(Quanlynhanuoc.vn) – Kiểm soát chính quyền địa phương ở các nước trên thế giới rất đa dạng, nhưng cơ bản được chia thành hai loại: (1) Kiểm soát của các cơ quan nhà nước; (2) Kiểm soát của các thiết chế xã hội. Bài viết tập trung phân tích hoạt động kiểm soát đối với chính quyền địa phương của một số nước châu Âu và rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương ở một số nước châu Âu
Kiểm soát của các cơ quan nhà nước
(1) Kiểm soát của trung ương đối với chính quyền địa phương (CQĐP): Thể hiện ngay trong các mô hình tổ chức của CQĐP thông qua các hình thức: thanh tra, kiểm tra, giám sát. Ở mô hình CQĐP được tổ chức kết hợp phân quyền với tản quyền thì kiểm soát CQĐP chủ yếu được thực hiện thông qua hoạt động kiểm tra. Hiện nay, phương thức giám hộ hành chính của chính quyền trung ương đối với CQĐP gần như đã được thay thế bởi kiểm tra hành chính. Từ việc các quyết định của CQĐP cần thiết phải qua sự phê chuẩn của các cấp giám sát trung ương. Đến nay, hiệu lực các quyết định của CQĐP chỉ có thể bị bác bỏ theo trình tự thủ tục tư pháp vì lý do trái luật. Cách tiếp cận này cũng được ghi nhận trong khoản 2 Điều 8 Hiến chương về tự quản địa phương châu Âu, năm 1985: “Bất kỳ sự kiểm soát hành chính nào đối với hoạt động của cơ quan tự quản địa phương cũng phải hướng tới mục đích bảo đảm tính pháp chế và nguyên tắc tối cao của Hiến pháp”1.
Ở mô hình phân quyền, trong cơ cấu của chính quyền trung ương có các bộ hay bộ trưởng phụ trách về vấn đề giám sát, kiểm tra đối với cơ quan tự quản địa phương (TQĐP). Chẳng hạn ở Đức, Bộ Nội vụ và cơ quan đại diện ở địa phương kiểm tra pháp chế cũng như kiểm tra tính hợp lý của các quyết định của CQĐP. Ở Anh, có Bộ trưởng phụ trách về cộng đồng và chính quyền TQĐP; vấn đề Bắc Ai-len và xứ Wales, Luật năm 1967 thiết lập cơ quan Thanh tra nghị viện với mục đích xử lý các khiếu nại của cá nhân công dân và tổ chức, ngoài ra, còn có hệ thống các cơ quan hành chính – tư pháp độc lập thuộc bộ máy hành chính chuyên thực hiện chức năng giám sát/kiểm soát đối với hoạt động hành chính công quyền2. Trong mô hình phân quyền, sự ủy quyền, hỗ trợ của trung ương là một công cụ kiểm tra, giám sát quan trọng của trung ương đối với CQĐP.
Một trong những hình thức kiểm soát phổ biến của trung ương đối CQĐP là giải quyết khiếu nại hành chính, hình thức này tồn tại ở hầu khắp các nước. Bên cạnh “cơ chế tự giải quyết” của cơ quan hành chính, một số nước thành lập cơ quan tài phán hành chính độc lập, như ở Đức, Pháp… Ở Thụy Điển, Thanh tra Quốc hội tiếp nhận và giải quyết các đơn thư khiếu nại về những vấn đề, những quyết định không công bằng của các cơ quan công quyền từ trung ương đến địa phương. Bất cứ cá nhân, công dân nào cảm thấy mình bị xử lý sai hay bị đối xử bất bình đẳng đều có thể đệ trình đơn khiếu nại tới Thanh tra Quốc hội nước này, người khiếu nại không nhất thiết phải là công dân của Thụy Điển. Quy định này rất tiến bộ và hiệu quả, góp phần ngăn chặn và xử lý những sai sót, vi phạm phát sinh trên thực tế. Ngoài ra, Thanh tra Quốc hội Thụy Điển cũng có thể chủ động khởi xướng một thủ tục điều tra khi thấy có vấn đề phát sinh.
(2) Kiểm soát của tòa án đối với CQĐP: Từ cải cách phân quyền năm 1982 ở Tây Âu, cơ chế tài phán – xét xử đã dần thay thế cơ chế giám hộ hành chính, đây là biểu hiện của phát triển pháp quyền và dân chủ – một bước tiến lớn trong TQĐP trên thế giới. Tòa án ở trong mô hình nào cũng có chức năng xét xử hành chính. Tòa án thường và phân ban hành chính trong tòa án Anh – Mỹ; tòa án hành chính (TAHC) độc lập như mô hình Đức, Pháp; Tòa án Hiến pháp như Đức, Nga với thẩm quyền tài phán hiến pháp, trong đó xét xử cả các quyết định hành chính vi hiến.
Ở Pháp, TAHC chuyên xét xử các vụ án thuộc lĩnh vực hành chính và được chia thành hai nhóm là TAHC có thẩm quyền chung và TAHC có thẩm quyền chuyên biệt. TAHC thẩm quyền chung có thẩm quyền xét xử chung trong lĩnh vực hành chính và được chia thành ba cấp: Tòa hành chính sơ thẩm, Tòa hành chính phúc thẩm và Tham chính viện. Tòa hành chính sơ thẩm chuyên xét xử sơ thẩm mọi vụ việc hành chính, trừ một số trường hợp ngoại lệ khác theo quy định của pháp luật theo nguyên tắc lãnh thổ. Tòa hành chính phúc thẩm được thành lập ở một số thành phố lớn và một số thành phố trung tâm khác để xem xét lại các bản án của tòa sơ thẩm theo thủ tục phúc thẩm. Tham chính viện là TAHC tối cao của Pháp và là cơ quan tham mưu của Chính phủ Pháp, có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện liên quan đến quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính3.
Ở Nga, Hiến pháp năm 1993 quy định về việc cơ quan tư pháp kiểm soát hành pháp: khi xét xử, nếu thấy một văn bản nào của Chính phủ hoặc các cơ quan khác bất hợp pháp thì tòa án sẽ ra quyết định theo quy định của luật. Tòa án Hiến pháp Liên bang Nga và các Tòa án bảo hiến của các chủ thể liên bang được giao nhiệm vụ kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản, quyết định của CQĐP và đưa ra biện pháp xử lý. Không chỉ dừng lại ở đó, cơ chế Tòa án kiểm soát CQĐP còn thể hiện ở việc giải quyết tranh chấp, xét xử các cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp của các đơn vị TQĐP theo các trình tự tố tụng hành chính, dân sự, kinh tế.
(3) Kiểm soát của cơ quan dân cử địa phương đối với CQĐP: ở Na Uy, Thụy Điển, tiểu bang chuyên môn của Hội đồng địa phương (HĐĐP) được chuyển sang nội các hành chính. Nội các hành chính do HĐĐP bầu gồm 7 thành viên, mỗi thành viên quản lý một sở, thực hiện các nghị quyết của hội đồng. Với việc tổ chức lại như vậy đã tăng cường tính giải trình, thúc đẩy hoạt động giám sát của HĐĐP đối với hành chính nhiều hơn. Trong mô hình thị trưởng mạnh, vai trò chính sách của thị trưởng được tăng cường nhưng đồng thời vai trò giám sát của HĐĐP sẽ giảm, Hội đồng hiếm khi bỏ phiếu bất tín nhiệm thị trưởng4. Trong mô hình tập quyền, chức năng giám sát của Hội đồng được pháp luật quy định khá chi tiết, nhưng hiệu quả thực tế lại không cao. Mặc dù, HĐĐP được coi là cơ quan quyền lực nhưng các ủy ban chấp hành lại nắm quyền lực thực tế hơn.
Giám sát việc thực hiện Hiến pháp, luật, các văn bản của trung ương và các nghị quyết của HĐĐP là một trong những chức năng quan trọng của hội đồng chức năng giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật. CQĐP là cấp phù hợp nhất để cung cấp các dịch vụ công địa phương. Các dịch vụ do CQĐP cung cấp vừa có tính chất hàng hóa tư, như: nước sạch, thoát nước, vệ sinh, vừa là hàng hóa công như hệ thống chiếu sáng công cộng, đường sá.
Cùng với việc phân quyền về tài chính – ngân sách cho CQĐP, rủi ro tham nhũng, sử dụng ngân sách công sai mục đích, thiếu hiệu quả cũng tăng lên. Vì vậy, giám sát về tài chính – ngân sách càng phải được coi trọng trong hoạt động của các đại biểu HĐĐP. Giám sát của HĐĐP về tài chính – ngân sách của CQĐP là công cụ giám sát mạnh, bảo đảm trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính địa phương trước hội đồng, hạn chế sự lạm quyền của hành chính.
Xuất phát từ chức năng gốc của HĐĐP là đại diện cho cử tri địa phương, ra quyết sách về phát triển của cộng đồng địa phương, chức năng giám sát của HĐĐP bảo đảm tính giải trình, kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa sự lạm quyền, bảo đảm các nguồn lực công được sử dụng đúng mục tiêu, hiệu quả, hiệu lực. Do đó, một xu hướng và khuyến nghị lớn trong thời gian gần đây là cần đặt CQĐP, HĐĐP với các chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của nó trong một bối cảnh rộng lớn hơn của quản trị địa phương với các yếu tố như tính giải trình, sự minh bạch, sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định, ban hành và giám sát việc thực hiện chính sách ở địa phương.
Kiểm soát của các thiết chế xã hội
(1) Kiểm soát của đảng phái chính trị đối với CQĐP: không chỉ ở cấp độ quốc gia, đảng phái là một thành tố quan trọng của quy trình chính sách ở địa phương. Các đảng có thể chỉ đóng vai trò thứ yếu ở một thị trấn nhỏ hay xã, nơi người dân có điều kiện trực tiếp tiếp cận với chính quyền. Nhưng các đảng có thể đóng vai trò quan trọng ở các thành phố, huyện, tỉnh có quy mô dân số lớn hơn, với những khác biệt giữa các nhóm dân cư5. Ở Anh, chính đảng quốc gia lớn có thể nắm quyền kiểm soát đối với nhiều HĐĐP, vai trò cân bằng quyền lực được đặt lên vai các đảng nhỏ hoặc các đại biểu hội đồng độc lập6. Việc đại biểu giữ chức gì, vai trò nào thường sẽ được quyết định bởi tiếng nói của tổ chức chính đảng chiếm đa số ở địa phương. Những năm gần đây, các đại biểu đối lập được tạo điều kiện lên tiếng nhiều hơn và có thể đề xuất chính sách về một một vài vấn đề như chính sách về thanh niên hoặc khởi xướng tranh luận tại phiên họp Hội đồng7. Trong trường hợp trách nhiệm giải trình không được bảo đảm bởi sự trốn tránh của đảng hoặc liên minh đảng chiếm đa số thì các đảng đối lập và đại biểu độc lập giữ vai trò phản biện8.
Hoạt động giám sát của các phe đối lập hay đại biểu độc lập trong các phiên họp toàn thể là để thể hiện chính kiến về những vấn đề giám sát, tuy nhiên, chính kiến của dân biểu thường sẽ ảnh hưởng của đảng mình trong hoạt động giám sát9. Hoạt động giám sát của các dân biểu cần thiết thể hiện các nguyên tắc, mối ưu tiên của đảng; tranh luận có lý lẽ, có bằng chứng khi lên tiếng phê phán một chính sách hay quyết định hành chính, khi đưa ra chính sách hoặc sửa đổi một chính sách hiện hành. Mối quan hệ giữa dân biểu với các đảng cầm quyền có thể ảnh hưởng tới việc tích cực trong giám sát bởi việc giữ quan hệ tốt sẽ có lợi cho con đường chính trị của họ10.
(2) Kiểm soát của các tổ chức, hiệp hội quần chúng đối với CQĐP: các tổ chức, hiệp hội quần chúng có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát chính quyền ở nhiều quốc gia. Ở Thụy Điển, Nhà nước luôn tạo điều kiện cho các lực lượng xã hội tham gia vào các tổ chức xã hội dân sự như phong trào quần chúng, các tổ chức lợi ích, hiệp hội. Các tổ chức này phát huy tốt vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước và thường xuyên có những đóng góp quan trọng, tích cực, chia sẻ trách nhiệm với Nhà nước, góp phần ổn định, phát triển đất nước.
(3) Kiểm soát của phương tiện truyền thông đối với CQĐP: ở châu Âu, các quyền tự do ngôn luận, báo chí, hội họp của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật của các nước, được bảo đảm thực hiện trên thực tế. Khi bị xâm phạm quyền con người, quyền công dân, người dân có thể khởi kiện cơ quan công quyền hay cá nhân có thẩm quyền ra Tòa án Hiến pháp, thậm chí được phép kiện lên Tòa án nhân quyền châu Âu khi có đủ các điều kiện theo quy định. Trong lịch sử, việc công dân các nước châu Âu kiện thắng nhà nước ra Tòa án nhân quyền châu Âu không phải là chuyện hiếm.
(4) Kiểm soát của nhân dân đối với CQĐP: ở các nước châu Âu những quyền quan trọng của công dân đối với vận mệnh đất nước và thông qua đó thực hiện việc kiểm soát quyền hành chính có thể kể đến như: quyền bầu cử, quyền khiếu nại, tố cáo, quyền tham gia trưng cầu ý dân…
Ngoài các hình thức kiểm tra, giám sát CQĐP nêu trên, các nước đều quy định cơ quan kiểm toán nhà nước kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài sản và ngân sách của CQĐP.
Những giá trị tham khảo cho Việt Nam
Thứ nhất, hầu như trong các bản Hiến pháp của các quốc gia đều đề cao chủ thể nhân dân trong kiểm soát quyền lực của CQĐP. Pháp luật khẳng định, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, trong đó có nội dung thể hiện quyền của mình trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền lực của CQĐP thông qua các thiết chế dân chủ trực tiếp và gián tiếp. Vì vậy, ở các nước dân chủ và pháp quyền đều ra đời thiết chế bảo vệ Hiến pháp chuyên trách như Hội đồng bảo hiến hay Tòa án Hiến pháp, hoặc giao cho Tòa án tối cao để phán xét các văn bản hoặc hành vi của cá nhân người đứng đầu cơ quan nhà nước vi phạm pháp luật.
Thứ hai, Hiến chương châu Âu về quyền TQĐP cũng như dự thảo Hiến chương quốc tế về quyền tự quản đã xác định các nguyên tắc cơ bản của việc giám sát như là những bảo đảm pháp lý đối với TQĐP. Mọi sự giám sát CQĐP tự quản chỉ có thể được thực hiện theo một trình tự và trong trường hợp nhất định được quy định bằng luật hay Hiến pháp. Sự giám sát CQĐP chỉ được thực hiện khi cần thiết và ở mức độ lợi ích muốn được bảo vệ. Mọi hoạt động giám sát đối với CQĐP chỉ được nhằm vào việc tuân thủ Hiến pháp và luật. Đối với việc thực hiện nhiệm vụ được ủy thác của CQĐP thì việc giám sát hành chính của cấp chính quyền cao hơn có thể vượt ra khỏi phạm vi kiểm tra pháp lý để đảm bảo sự phù hợp với chính sách quốc gia11.
Thứ ba, để bảo đảm những quyền hạn và trách nhiệm của CQĐP, đồng thời bảo đảm quyền kiểm soát của chính quyền trung ương, các quốc gia đều có quy định về kiểm soát của cơ quan trung ương đối với CQĐP nhằm bảo đảm tính tuân thủ Hiến pháp và luật, bảo đảm lợi ích của quốc gia trong mối tương quan với lợi ích cộng đồng. Cơ chế giám sát này vừa phải bảo đảm quyền kiểm soát của chính quyền trung ương, vừa loại bỏ nguy cơ can thiệp không phù hợp từ chính quyền trung ương với quyền tự do của chính quyền tự quản trong khuôn khổ Hiến pháp và luật.
Thứ tư, qua phân tích trên cho thấy, đối với kiểm soát việc thực hiện quyền lực của CQĐP hữu hiệu nhất là cơ chế giám sát tư pháp. Tòa án chính là cơ quan độc lập, khách quan, chuyên nghiệp nhất để đánh giá tính hợp pháp trong hoạt động của CQĐP đối với những lĩnh vực địa phương được phân cấp, phân quyền. Ngay cả với những lĩnh vực chưa được phân cấp, phân quyền cho địa phương thì con đường tòa án vẫn tồn tại song song hoặc là con đường cuối cùng12 để thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối với CQĐP.
Thứ năm, ở một số nước, ủy ban chuyên trách về giám sát, thanh tra Quốc hội – cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội – là thiết chế quan trọng trong hoạt động giám sát và tham gia tích cực trong phòng, chống tệ nạn tham nhũng, bảo đảm quyền con người, quyền công dân được thực hiện trên thực tế. Mặc dù, kiểm soát của trung ương với CQĐP là cần thiết, tuy nhiên, giám sát của trung ương cũng được giảm bớt tối đa bởi sự tôn trọng quyền tự chủ của địa phương và được đặt trong phạm vi tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương. Chế độ tự quản như vai trò của HĐĐP, trách nhiệm giải trình trước dân cư và trách nhiệm giải trình trong nội bộ bộ máy bao gồm trách nhiệm báo cáo, giải trình, xử lý kỷ luật công vụ, xử lý tranh chấp công vụ, kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập và con đường cuối cùng, bền vững nhất để kiểm soát chính là tòa án13.
Thứ sáu, về kiểm soát đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của CQĐP bằng các thiết chế xã hội, các nước coi trọng giám sát của nhân dân, của các cơ quan báo chí, truyền thông… Đối với công dân là đề cao các quyền dân chủ trực tiếp, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân. Các cơ quan báo chí, truyền thông thường được ví như “cành quyền lực thứ tư” giữ vai trò quan trọng trong giám sát, phản biện xã hội đối với hoạt động của CQĐP.
