(Quanlynhanuoc.vn) – Quá trình thu hồi đất đã đạt được hiệu quả nhất định góp phần rất lớn vào công cuộc phát triển kinh tế – xã hội đất nước. Thu hồi đất giúp cho Nhà nước thực hiện việc xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho xã hội. Đồng thời, thu hồi đất giúp thực hiện các dự án đầu tư, trong đó có nhiều dự án đầu tư lớn như khu đô thị, khu sinh thái, khu công nghiệp… Tuy nhiên, không phải hoạt động thu hồi đất nào cũng mang lại hiệu quả kinh tế – xã hội. Tính hiệu quả của quản lý nhà nước về đất đai phải được đánh giá trên nhiều phương diện, tiêu chí, trong đó có nội dung thu hồi đất. Bài viết tập trung phân tích, đánh giá việc cần kiểm soát quyền lực trong thu hồi đất ở Việt Nam1.
Đặt vấn đề
Thu hồi đất (THĐ) là một trong những hoạt động nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước (QLNN) về đất đai. Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đối với đất đai trên phạm vi cả nước thực hiện hoạt động THĐ. Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận quyền lực này của Nhà nước: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”2. Tuy nhiên, đây là một hoạt động rất nhạy cảm đối với xã hội vì thông thường người sử dụng đất không muốn bị thu hồi. Vì vậy, Nhà nước phải giải mã, minh định rạch ròi giữa nội dung quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với nội dung QLNN về đất đai để tránh sự mâu thuẫn, chồng chéo về các chức năng này.
Việc minh định các chức năng này trong THĐ giúp cho quá trình THĐ diễn ra nhanh chóng, hiệu quả, không gây xung đột, bất bình trong Nhân dân. Kiểm soát tốt quyền lực nhà nước thông qua hoạt động THĐ sẽ nâng cao hiệu quả QLNN đối với đất đai, giảm nguy cơ tiềm ẩn lạm dụng, tha hóa quyền lực, tham nhũng trong quá trình thực thi quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Trọng tâm của những công việc này phải bắt đầu bằng sự nhận thức một cách cụ thể và nghiêm túc Điều 2 Hiến pháp năm 2013. Đó là vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước (KSQLNN) cần được lồng ghép khi xây dựng các quy phạm pháp luật trong Dự án sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 trong giai đoạn 2021 – 2022.
Một số vấn đề trong kiểm soát và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước
Rào cản lớn nhất cho cơ chế KSQLNN là nhận thức của con người. Chỉ sau khi quyền lực nhà nước được nhận thức rõ là của Nhân dân thì vấn đề kiểm soát nó để phục vụ lợi ích của Nhân dân mới được đặt ra một cách thiết thực và cấp thiết.
Một là, trọng tâm của KSQLNN là kiểm soát trước, kiểm soát trong (tự kiểm soát).
Quyền lực nhà nước và một vấn đề đặc biệt trong xã hội nên cách kiểm soát nó cũng đặc biệt. Nếu quyền lực kiểm soát sau, tức là sau khi có hành vi lạm quyền đã được xảy ra thì mức khó tăng lên gấp bội, vì nhiều lý do: (1) Hậu quả của sự lạm dụng quyền lực là rất lớn; (2) Đối tượng bị kiểm soát là người nắm quyền lực nhà nước. Kiểm soát sau là hành vi lạm dụng quyền lực đã là tội phạm cần phải điều tra, cần phải truy tố, cần phải xét xử nhưng chính lực lượng khởi tố, lực lượng điều tra, lực lượng xét xử cũng là Nhà nước (vì cũng chỉ Nhà nước mới có quyền phát động các hoạt động này). Do vậy, nếu để kiểm soát sau thì rất khó, cần phải kiểm soát bên trong – là việc kiểm soát trong các cơ cấu quyền lực nhà nước và quyền lực nhà nước được tổ chức theo cơ chế “phân công, phân nhiệm giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp”.
KSQLNN có mục đích là chống lạm dụng quyền lực nhà nước. Kiểm soát quyền lực là vấn đề lớn quan trọng nhất của mọi quốc gia dân chủ. KSQLNN không chỉ chạy theo vụ việc mà còn bao hàm cả việc xử lý ở tầm vĩ mô (tức là ở tầm chủ trương, chính sách, không cho vụ việc có khả năng tiếp diễn trong tương lai). Vì vậy, kiểm soát gắn với việc hủy bỏ hiệu lực của một đạo luật hoặc “phế truất”, cách chức quan chức cao cấp thuộc hàm chính khách của nhà nước. Con người với chính sách là một, thay người tức là thay chính sách.
Hai là, KSQLNN khác hẳn với thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát.
Mặc dù giữa thanh tra, kiểm tra, giám sát có nhiều điểm tương đồng với kiểm soát. Nhưng không phải hoàn toàn giống nhau. Thanh tra là hình thức của quản lý của cơ quan hành pháp, kiểm tra – của Đảng, có thể là của cả Đảng cầm quyền, nhưng vẫn là một tổ chức xã hội, còn giám sát thì lại của Quốc hội. Còn KSQLNN ở tầm cao hơn đứng trên cả 3 thứ quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đó là cơ chế kiểm soát của quyền lực Hiến pháp. Hiến pháp phải là văn bản KSQLNN.
Ba là, sự phân công, sự phối hợp và cả sự kiểm soát giữa 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Phân công rõ ràng là phân quyền và sự phối hợp cũng là biểu hiện của sự phân quyền. Còn sự kiểm soát – một sự gia tăng nội hàm của vấn đề phân quyền của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây cũng rõ ràng là phân quyền.
Bốn là, KSQLNN bên ngoài.
Ngoài việc kiểm soát bên trong, tự kiểm soát, còn KSQLNN ở bên ngoài từ phía báo chí, dư luận xã hội, các tổ chức xã hội. Nếu kiểm soát bên trong của quyền lực nhà nước, tức là dùng quyền lực này kiểm soát quyền lực kia và cuối cùng là tư pháp – tòa án dù là tòa án tối cao hay tòa án Hiến pháp thì kiểm soát bên ngoài được thực hiện bới nhiều chủ thể khác nhau. Trong số đó quan trọng là kiểm soát bằng báo chí (quyền lực thứ tư). Đây cũng là lý do giải thích tại sao các vụ tham nhũng quyền lực ở Việt Nam thường được báo chí, dư luận nêu ra trước, sau đó, các cơ quan nhà nước mới vào cuộc.
Năm là, KSQLNN từ phía người dân.
Trong thời đại dân chủ, chủ nhân của quyền lực nhà nước là Nhân dân. Nhân dân trao quyền lực của mình tới một số người đại diện nhân dân thực hiện quyền đó. Tuy nhiên, trong mối quan hệ giữa người chủ của quyền lực và người đại diện, nhiều khi người đại diện lại nắm được nhiều thông tin hơn, có nhiều quyền thực tế hơn. Việc KSQLNN chỉ được đặt ra một cách cấp bách trong thời đại dân chủ, khi quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Vì vậy, vấn đề trước mắt và cũng là quan trọng nhất người dân phải thực tốt quyền bầu cử. Trong trường hợp người đại diện không thực hiện tốt sự ủy quyền bằng bầu cử, người dân sẽ có quyền thay đổi người khác làm đại diện của mình, trong trường hợp người được người dân bầu ra không làm tốt nhiệm vụ được người dân ủy thác. Đây là một hình thức KSQLNN của dân thông qua các cuộc bầu cử, cách kiểm soát hiệu quả nhất của người dân, một khi người dân thực hiện tốt quyền bỏ phiếu của mình mỗi khi bầu cử đại biểu đại diện cho mình vào các cơ quan nhà nước.
Sáu là, KSQLNN phải bằng thiết chế.
Cơ chế kiểm soát quyền lực cũng là do con người tạo nên và được biểu hiện bằng 2 hình thức: (1) Phải thể hiện bằng văn bản pháp luật- thiết chế quy phạm; (2) Bằng một thiết chế – thiết chế tổ chức.
Văn bản quy định cơ chế này chính là bản Hiến pháp. Lịch sử của Nhà nước Việt Nam cho đến nay đã có tới 5 bản Hiến pháp. Nhưng cho đến bản Hiến pháp năm 2013, cơ chế KSQLNN mới được quy định một cách tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, chúng ta vẫn chưa có thiết chế chuyên theo dõi và xét xử việc tuân thủ Hiến pháp, mặc dù dự thảo Hiến pháp đã được đề cập, nhưng chỉ được dừng lại ở một quy định có tính nguyên tắc chung (Điều 119): cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định, nhưng hiện nay vẫn chưa có luật nào quy định. Vì vậy, việc trước mắt cần phải làm là phải thông qua một đạo luật quy định cơ chế bảo vệ Hiến pháp. Đó là một công việc cần phải làm ngay cho việc đẩy nhanh tiến độ thực thi và đưa Hiến pháp vào cuộc sống, trong đó có cả cơ chế KSQLNN.
Kiểm soát quyền lực trong quá trình thực hiện thu hồi đất thời gian qua
Quá trình THĐ đã đạt được hiệu quả nhất định góp phần rất lớn vào công cuộc phát triển kinh tế – xã hội đất nước. THĐ giúp cho Nhà nước thực hiện việc xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho xã hội. Đồng thời, giúp thực hiện các dự án đầu tư, trong đó có nhiều dự án đầu tư lớn như khu đô thị, khu sinh thái, khu công nghiệp… Sự thành công của các dự án đó thể hiện tính hiệu quả trong QLNN về đất đai. Tuy nhiên, không phải hoạt động THĐ nào cũng mang lại hiệu quả kinh tế – xã hội lớn. Tính hiệu quả của QLNN nước về đất đai phải được đánh giá trên nhiều phương diện. Đặc biệt trong thời gian qua, nhiều ý kiến của các nhà nghiên cứu cho rằng yếu tố môi trường, sức khỏe con người, sự ổn định cuộc sống, kế sinh nhai của Nhân dân… là một trong những tiêu chí quan trọng cần đưa vào để đánh giá tính hiệu quả trong QLNN về đất đai nói chung, THĐ nói riêng.
Quá trình THĐ còn nhiều hạn chế, bất cập, dẫn đến những bất bình trong Nhân dân và nhiều dự án không thể triển khai đúng tiến độ do không giải quyết được vấn đề đất đai. Ngân sách nhà nước còn thiếu hụt khó khăn cho việc bồi thường khi THĐ. Thời gian cưỡng chế thu hồi kéo dài, dẫn đến những sai phạm ảnh hưởng đến an ninh kinh tế, ảnh hưởng đến ổn định chính trị – xã hội… Một trong những nguyên nhân dẫn đến thực trạng đó là do nhiều chủ thể mang quyền lực nhà nước chưa thực hiện tốt vai trò của mình trong thu hồi đất đai. Có hai xu hướng: (1) Lạm dụng quyền lực nhà nước khi thu hồi đất đai; (2) Đùn đẩy trách nhiệm khi thu hồi đất đai.
Đảng ta giữ vai trò lãnh đạo đất nước, đã có nhiều định hướng trong việc phòng, chống tham nhũng. Sự quan tâm về nội dung này đã được thể hiện trong các văn bản từ khá lâu. Nghị quyết số 14-NQ/TW ngày 15/5/1996 của Bộ Chính trị nêu rõ: đấu tranh chống tham nhũng là một bộ phận cấu thành quan trọng trong toàn bộ sự nghiệp đấu tranh cách mạng của Đảng và Nhân dân ta hiện nay3… Trong các văn bản sau này và gần đây, Đảng cũng thể hiện rất rõ quan điểm quyết liệt trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Nhất là đối với hoạt động THĐ rất dễ nảy sinh tình trạng tham nhũng, bởi đất đai là tư liệu sản xuất quan trọng nhất và thường có giá trị rất lớn nên đã có trường hợp, các chủ dự án đầu tư kết hợp với những người có thẩm quyền để THĐ nhằm mang lại lợi ích rất lớn cho chính họ. Do đó, nếu không có cơ chế kiểm soát quyền lực thì rất dễ dẫn đến hậu quả xáo trộn an ninh, trật tự xã hội. Như vậy, việc kiểm soát tốt quyền lực nhà nước trong THĐ góp phần rất lớn vào công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng.
Theo khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”4; Điều 16, Điều 63 – 65 cũng quy định ba trường hợp Nhà nước quyết định THĐ: (1) THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; (2) THĐ do vi phạm pháp luật về đất đai; (3) THĐ do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.
Về cưỡng chế THĐ hiện nay không có một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể nào giải thích khái niệm này. Tuy nhiên, căn cứ vào cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn, cưỡng chế THĐ được hiểu là biện pháp bắt buộc của cơ quan nhà nước áp dụng đối với người có đất bị thu hồi mà không chấp hành quyết định THĐ sau khi đã được vận động, thuyết phục. Trong thực tế, Luật Đất đai chỉ quy định nguyên tắc cưỡng chế THĐ (theo khoản 6 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ). Tại Điều 204 Luật Đất đai quy định: người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính5.
Tuy nhiên, căn cứ khoản 6 Điều 17 Nghị định số 43/2014/ NĐ-CP thì việc khiếu nại trong quá trình cưỡng chế THĐ khi chưa có quyết định giải quyết thì vẫn thực hiện cưỡng chế như bình thường. Trường hợp người bị cưỡng chế không chấp hành quyết định cưỡng chế thì Ban thực hiện cưỡng chế tổ chức thực hiện cưỡng chế. Ban thực hiện cưỡng chế có quyền buộc người bị cưỡng chế và những người có liên quan phải ra khỏi khu đất cưỡng chế, tự chuyển tài sản ra khỏi khu đất cưỡng chế; nếu không thực hiện thì Ban thực hiện cưỡng chế có trách nhiệm di chuyển người bị cưỡng chế và người có liên quan cùng tài sản ra khỏi khu đất cưỡng chế. Trường hợp người bị cưỡng chế từ chối nhận tài sản thì Ban thực hiện cưỡng chế phải lập biên bản, tổ chức thực hiện bảo quản tài sản theo quy định của pháp luật và thông báo cho người có tài sản nhận lại tài sản (khoản 4 Điều 71 Luật Đất đai năm 2013). Như vậy, nếu kiểm soát tốt quyền lực nhà nước trong THĐ sẽ góp phần rất lớn trong bảo vệ quyền lợi của Nhân dân, kích thích phát triển kinh tế – xã hội.
Một số đề xuất để kiểm soát quyền lực nhà nước có hiệu quả
Mặc dù được quy định là phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, nhưng xét cho đến cùng đều là biểu hiện của sự phân quyền. Để kiểm soát quyền lực có hiệu quả, trước hết, cần hoàn thiện luật pháp theo hướng tạo nên sự độc lập tương đối giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và đặc biệt là cơ quan thực hiện quyền tư pháp; nhất là việc cần phải nhanh chóng ban hành cơ chế cả về mặt văn bản lẫn cả thiết chế trong việc xử lý các vi phạm Hiến pháp (quy định tại Điều 119 Hiến pháp năm 2013).
Thứ nhất, về việc thành lập cơ quan chuyên trách với chức năng theo dõi, cung cấp thông tin về giá đất, xác định giá đất làm căn cứ để xác định giá bồi thường cần phải có quy định, văn bản hướng dẫn cụ thể để các địa phương có thể áp dụng một cách chính xác, đầy đủ. Thêm vào đó, cần quy định cụ thể về chế tài xử phạt đối với các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền thực hiện chậm trễ hoặc cố tình làm sai các quy định của pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ nói chung và bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất – kinh doanh nói riêng. Cần có quy định kiểm soát thẩm quyền THĐ của UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tại Điều 66 Luật Đất đai năm 2013. Đặc biệt là thực thi cưỡng chế thực hiện quyết định THĐ tại Điều 71 luôn bảo đảm nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước THĐ tại Điều 74 Luật Đất đai năm 2013.
Thứ hai, cần tham khảo kinh nghiệm của một số nước, như: Pháp, Trung Quốc về công tác bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ6. Cần phải xây dựng cơ chế để người dân tham gia vào quy trình xây dựng bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể. Theo đó, có quy định để người dân được quyền thuê một đơn vị định giá mà họ cảm thấy tin tưởng để tiến hành định giá các chi phí thiệt hại về tài sản, thiệt hại do ngừng sản xuất – kinh doanh và Nhà nước phải căn cứ vào kết quả định giá đó và kết quả định giá do cơ quan Nhà nước chỉ định để so sánh và đưa ra mức bồi thường thiệt hại phù hợp với thực tế.
Thứ ba, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện công tác bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ nhằm kịp thời phát hiện, bổ sung và điều chỉnh các cơ chế chính sách còn bất cập, không phù hợp với thực tiễn; phát huy dân chủ ở cơ sở, giải quyết kịp thời các kiến nghị, khiếu nại của người dân; biểu dương, khen thưởng đơn vị, cá nhân có thành tích trong việc thực hiện. Kiên quyết xử lý nghiêm, dứt điểm đối với các tổ chức, cá nhân có biểu hiện tiêu cực, thiếu tinh thần trách nhiệm trong công tác bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ.
Thứ tư, cần thường xuyên tổ chức các buổi tập huấn, chia sẻ kinh nghiệm về việc thực hiện công tác bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất – kinh doanh khi Nhà nước THĐ nhằm nâng cao trình độ của một số cán bộ trực tiếp thực thi công tác này, giúp họ cập nhật những văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản hướng dẫn mới nhất nhằm áp dụng pháp luật một cách đúng đắn và đầy đủ, xử lý linh hoạt khi gặp phải những khó khăn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ trên thực tế.
Thứ năm, cần đổi mới hình thức và phương pháp tuyên truyền vận động, sử dụng, đồng bộ các biện pháp tuyên truyền, phát huy sức mạnh của các cơ quan thông tin đại chúng, vận động trực tiếp của các tổ chức chính trị – xã hội để tuyên truyền về công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, kết hợp giữa tuyên truyền, vận động và đối thoại trực tiếp.
Kết luận
Kiểm soát quyền lực khi Nhà nước THĐ, chính quyền các cấp, các cơ quan, ban, ngành, đoàn thể có trách nhiệm xây dựng kế hoạch, phân công, phân nhiệm cụ thể trong việc tổ chức thực hiện; xây dựng đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên có đủ kiến thức cần thiết về pháp luật, làm nòng cốt trong công tác tuyên truyền, thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ. Thực hiện hiệu quả quy chế dân chủ cơ sở trong các quy trình bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nhằm bảo đảm công khai, minh bạch, công bằng để bảo vệ quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay.
