(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng và tiến trình hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, minh bạch là một yêu cầu tất yếu trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Minh bạch đặt ra những yêu cầu và phương thức thực hiện riêng biệt đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Kinh tế, hội nhập quốc tế, cách mạng công nghiệp 4.0, môi trường pháp lý là những yếu tố có tác động mạnh mẽ nhất tới việc thực hiện minh bạch ở Việt Nam hiện nay.
Đặt vấn đề
Quản lý hành chính nhà nước (QLHCNN) là một quá trình được xác định từ khâu ra quyết định, chỉ đạo việc tổ chức thực hiện đến hoạt động thanh tra, kiểm tra. Nhìn nhận một cách khách quan, một số nơi vẫn còn tình trạng hoạt động hành chính mang tính quan liêu; một số cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) còn nhiều biểu hiện hách dịch, cửa quyền. Sự quan liêu cùng với những thủ tục hành chính rườm rà, chồng chéo chính là miếng đất màu mỡ cho “lợi ích nhóm”, là kẽ hở để một số cán bộ, công chức lợi dụng nhằm mưu lợi ích riêng. Một trong các nguyên nhân cơ bản đó là nhận thức về tính cần thiết phải thực hiện việc công khai, minh bạch chưa nhất quán và triệt để cũng như việc tổ chức thực hiện minh bạch chưa thống nhất, vẫn còn sự né tránh và thiếu chế tài cụ thể để có thể xử lý vi phạm pháp luật về minh bạch một cách nghiêm túc. Do đó, việc tăng cường minh bạch cùng với công khai và trách nhiệm giải trình hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nói riêng phải được coi là ưu tiên hàng đầu.
Khái niệm về minh bạch và minh bạch trong quản lý hành chính nhà nước
Minh bạch là khái niệm được các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức quốc tế sử dụng vào đầu những năm 90 của thế kỷ XX. Sự ra đời của Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) và các hoạt động của nó đã giúp định hình khái niệm này và nâng cao nhận thức về nó trong công chúng và giới khoa học. Ý tưởng ban đầu của “minh bạch” gắn liền với vấn đề phòng, chống tham nhũng (PCTN). Dưới góc độ kinh tế, theo Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), minh bạch dựa trên 3 yêu cầu chính: công bố tới người dân các thông tin, quy định, chính sách có liên quan; thông báo đến các bên thứ ba về các quy định, pháp luật và sửa đổi có liên quan và bảo đảm rằng các quy định, pháp luật được quản lý thống nhất, công bằng và hợp lý1.
Dưới góc độ pháp lý, “minh bạch” – được xem là một trong những nguyên tắc của việc tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước (CQNN), minh bạch là một trong những yêu cầu của nhà nước pháp quyền và thể chế dân chủ. Minh bạch bao gồm các cấu trúc pháp lý, chính trị và thể chế làm cho thông tin các hoạt động nội tại của một chính phủ và xã hội công khai với các chủ thể bên trong cũng như bên ngoài hệ thống chính trị trong nước2. Hay minh bạch thiết lập nhu cầu về thông tin, khả năng của công dân trong việc có được thông tin và sự cung cấp, công bố thông tin bởi Chính phủ và các tổ chức phi chính phủ3.
Xuất phát từ giai đoạn Việt Nam ký kết và thực hiện Hiệp định Thương mại Việt – Mỹ năm 2000 (BTA), thuật ngữ “minh bạch” được nhắc tới trong một chương riêng, quy định liên quan tới minh bạch, công khai và quyền khiếu kiện.
Luật PCTN năm 2018 đã nêu ra định nghĩa mở rộng hơn song vẫn kết hợp giữa công khai và minh bạch, theo khoản 4 Điều 3: “Công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị là việc công bố, cung cấp thông tin, giải trình về tổ chức bộ máy, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị”.
Hiện nay chưa có khái niệm chung về minh bạch, để đo lường tính minh bạch là một công việc hết sức khó khăn. Minh bạch trong hoạt động QLHCNN có thể hiểu là trách nhiệm của Nhà nước, bao gồm: việc cung cấp thông tin cho công chúng của chính quyền nhà nước các cấp, mà còn cả ở nghĩa người dân phải được quyền tiếp cận những nguồn thông tin của Nhà nước, của tổ chức xã hội. Không chỉ dừng lại ở số lượng thông tin; nội dung, phạm vi, độ chính xác, kịp thời, không rắc rối, không gây khó khăn cho công dân khi tiếp cận thông tin, thậm chí là cả sự tiên đoán cũng là những yêu cầu của minh bạch đối với CQHCNN trong bối cảnh Việt Nam hiện nay. Minh bạch đã được luật hóa và trở thành thuật ngữ pháp lý hành chính được sử dụng phổ biến trong nhiều trường hợp cũng như thực tiễn quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Sự minh bạch hoạt động của CQHCNN có ý nghĩa quyết định trực tiếp đến việc thúc đẩy và phát triển các quyền tự do, dân chủ của công dân. Trong quá trình quản lý, minh bạch đã được đề cập ở nhiều văn bản pháp luật, như: Luật PCTN năm 2018; Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019, Luật Đất đai năm 2013, Luật Đầu tư năm 2020, Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành… Trong đó, hầu hết các quy phạm pháp luật khi đề cập hoạt động QLNN đều xác định rõ các tiêu chí đó là phải bảo đảm tính minh bạch, nhất là khi cơ quan, tổ chức thực hiện việc công bố, cung cấp thông tin hoặc nội dung quản lý mà các cơ quan, tổ chức này có trách nhiệm công khai.
Từ phân tích nêu trên, có thể định nghĩa: Minh bạch trong QLHCNN là việc chủ động cung cấp thông tin do chính mình tạo ra một cách chính thức, công khai, đầy đủ, rõ ràng và bằng nhiều hình thức khác nhau từ CQHCNN để người dân và xã hội có thể tiếp cận được, hiểu được những nguồn thông tin đó nhằm thực hiện những quyền và lợi ích hợp pháp của họ một cách kịp thời, chính xác.
Một số yêu cầu, nội dung và phương thức của minh bạch trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước
Yêu cầu của minh bạch trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước
Một là, CQHCNN phải chủ động và chịu trách nhiệm pháp lý đối với những thông tin do mình cung cấp, công bố. CQHCNN có nghĩa vụ chủ động cung cấp thông tin cho các chủ thể và ngược lại, các chủ thể cũng có quyền yêu cầu các CQNN cung cấp những thông tin mà họ quan tâm, trừ trường hợp danh mục thuộc bí mật nhà nước. Những thông tin mà CQHCNN tạo ra và công bố đối với công chúng luôn phải bảo đảm tính chính xác, đầy đủ cơ sở pháp lý. Bảo đảm minh bạch là đòi hỏi việc thực hiện công bố, cung cấp thông tin phải theo một trình tự, thủ tục nhất định đã được quy định trong luật. Sự minh bạch sẽ giúp chuyển đổi từ văn hóa hành chính chỉ quan tâm đến trách nhiệm của việc tuân thủ các quy định, quy trình, thủ tục sang chú trọng tới kết quả và chịu trách nhiệm về kết quả đó.
Minh bạch đòi hỏi phải có trách nhiệm giải trình của Nhà nước và vì thế phải được thể chế hóa thành hệ thống các quy tắc pháp luật. Minh bạch là trách nhiệm của CQHCNN; hoạt động công bố, cung cấp thông tin nếu không thực hiện hoặc thực hiện không đúng theo quy định của pháp luật về công khai thì sẽ phải chịu những hậu quả pháp lý bất lợi (xử lý kỷ luật, vi phạm hành chính, các chế tài hình sự,…)4. Hay công dân thiếu sự tin tưởng vào các CQHCNN không phải xuất phát từ những sự thật khách quan hay những khiếm khuyết trong hoạt động của những cơ quan này, mà chính là do những ý kiến chủ quan về hoạt động của các CQNN và họ không được cung cấp đầy đủ thông tin để đánh giá chính xác về hoạt động của các CQNN. Như vậy, một trong những nguyên nhân chính làm cho niềm tin của công dân vào cơ quan hành pháp ngày càng giảm sút chính là việc công dân không được cung cấp các tài liệu, thông tin về hoạt động của những cơ quan này.
Hai là, nội dung thông tin khi cung cấp phải đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu, chính xác, tin cậy, tránh việc mập mờ, không rõ ràng, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến nhiều khó khăn, bất cập trong quá trình thực hiện hoạt động QLHCNN.
Ba là, thông tin phải được cung cấp bằng nhiều hình thức khác nhau, bảo đảm tính kết nối, xuyên suốt, dễ tiếp cận, dễ sử dụng. Minh bạch trong hoạt động QLHCNN không chỉ để cán bộ, công chức, viên chức và người dân biết để thực hiện mà còn được hiểu ở nghĩa quyền của người dân được có cơ hội giám sát, phản biện đối với các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Thông qua ý kiến phản hồi của người dân, của các tổ chức xã hội mà các nhà hoạch định chính sách có cơ sở và cơ hội để xem xét, cân nhắc, quyết định các nội dung chính sách một cách đầy đủ và đa diện hơn.
Nội dung và phương thức thực hiện
Thứ nhất, về nội dung cụ thể, khối lượng thông tin trong hoạt động QLHCNN khá phức tạp, song có thể chia làm các nhóm lớn được liệt kê tại Điều 9 -10 của Luật PCTN năm 2018:
Nhóm thứ nhất, bao gồm thông tin liên quan đến: (1) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức; người lao động; cán bộ, chiến sĩ trong lực lượng vũ trang và công dân. (2) Việc bố trí, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công hoặc kinh phí huy động từ các nguồn hợp pháp khác. (3) Công tác tổ chức cán bộ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn. (4) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung không thuộc trường hợp trên mà theo quy định của pháp luật phải công khai, minh bạch. (5) Công khai, minh bạch các dự án phát triển kinh tế – xã hội.
Nhóm thứ hai, bao gồm tất cả những thông tin về tổ chức, hoạt động và các thủ tục hành chính do các cơ quan, tổ chức, đơn vị có quyền và có trách nhiệm thực hiện trừ bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh.
Thứ hai, việc công khai có thể thực hiện qua những hình thức được quy định tại Điều 13 Luật PCTN năm 2018: a) Công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; b) Niêm yết tại trụ sở của cơ quan, tổ chức, đơn vị; c) Thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; d) Phát hành ấn phẩm; đ) Thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng; e) Đăng tải trên cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử; g) Tổ chức họp báo; h) Cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Đối với hình thức họp báo, có thể tổ chức định kỳ hoặc đột xuất đối với vụ việc có liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình mà dư luận xã hội quan tâm, trừ trường hợp pháp luật về báo chí có quy định khác.
Một số khuyến nghị đối với các yếu tố tác động đến hoạt động minh bạch trong quản lý hành chính nhà nước
Một là, yếu tố kinh tế. Trước yêu cầu đổi mới của nền kinh tế Việt Nam để đạt tốc độ tăng trưởng nhanh, bền vững, Đảng và Nhà nước đặt ra những vấn đề để hoàn thiện hơn thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xác định từ Đại hội VI – XIII của Đảng. Trong đó, cần bảo đảm công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quản lý nhà nước. Cùng với công khai và giải trình; minh bạch trong quản lý nhà nước có vai trò quan trọng trong nền kinh tế. Thể chế kinh tế thị trường, đặc biệt là hệ thống luật pháp và bộ máy quản lý ngày càng được xây dựng, hoàn thiện theo hướng tiến bộ, phù hợp, bảo đảm, công khai, minh bạch.
Việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về minh bạch chịu tác động lớn bởi nguồn lực tài chính. Từ khâu xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật cũng cần có sức mạnh tài chính tốt để cho ra được những đánh giá tác động tốt, dự liệu tốt cho một chính sách cụ thể. Nguồn lực tài chính dồi dào là động lực mang lại hiệu quả của hoạt động này. Vì thế, bảo đảm nguồn lực tài chính là yếu tố không thể thiếu để thực hiện minh bạch có hiệu quả.
Hai là, về bối cảnh hội nhập quốc tế. Minh bạch của hệ thống pháp luật luôn được xác định là một yêu cầu bắt buộc đối với Việt Nam khi tham gia các điều ước, hiệp định mà Việt Nam là thành viên. Công ước của Liên hiệp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) là điều ước quốc tế cơ bản nhất hiện nay về vấn đề này, với sự tham gia của hầu hết quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Công ước nhấn mạnh sự cần thiết phải áp dụng các nguyên tắc quản trị nhà nước tốt để bảo đảm sự liêm chính của bộ máy công quyền và khuyến khích việc xây dựng văn hóa chống tham nhũng trong xã hội. Vấn đề minh bạch được phản ánh trực tiếp hoặc gián tiếp trong hầu hết nội dung của Công ước, tập trung ở Chương II (về các biện pháp phòng ngừa).
Hiện thực hóa các cam kết trong các điều ước nói chung và Hiệp định tự do thương mại nói riêng, Việt Nam đã luật hóa việc tuân thủ quy định của các Điều ước khá rõ ràng trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thể hiện rõ nhất tại Điều 12 Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Trong Hiệp định Đối tác toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), yêu cầu các nước thành viên phải thực hiện các nghĩa vụ về minh bạch liên quan tới 4 nhóm vấn đề chung và lĩnh vực cụ thể: (1) Minh bạch về các văn bản pháp luật áp dụng chung; (2) Minh bạch liên quan đến các thủ tục tố tụng hành chính áp dụng pháp luật và quy định mang tính áp dụng chung; (3) Tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân và xã hội trong việc công khai, minh bạch và phòng chống tham nhũng; (4) Minh bạch trong các thủ tục khiếu nại, khiếu kiện.
Bên cạnh CPTPP, Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam – EU (bao gồm Hiệp định Thương mại – EVFTA và Hiệp định Bảo hộ Đầu tư – EVIPA), công khai, minh bạch là vấn đề được nhấn mạnh trong nhiều cam kết ở các chương của EVFTA với các quy định về các nghĩa vụ công khai thông tin, thông báo dự thảo và trong các vấn đề cụ thể. EVFTA yêu cầu Việt Nam và EU phải bảo đảm thực hiện các nghĩa vụ sau: quy định pháp luật; các quyết định xử lý hành chính; đối với các thủ tục tố tụng tại tòa, thủ tục khiếu nại/khiếu kiện quyết định hành chính phải: bảo đảm rằng các quy trình tố tụng là công bằng, đúng pháp luật; đương sự phải có cơ hội trình bày lập luận, bảo vệ quyền lợi của mình; bản án ban hành phải dựa trên các chứng cứ xác thực; bảo đảm chất lượng quy định pháp luật cũng như hướng tới các thực tiễn tốt trong thi hành các thủ tục hành chính trách nhiệm công khai, minh bạch, giải trình trong AEC5.
Trách nhiệm công khai minh bạch của các quốc gia trong AEC được thể hiện rất rõ, đặc biệt là minh bạch hóa về thông tin, chính sách pháp luật, hành chính, chứng chỉ, quy chuẩn, tiêu chuẩn. Bên cạnh đó, nghĩa vụ công khai, minh bạch của các quốc gia thành viên cũng thể hiện rất cụ thể và đầy đủ trên các lĩnh vực như tố tụng, hải quan, đầu tư6.
Ba là, yếu tố công nghệ thông tin của cách mạng công nghiệp (CMCN) 4.0. Chính sách và thực thi chính sách về công nghệ thông tin, CMCN 4.0 có tác động tích cực đến việc thực hiện minh bạch của CQHCNN. Với sự trợ giúp của các phương tiện và quy trình công nghệ thông tin hiện đại, chính phủ điện tử sẽ giúp hoạt động QLHCNN tăng cường năng lực, hiệu quả, nâng cao sự hài lòng của dân chúng, tăng cường sự minh bạch của nền hành chính quốc gia, tinh gọn bộ máy để giảm chi tiêu của Chính phủ và nâng cao đạo đức công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức. Chính phủ điện tử với việc cung cấp dịch vụ công cho người dân, cho doanh nghiệp theo hướng công khai, minh bạch đã hạn chế sự phiền hà, các việc làm tiêu cực, góp phần đẩy lùi hiện tượng tham nhũng, quan liêu, độc quyền, lười biếng của đội ngũ cán bộ, công chức.
Tăng cường cung cấp các dịch vụ công trực tuyến, áp dụng công nghệ tiên tiến đã góp phần đơn giản hóa thủ tục hành chính, giúp người dân thuận tiện và dễ dàng tiếp cận. Bên cạnh đó, CMCN 4.0 cũng là nền tảng cho tự do thông tin trên internet. Việc tự do thông tin trên internet giúp công chúng có thể tự do chia sẻ, bày tỏ thông tin, quan điểm cá nhân thông qua internet, nhất là qua các trang web, mạng xã hội; nhiều cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị từ trung ương đến địa phương sử dụng internet, mạng xã hội để làm việc, giải quyết các thủ tục hành chính và liên hệ trực tiếp với người dân… Tất cả những điều đó góp phần làm tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản trị nhà nước nói chung, QLHCNN nói riêng.
Công nghệ thông tin, CMCN 4.0 đã đem lại rất nhiều giá trị tích cực đồng thời cũng tạo ra những hệ quả xấu, rủi ro và thách thức trong quản trị nhà nước. Thông tin được Nhà nước công khai, minh bạch chính xác, tiếp cận với người dân kịp thời có tác động tích cực đến hành động và thái độ của người dân trong việc chấp hành các quy định của Nhà nước trong một hoàn cảnh nhất định, tạo điều kiện cho các cơ quan chức năng thực thi các chính sách. Ngược lại, đối với thông tin “giả” có thể làm cho người dân hoang mang, có những hành động vi phạm pháp luật, đi ngược lại với các chính sách, gây ra mất niềm tin trong Nhân dân đối với Đảng và Nhà nước. Việc mở rộng, thúc đẩy công khai, minh bạch thông qua các ứng dụng công nghệ số cũng đặt ra những thách thức trong việc cân bằng chúng với các giá trị khác của cá nhân và xã hội.
Sự phát triển của công nghệ thông tin, của CMCN 4.0 là một xu hướng tất yếu. Trước mắt, Việt Nam cần xây dựng hành lang pháp lý làm cơ sở cho việc quản lý nhà nước dựa trên các công nghệ. Sự phát triển vũ bão của công nghệ số thực sự làm cho nước ta, các nhà hoạch định chính sách và các tổ chức cảm thấy lúng túng và chưa theo kịp. Đây có thể nói là thách thức lớn nhất trong quản trị nhà nước trong thời đại CMCN 4.0.
Bốn là, yếu tố pháp luật. Hoạt động của CQHCNN không được pháp luật quy định trực tiếp, cụ thể, chi tiết có thể dẫn đến hai hệ lụy đáng lưu ý. (1). Cơ quan, cán bộ, công chức không đủ năng lực để nhận định chính xác tình tiết vì sợ trách nhiệm nên không dám đưa ra quyết định. Khi đó, yêu cầu minh bạch đã trở thành rào cản cho nền hành chính chủ động, linh hoạt. (2) Vì pháp luật không quy định trực tiếp, sự mềm dẻo của pháp luật lúc này có thể lại trở lý do ngụy biện cho sự tùy tiện, thiếu cẩn trọng, thiếu trách nhiệm trong việc ra quyết định của CQLHCNN.
Để thực hiện được chức năng chung, CQHCNN cần phối hợp với nhau, theo chiều dọc và theo chiều ngang trong giới hạn và theo phương thức pháp luật quy định. Giữa các CQHCNN có sự phân cấp, phối hợp theo chiều dọc và chiều ngang, có sự kiểm soát của cấp trên đối với cấp dưới và kiểm soát của cơ quan chuyên trách là cơ quan thanh tra nằm ngay trong chính bộ máy hành chính. Các hoạt động của CQHCNN chịu sự giám sát toàn diện của cơ quan quyền lực nhà nước thông qua việc xét báo cáo công tác của CQHCNN; chất vấn thành viên của CQHCNN về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn; xem xét văn bản quy phạm pháp luật do CQHCNN ban hành… Mối quan hệ giữa chế độ tập thể với trách nhiệm cá nhân trong CQQLHCNN cũng quyết định đến thực hiện minh bạch trong hoạt động của CQHCNN thực hiện hoạt động trong khuôn khổ của pháp luật.
Kết luận
Từ những phân tích nêu trên, trong khuôn khổ của hoạt động QLHCNN, minh bạch bao gồm hai khía cạnh quan trọng là khả năng tiếp cận thông tin một cách phù hợp, kịp thời, chất lượng và quyền, cơ hội được giám sát và phản biện của đối tượng được tiếp cận thông tin. Sự phát triển của kinh tế – xã hội trong bối cảnh hội nhập quốc tế, công nghệ thông tin của cuộc CMCN 4.0 là một xu hướng không thể đảo ngược, đứng trước yêu cầu minh bạch hóa, Việt Nam cần phải tận dụng khai thác hết các tiềm năng, thế mạnh để phát triển, trên cơ sở những điều kiện cụ thể của chúng ta.
Một trong những điều kiện căn bản để hiện thực hóa điều đó là cần phải xây dựng khuôn khổ pháp lý làm cơ sở cho việc thực hiện minh bạch đối với hoạt động QLHCNN nói riêng và toàn bộ hệ thống CQNN nói chung.
