, hạ tầng thể thao, hạ tầng du lịch, hạ tầng văn hóa. Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan khác ở trung ương rà soát văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến lĩnh vực quản lý chuyên ngành về khai thác tài sản công thuộc phạm vi quản lý của các bộ, cơ quan; trên cơ sở đó, xây dựng, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy định việc khai thác tài sản công thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ, cơ quan theo thẩm quyền. CQĐP thực hiện tốt việc tổ chức sơ kết, đánh giá tình hình thực hiện Luật QLSDTSC và các văn bản quy định chi tiết thi hành.
(3) Về cơ chế giám sát
Đồng bộ với các quy định về thẩm quyền và chế độ trách nhiệm, các quy định về cơ chế giám sát trong QLSDTSC ở cấp CQĐP cần bảo đảm phát huy được vai trò giám sát của người dân thông qua cơ chế giám sát của cộng đồng. Cần có cơ chế phù hợp để bảo đảm người dân có thể thực thi hiệu quả quyền giám sát việc QLSDTSC ở cấp CQĐP. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra việc QLSDTSC; thanh tra việc sắp xếp lại, xử lý tài sản công tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý; triển khai quyết liệt Nghị định số 63/2019/NĐ-CP ngày 11/7/2019 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực QLSDTSC. Xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định của pháp luật liên quan đối với các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý có hành vi vi phạm trong QLSDTSC. Xây dựng cơ chế vận hành hệ thống giao dịch điện tử về tài sản công và cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công.
(4) Kiện toàn tổ chức bộ máy, cán bộ QLSDTSC tại địa phương
Thực hiện kiện toàn bộ máy quản lý tài sản công từ trung ương đến địa phương. Trước mắt thực hiện đào tạo, nâng cao chất lượng cán bộ làm công tác quản lý công sản tại các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương theo hướng chuyên nghiệp và áp dụng công nghệ quản lý hiện đại.
(5) Tuyên truyền, giáo dục cán bộ, đảng viên tại địa phương trong việc QLSDTSC
Tăng cường công tác phổ biến giáo dục pháp luật về QLSDTSC nhằm nâng cao nhận thức, trang bị đầy đủ kiến thức về pháp luật cho các cơ quan quản lý nhà nước về tài sản công, các cơ quan thực hiện quyền, trách nhiệm của chủ sở hữu đối với tài sản công, các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp được giao QLSDTSC.
