(Quanlynhanuoc.vn) – Dịch vụ công có thể được tiếp cận theo nhiều cách khác nhau. Theo kinh tế học, hàng hóa công gắn liền với một số đặc tính cơ bản, như là loại hàng hóa mà khi việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác hay còn gọi là tính không cạnh tranh; tính không thể vứt bỏ được, nghĩa là một người không muốn tiêu dùng một hàng hóa công cộng thì hàng hóa đó vẫn tồn tại. Bài viết nghiên cứu quá trình quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ công trong thời gian qua và đề xuất một số giải pháp đổi mới quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ công để đáp ứng tiến trình hội nhập quốc tế và nhu cầu xã hội.
Đặt vấn đề
Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 tại khoản 4 Điều 8 Chương II, dịch vụ công (DVC) là thuật ngữ sử dụng để chỉ: “Những hoạt động của các cơ quan tổ chức Nhà nước hoặc các tổ chức xã hội, tư nhân được Nhà nước ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực tiếp những nhu cầu thiết yếu chung của cộng đồng, công dân theo nguyên tắc không vụ lợi, bảo đảm công bằng và ổn định xã hội”.
Theo đó, có thể hiểu: DVC là những dịch vụ có tính chất công cộng mà Nhà nước có trách nhiệm đảm nhận hay ủy quyền cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân cung ứng để phục vụ nhu cầu chung cần thiết cho cuộc sống cộng đồng, các quyền, nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức, doanh nghiệp, người dân nhằm bảo đảm công bằng xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận.
Trên thực tế, ngoài các DVC mà Nhà nước trực tiếp cung ứng, khu vực tư cũng tham gia ngày càng nhiều vào việc cung ứng các DVC. Nguyên tắc là những DVC nào mà khu vực tư có khả năng và muốn tham gia thì Nhà nước khuyến khích tham gia cung ứng cho xã hội. Nhưng, tất cả việc cung ứng DVC, dù được tiến hành dưới hình thức nào thì Nhà nước cũng là người chịu trách nhiệm trước xã hội… Nét đặc thù này quy định vai trò của Nhà nước trong quản lý về cung ứng các DVC.
Đánh giá quá trình quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ công trong thời gian qua
Những thành công cơ bản trong quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ công
Thiết lập được khuôn khổ pháp lý QLNN về cung ứng DVC. Các văn bản luật chuyên ngành, các nghị định của Chính phủ và các thông tư, quyết định của các bộ, ngành đã cụ thể hóa chủ trương quản lý và cung ứng DVC, làm căn cứ và nền tảng cho việc huy động các nguồn lực trong xã hội phát triển dịch vụ, đặc biệt là dịch vụ y tế, giáo dục. Các quy định hiện hành không chỉ cho phép mà còn có cơ chế, biện pháp khuyến khích cụ thể đối với các thành phần kinh tế tham gia đầu tư, cung ứng DVC.
Thời gian qua, đối với tổ chức bộ máy nhà nước về cung ứng DVC được kiện toàn, tinh giản biên chế được đẩy mạnh và đạt kết quả toàn diện, phù hợp hơn với yêu cầu phát triển đất nước và thông lệ quốc tế. Đã giảm 3 đầu mối trực thuộc trung ương, 61 đầu mối trực thuộc cấp tỉnh, 485 đầu mối trực thuộc cấp huyện. Giảm hơn 4.100 đơn vị sự nghiệp công lập, gần 15.200 cấp trưởng, phó, tinh giản 97.900 biên chế1.
Nhà nước đã đóng vai trò tích cực trong đầu tư, cung ứng DVC và bảo đảm công bằng xã hội. Nhà nước đã sử dụng một lượng lớn trong ngân sách để đầu tư và cung ứng DVC. Hằng năm, Chính phủ đều dành khoảng 21% tổng chi đầu tư ngân sách cho lĩnh vực giáo dục, y tế và khoa học công nghệ, môi trường. Đồng thời, Nhà nước cũng thực hiện chức năng bảo đảm công bằng xã hội thông qua các chính sách hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp cho các đối tượng chính sách, đối tượng yếu thế trong xã hội, như cấp bảo hiểm y tế miễn phí cho người nghèo, đối tượng chính sách; miễn giảm học phí cho trẻ em dân tộc thiểu số…
Huy động đa dạng các nguồn lực trong xã hội đầu tư cho dịch vụ sự nghiệp công, mở rộng mạng lưới cung ứng dịch vụ trong xã hội. Việc cho phép các thành phần kinh tế tham gia đầu tư và cung ứng DVC để đáp ứng nhu cầu xã hội ngày càng phong phú và đòi hỏi chất lượng ngày càng cao. Trong thời gian qua, mạng lưới các cơ sở cung ứng DVC đã phát triển mạnh đặc biệt là ở các thành phố lớn, như: Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, bao gồm cả cơ sở trong nước và nước ngoài. Trong đó, mô hình liên kết, dân lập và tư thục… bổ sung vào mạng lưới sẵn có các cơ sở công lập, góp phần cải thiện chất lượng dịch vụ.
Đa dạng hóa các dịch vụ sự nghiệp công, phục vụ nhu cầu ngày càng tăng của các bộ phận dân cư trong xã hội. Sự tham gia của các cơ sở công lập và ngoài công lập đã tạo ra sự cạnh tranh trong việc cung ứng DVC để đáp ứng nhu cầu ngày càng cao và phong phú trong xã hội, đặc biệt là những nhu cầu về dịch vụ gia tăng. Nhà nước đã bảo đảm cung ứng các dịch vụ thiết yếu và dịch vụ cơ bản; đồng thời Nhà nước tạo điều kiện để khu vực tư thực hiện cung ứng dịch vụ gia tăng, dịch vụ chuyên biệt.
Chất lượng dịch vụ từng bước được nâng cao, đạt dần với các chuẩn mực quốc tế. Thêm vào đó, sự tham gia của các cơ sở có vốn đầu tư nước ngoài, liên kết, hợp tác cung ứng dịch vụ đã tạo ra cầu nối giữa trình độ phát triển trong và ngoài nước, từ đó nâng cao chất lượng dịch vụ, mà điển hình là nhiều kỹ thuật khám, chữa bệnh tiên tiến trên thế giới đã được ứng dụng và phổ biến tại Việt Nam thời gian gần đây, hay các mô hình đào tạo tương tác, theo chuẩn quốc tế cũng đã ứng dụng trong nhiều trường học ở Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh.
Việc thực hiện triển khai chính phủ điện tử, chính quyền điện tử, cung cấp DVC trực tuyến được đẩy nhanh, làm việc trực tuyến, xử lý hồ sơ công việc trên môi trường điện tử; cơ chế một cửa, một cửa liên thông, một cửa quốc gia, một cửa ASEAN tiếp tục được duy trì, mở rộng, cải thiện về chất lượng, hiệu quả hoạt động. Việt Nam hiện đang xếp thứ 88/193 về chính phủ điện tử trực tuyến và thứ 59/193 quốc gia về chỉ số DVC trực tuyến. Đến hết năm 2020, cả nước có trên 56.800 dịch DVC, trong đó có 45.281 DVC mức độ 3 và 11.519 DVC công mức độ 42.
Một số hạn chế trong quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ công cần khắc phục.
Quan điểm về thị trường DVC chưa thống nhất. Hiện nay, mặc dù những nhân tố cơ bản của thị trường DVC đã hình thành, như bên cung, bên cầu, các tổ chức tư vấn, trung gian hỗ trợ thị trường, chi phí/giá cả dịch vụ… nhưng các quy định chưa nhất quán trong thừa nhận đây là một thị trường đặc biệt, trong đó Nhà nước đóng vai trò hết sức quan trọng từ khâu tổ chức cung ứng, xác lập các loại hình dịch vụ, đến phân loại và hỗ trợ một số nhóm người sử dụng dịch vụ; tổ chức kiểm tra, giám sát thị trường.
Còn có nhận thức khác nhau về vai trò của Nhà nước trong tổ chức và cung ứng DVC. Về vai trò của Nhà nước, nhiều ý kiến lo ngại rằng xã hội hóa sẽ làm giảm vai trò của Nhà nước trong “bảo đảm” cung ứng DVC, đẩy gánh nặng sang khu vực tư nhân và người dân. Vấn đề này cần được làm rõ để thống nhất nhận thức, theo đó, để nâng cao chất lượng và khả năng tiếp cận DVC.
Các đơn vị sự nghiệp công lập đã được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nhưng nhiều đơn vị vẫn phụ thuộc gần như hoàn toàn vào Nhà nước. Quy định hiện hành đã cho phép và buộc các đơn vị sự nghiệp công phải tự chủ trong hoạt động của mình, nhưng rất ít các đơn vị thực sự độc lập trong tổ chức và hoạt động. Thực trạng này xuất phát từ cả phía bản thân cơ sở và cũng từ phương thức quản lý của Nhà nước. Cụ thể là: mặc dù được giao quyền tự chủ, nhưng quản lý nhân sự, quản lý tài chính vẫn phụ thuộc rất nhiều vào cơ quan chủ quản, dẫn đến tính chủ động và sáng tạo cũng như khả năng sẵn sàng chịu rủi ro trong thị trường bị hạn chế. Bản thân các đơn vị do còn có sự hỗ trợ của Nhà nước từ nhiều mặt (đầu tư, chi phí hoạt động, cơ chế giao nhận công việc, uy tín là một cơ sở công lập…) làm cho hầu hết các đơn vị không muốn tách ra khỏi cái “bóng” của Nhà nước để tổ chức hoạt động theo cơ chế cạnh tranh bình đẳng của thị trường.
Nguồn lực của nhiều đơn vị tổ chức và cung ứng DVC vẫn chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước mặc dù đã có cơ chế huy động. Các cơ chế khuyến khích vẫn chưa đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư tham gia xây dựng các cơ sở cung ứng dịch vụ. Bên cạnh đó, Nhà nước chưa quyết liệt dừng tài trợ các dịch vụ mà thị trường đã thực hiện tốt, để dành nguồn lực đầu tư cho các vùng còn khó khăn và tập trung cho những loại dịch vụ thiết yếu và cơ bản – vốn thuộc chức năng cung ứng của Nhà nước.
Các thiết chế phụ trợ bảo đảm cho sự vận hành của thị trường DVC chưa hoàn chỉnh. Trong quá trình hoạt động các thiết chế này vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập, như bảo hiểm y tế trong nhiều trường hợp còn dàn trải, trong khi nhiều dịch vụ, thuốc chữa bệnh vẫn không được tiếp cận, hay hiệu lực bảo hộ về sở hữu trí tuệ ở Việt Nam rất thấp, không khuyến khích các cá nhân phát minh, sáng chế… Một số thiết chế, như: tổ chức đánh giá tín nhiệm các cơ sở giáo dục, các tổ chức kiểm định chất lượng cơ sở y tế… cũng cần bổ sung.
Một số giải pháp đề xuất nhằm đổi mới quản lý nhà nước về cung ứng dịch vụ công để đáp ứng tiến trình hội nhập quốc tế và nhu cầu xã hội
QLNN về cung ứng dịch vụ sự nghiệp công phải theo các nguyên tắc bảo đảm công bằng xã hội theo định hướng XHCN. Trên cơ sở thực trạng quản lý và yêu cầu khách quan của xã hội, đổi mới QLNN về cung ứng DVC, cần thực hiện một số giải pháp, như sau:
Một là, tiếp tục hoàn thiện và nâng cao chất lượng thể chế, pháp luật về quản lý và cung ứng DVC. Đồng thời, tăng cường hiệu lực, hiệu quả các thiết chế thi hành pháp luật, bảo đảm chấp hành pháp luật nghiêm minh theo hướng: Nhà nước xác định rõ ranh giới và phạm vi cung ứng dịch vụ; khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia đầu tư cung ứng DVC. Cụ thể: các biện pháp khuyến khích về tài chính, đầu tư, như: giảm, miễn tiền sử dụng đất, tiếp cận tín dụng ưu đãi, miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp… đối với các cơ sở dịch vụ sự nghiệp công phi lợi nhuận.
Đối với dịch vụ thiết yếu, như: giáo dục tiểu học, y tế dự phòng, khoa học cơ bản, nhà nước sẽ chi trả 100% kinh phí đầu tư và hoạt động của các cơ sở này. Thực hiện việc tài trợ trực tiếp cho người sử dụng, thay vì thông qua đơn vị cung ứng dịch vụ như hiện nay. Khi đó, sử dụng dịch vụ ở đâu thì Nhà nước chi trả phí dịch vụ ở đó, không phân biệt công lập hay ngoài công lập. Thực hiện cơ chế đấu thầu cung ứng dịch vụ giữa các đơn vị công lập và ngoài công lập, như: nghiên cứu, đào tạo, cung cấp điện, nước, giao thông công cộng, cảnh quan đô thị và môi trường…
Hai là, Nhà nước thực hiện tốt chức năng xây dựng chiến lược, quy hoạch, cơ chế phân bổ nguồn lực đầu tư cho cung ứng DVC theo cơ chế thị trường. Bảo vệ quyền sở hữu tài sản hợp pháp và quyền tự do kinh doanh, thực thi hợp đồng của người dân, doanh nghiệp theo quy định của pháp luật. Sử dụng cơ chế, các nguồn lực, công cụ… phân phối, phân phối lại để thực hiện công bằng xã hội, bảo đảm an sinh, nâng cao phúc lợi xã hội và bảo vệ môi trường.
Ba là, các bộ, ngành thực hiện chức năng QLNN đối với lĩnh vực mình phụ trách, ban hành chính sách, cơ chế, quy định, kiểm tra… tiến tới bỏ cơ chế chủ quản đối với các đơn vị sự nghiệp trực thuộc. Thay vào đó, các cơ sở này hoạt động bình đẳng với các cơ sở ngoài công lập và chịu sự QLNN của các cơ quan hành chính. Thành lập mới các tổ chức nhằm thúc đẩy sự phát triển dịch vụ sự nghiệp công, như tổ chức đánh giá chất lượng dịch vụ giáo dục, bảo hiểm rủi ro nghề nghiệp… Ban đầu tổ chức này có thể có sự tham gia của Nhà nước, song về lâu dài nên là tổ chức của các chuyên gia uy tín, độc lập.
Bốn là, cải cách hành chính về cung ứng DVC theo hướng hiện đại, dựa trên đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có tính chuyên nghiệp cao, có năng lực sáng tạo, phẩm chất đạo đức tốt, bản lĩnh chính trị, phục vụ người dân, doanh nghiệp. Thực hiện QLNN chủ yếu bằng điều chỉnh gián tiếp, tăng cường hậu kiểm; giảm tối đa rủi ro pháp lý và chi phí tuân thủ đối với người dân và doanh nghiệp. Xây dựng và đưa vào vận hành hệ thống tích hợp số liên thông các cơ sở dữ liệu về dân cư, y tế, giáo dục, bảo hiểm, doanh nghiệp, đất đai, nhà ở, phục vụ kịp thời, hiệu quả cho đời sống của người dân.
Năm là, các cơ quan quản lý ngành từ cấp trung ương đến địa phương tổ chức việc cung ứng dịch vụ đầy đủ và bảo đảm chất lượng. Nhà nước đầu tư và bảo đảm cung ứng đối với các dịch vụ thiết yếu; tham gia đầu tư và cung ứng đối với dịch vụ cơ bản; khuyến khích và hỗ trợ đầu tư đối với dịch vụ gia tăng và dịch vụ khác. Căn cứ vào loại hình dịch vụ thiết yếu, cơ bản hay gia tăng mà Nhà nước đầu tư trực tiếp toàn bộ hay một phần hoặc khuyến khích đầu tư vào các cơ sở cung ứng dịch vụ. Tiến tới lựa chọn các dự án tốt, cần thiết, hiệu quả của các cơ sở cung ứng dịch vụ để đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước, không phân biệt đơn vị tiếp nhận đầu tư là công lập hay ngoài công lập.
Sáu là, từng bước cổ phần hóa các cơ sở cung ứng dịch vụ sự nghiệp công. Ngoại trừ các cơ sở cung ứng dịch vụ thiết yếu, do Nhà nước đầu tư 100%, các cơ sở cung ứng dịch vụ cơ bản và dịch vụ gia tăng, dịch vụ khác từng bước tiến hành cổ phần hóa. Đối tượng có thể xem xét cổ phần hóa trước là các bệnh viện, trường học, cơ sở nghiên cứu khoa học đang tự chủ bảo đảm một phần hoặc toàn bộ chi phí hoạt động. Trường hợp không cổ phần hóa được thì cũng áp dụng mô hình quản trị doanh nghiệp vào các cơ sở này.
Bảy là, cơ quan thanh tra chuyên ngành phải thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra thường xuyên và liên tục nhằm nâng cao hiệu quả QLNN trong lĩnh vực mình quản lý. Đồng thời, xây dựng cơ chế phối hợp và tiếp nhận thông tin từ các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp, tổ chức dân sự và mỗi cá nhân để xử lý vi phạm của các cơ sở cung ứng dịch vụ, nhằm bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và bảo đảm thị trường phát triển lành mạnh. Phát huy vai trò của người dân, doanh nghiệp, các tổ chức chính trị – xã hội, nghề nghiệp và cộng đồng trong tham gia xây dựng, phản biện và giám sát thực hiện pháp luật, cơ chế, chính sách của Nhà nước.
Kết luận
Trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam như hiện nay, việc làm rõ vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong quản lý và tổ chức cung ứng DVC là một nhiệm vụ quan trọng.
Đổi mới thể chế một cách mạnh mẽ, theo đó, các cơ chế, chính sách của Nhà nước phải được xây dựng lại với nhận thức xuyên suốt dựa trên bản chất “công” của từng loại DVC được cung cấp. Phân định rõ chức năng của Nhà nước và thị trường ở từng khâu của quá trình tổ chức cung ứng DVC. Cơ chế phân bổ nguồn lực, các phương thức tài trợ trong tổ chức và cung ứng DVC cần được dựa trên cơ chế cạnh tranh và kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, cần nhìn nhận đúng vai trò cũng như có cơ chế khuyến khích hơn nữa sự tham gia của xã hội trong cung ứng DVC, đặc biệt là ở công tác kiểm tra, giám sát hoạt động cung ứng. Cần tạo dựng cơ chế để kiến tạo thị trường DVC phát triển, ở đó có sự bình đẳng giữa các cơ sở cung ứng nhằm bảo đảm khả năng tiếp cận và lựa chọn tốt nhất của các đối tượng thụ hưởng đối với từng loại DVC. Phát huy sức mạnh của khối đại đoàn kết dân tộc, mặt trận và các đoàn thể để thi đua phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và xây dựng chính quyền các cấp để đáp ứng yêu cầu phục vụ Nhân dân.
