(Quanlynhanuoc.vn) – Một vấn đề không mong muốn vẫn đang diễn ra ở các nước, đó là hiện tượng “sơ hở chính sách”, điều này đã làm giảm chất lượng của chính sách, nhiều cá nhân, tổ chức lợi dụng để “vụ lợi”, “trục lợi”, “bóp méo” các chính sách. Bài viết luận bàn về thực trạng sơ hở chính sách, bản chất, nguyên nhân của “sơ hở chính sách”; đồng thời, có những gợi mở về phương thức cơ bản để hạn chế, khắc phục các “sơ hở chính sách”, đặc biệt trong xây dựng chính sách ở Việt Nam hiện nay.
Đặt vấn đề
Về nguyên tắc, mối quan hệ giữa việc xây dựng chính sách và thực tiễn đời sống xã hội là rất chặt chẽ với nhau. Điều này, dựa trên cách thức xây dựng chính sách và tư duy chính sách khoa học đúng đắn gắn với thực tiễn nhằm có được sản phẩm chính sách tốt. Tuy nhiên, các sản phẩm chính sách dù được làm ra bởi một quy trình tốt, được quy tụ từ những người chuyên nghiệp, chuyên gia cũng không thể nào tránh khỏi “sơ hở chính sách” (SHCS) nhất định do những nguyên nhân chủ quan và khách quan. Chính điều này đã tác động, chi phối và ảnh hưởng mạnh mẽ đến chất lượng của chính sách, thậm chí vẫn còn tồn tại những SHCS do lỗi kỹ thuật, nội dung chính sách, đôi khi là “chủ ý” của một bộ phận người làm chính sách để chính sách đó phục vụ cho mục đích riêng của họ nhằm “vụ lợi”, “trục lợi”, “bóp méo” các chính sách. Cũng có khi là sự “va đập” chính sách với thực tiễn các quan hệ xã hội, các lợi ích công cộng đã tạo ra các “vết nứt” chính sách mà không lường trước sự bất định của vấn đề xã hội tạo ra “khoảng trống”, “lỗ hổng”, “sơ hở” chính sách, dẫn đến, các vấn nạn của xã hội nảy sinh, thậm chí “tham nhũng chính sách” và các biểu hiện tiêu cực từ chính sách đó.
Vì vậy, một vấn đề đặt ra hiện nay, đó là cần đổi mới, hoàn thiện chính sách theo hướng hiệu lực và hiệu quả, hướng mạnh vào chất lượng nhằm bảo đảm lợi ích chung của cộng đồng, đối tượng thụ hưởng của chính sách. Bên cạnh đó, kịp thời phát hiện và khắc phục các SHCS để có các sản phẩm chính sách thực sự tốt cho xã hội vì sự phát triển kinh tế – xã hội bền vững, phồn vinh và hạnh phúc của người dân, doanh nghiệp.
Chính sách và sơ hở chính sách
Chu trình chính sách bao gồm các bước, như: hoạch định, xây dựng chính sách; phân tích chính sách; thực hiện chính sách và đánh giá chính sách. Đặc biệt, ở khâu xác định vấn đề chính sách cần đúng, trúng bản chất cũng như việc xây dựng và thực hiện chính sách đó trong thực tiễn sinh động của đời sống xã hội. Chúng ta từng chứng kiến những vụ án lớn đã được xử lý cho thấy, các đối tượng tìm cách triệt để lợi dụng sơ hở trong cơ chế, chính sách để thông đồng, tạo ra các “nhóm lợi ích” hoặc móc ngoặc giữa khu vực nhà nước và doanh nghiệp tạo “sân sau”, “công ty gia đình”, rút tiền của Nhà nước, gây thiệt hại đặc biệt nghiêm trọng1. Để nghiên cứu vấn đề này một cách thấu đáo, trước hết, cần hiểu rõ về chính sách, chính sách công, nhận thức về SHCS và xác định các SHCS.
Khái niệm chính sách, chính sách công
Thuật ngữ “chính sách” dù được sử dụng phổ biến ở nhiều phương diện của đời sống xã hội nhưng đến nay vẫn chưa có nhận thức thống nhất được nội hàm của nó. Theo Từ điển tiếng Anh, chính sách là “đường lối hành động được thông qua bởi chính quyền, nhà cai trị và chính khách”. Đáng chú ý ở định nghĩa này chính là nội dung: (1) Xác định rõ bản chất của chính sách – “đường lối” (nhấn mạnh đến cách thức, biện pháp giải quyết các vấn đề phát sinh nhằm đạt được mục tiêu cuối cùng); (2) Sự đa dạng của chủ thể của chính sách (chính sách là công cụ của nhiều chủ thể nhằm đạt được mục tiêu, cả trong khu vực công và khu vực tư)2. Nhà nghiên cứu Hugh Heclo (1972) cho rằng, chính sách là đường lối hành động và không hành động thay vì những quyết định/hành động cụ thể. Chính sách công là giải pháp có tính định hướng, dẫn dắt hơn là các hoạt động, kế hoạch để giải quyết các công việc cụ thể của các chủ thể3. Đối với Smith (1976) coi chính sách bao hàm cả sự lựa chọn có tính chủ đích của hành động hoặc không hành động4. Quan điểm này đúng trong nhiều trường hợp song không phải là tất cả. Trong chính sách, việc ứng phó với các vấn đề bằng sự “im lặng” (tức không hành động) đôi khi phản ánh sự hạn chế về tầm nhìn, tư duy chính sách, sự yếu đuối của chủ thể để giải quyết các vấn đề đặt ra.
Từ điển Bách khoa Việt Nam định nghĩa: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa,…”5. Trong khi đó, Từ điển tiếng Việt định nghĩa, “Chính sách là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt được mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị và tình hình thực tế mà đề ra”6.
Về phương diện pháp lý, “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định” quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Như vậy, kế thừa các nghiên cứu trên đây, trong nghiên cứu này, chính sách được hiểu là tập hợp các quyết định (chứa đựng mục tiêu, nội dung và giải pháp) do các chủ thể ban hành nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh hoặc được quan tâm.
Chính sách công được hiểu là “những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển”7. Hay “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan để “lựa chọn” mục tiêu và những giải pháp, công cụ chính sách nhằm giải quyết các vấn đề chính sách theo mục tiêu tổng thể đã xác định của đảng chính trị cầm quyền”8. Hoặc cách tiếp cận chính sách công từ góc độ quyền lực trong sự so sánh với chính sách tư đã cung cấp nhiều nhận thức mới mẻ, có tính gợi mở cao về chính sách công gắn với thực tiễn Việt Nam như “cộng đồng chính sách công, tính tương đối của chính sách công, quan trọng là bảo vệ quan điểm “Đảng, Nhà nước” là hai thực thể của chính sách công xuất phát từ đặc thù lịch sử của Việt Nam”9.
Với các cách tiếp cận nêu trên, có thể hiểu: chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan (chứa đựng mục tiêu, giải pháp và công cụ chính sách) do các chủ thể nắm hoặc chi phối quyền lực công (chủ yếu là Nhà nước) ban hành nhằm giải quyết các vấn đề chung, qua đó thúc đẩy xã hội phát triển hài hòa, bền vững.
Nhận thức về “sơ hở chính sách”
Thuật ngữ “sơ hở” được hiểu: “là sơ ý, không đề phòng cẩn thận. Sơ hở một chút là hỏng việc. Lợi dụng sơ hở”10. Thuật ngữ này được sử dụng rộng rãi về phương diện khoa học pháp lý, đời sống thường ngày, đặc biệt trong lĩnh vực thanh tra, phòng, chống tham nhũng và các tệ nạn xã hội. Thông thường, trong pháp luật người ta thường nói đến “lỗ hổng pháp luật”, còn trong chính sách thì hay dùng SHCS. Từ việc nghiên cứu về các thuật ngữ liên quan cho chúng ta nhận thức và bàn luận về SHCS sau đây:
(1) SHCS là sự sơ ý, không đề phòng cẩn thận trong quá trình xây dựng chính sách. Sơ hở một chút là chính sách thất bại. Lợi dụng SHCS để trục lợi của một số người do vì lợi ích cá nhân, lợi ích riêng, xâm phạm đến lợi ích chung của cộng đồng. Điều này xảy ra trong quá trình vận hành chính sách trong đời sống kinh tế – xã hội (chính sách kinh tế – xã hội) từ các định hướng, giải pháp của Nhà nước trong giải quyết vấn đề của thực tiễn.
(2) SHCS là trong quá trình quản lý và điều hành mà Nhà nước, các tổ chức sử dụng công cụ chính sách của mình, việc ban hành các chính sách trên cơ sở khoa học và thực tiễn, đúng chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của mình là hết sức cần thiết. Song, do hạn chế nhất định do chủ quan và khách quan nên vẫn còn tồn tại một số SHCS. Chẳng hạn, trong hoạch định các chính sách “nhạy cảm” “cài cắm”, dễ xảy ra tham nhũng (chính sách đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý tài chính trong các doanh nghiệp nhà nước, quản lý tài sản công, chính sách cán bộ)11.
Căn cứ để xác định các “sơ hở chính sách”
Xét về bản chất, căn cứ quan trọng nhất để xác định các SHCS là tư duy nhận thức của chủ thể chính sách về hệ thống chính sách và một lĩnh vực chính sách cụ thể trong xây dựng và thực hiện chính sách. Tuy vậy, vẫn còn những lĩnh vực mà cho đến thời điểm hiện tại chưa có chính sách tác động đến thì đó là “khoảng trống chính sách”. Ở đây có sự phân định một cách tương đối giữa SHCS và “khoảng trống chính sách”. Về mặt lý luận và thực tiễn cho thấy có sự tương đồng đáng kể giữa hai nội hàm SHCS và “khoảng trống chính sách” nhưng về mặt tiêu cực của hai hiện tượng này thì không hoàn toàn đồng nhất giữa chúng. Bởi lẽ, khoảng trống chính sách cũng được hiểu theo nhiều nghĩa, nhiều cấp độ nhất định, trong đó cũng có thể kể đến là còn sơ hở của chính sách. Ngoài ra, chính sách vẫn còn những khoảng trống tạm thời và sẽ có những khoảng trống vĩnh viễn, vô thời hạn (theo nghĩa của vấn đề chính sách là những vướng mắc, khó khăn, mâu thuẫn giữa cái hiện tại và tương lai, cái hiện có và cái mong muốn, cái cần đạt được).
Xét về nguyên nhân, căn cứ quan trọng nhất để xác định các SHCS do các vấn đề chính sách mới luôn nảy sinh bởi sự phong phú, đa dạng, phức tạp, quan hệ xã hội, các quá trình, hiện tượng xã hội luôn biến động không ngừng, nhất là trong đời sống xã hội đương đại. Mặc dù, chính sách có tính dự báo, tiên liệu nhưng độ bất định của vấn đề chính sách là rất lớn cũng như sự lạc hậu của chính sách so với thực tiễn cuộc sống con người. Do đó, độ hở của chính sách là có thật nhưng ở mức độ nào, tính chất nào, quy mô nào còn tùy thuộc vào nhiều yếu tố như sự xung đột lợi ích (cá nhân và xã hội); năng lực, trình độ, kỹ năng xây dựng chính sách; sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các chính sách và vấn đề “lobby chính sách”, lợi dụng chính sách để trục lợi “trục lợi chính sách”. Chính sự hạn chế, yếu kém và bất cập trong hệ thống chính sách đã dẫn đến tình trạng còn nhiều SHCS chung, cụ thể, của từng ngành, lĩnh vực.
Xét trên cách thức ứng xử, thái độ của chủ thể chính sách trong xử lý vấn đề SHCS là căn cứ quan trọng nhất để xác định các SHCS về tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn. Thực tế còn rất nhiều SHCS cũng như sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các chính sách (tính liên đới của chính sách), bởi do chưa làm tốt công đoạn xây dựng, phân tích chính sách, còn có sự đồng nhất hai quá trình: xây dựng, phân tích chính sách và soạn thảo chính sách. Điều này có thể coi là một trong những hạn chế lớn nhất của quy trình làm chính sách ở Việt Nam hiện nay. Khi trình đề án chính sách (dự thảo chính sách), cơ quan soạn thảo chưa định hình chính sách rõ ràng – cơ sở vật chất cho việc hình thành một đề án chính sách. Các đề nghị chính sách nhiều khi mới chỉ là cảm tính, chưa đưa được cuộc sống vào chính sách, chưa có hơi thở của cuộc sống, xa rời thực tiễn. Ngoài ra, nguyên nhân tồn tại những “sơ hở” trong hệ thống chính sách còn có thể do sự “chủ ý” của các nhà phân tích chính sách, làm chính sách trong quá trình xây dựng chính sách. Chẳng hạn, việc giao đất không qua đấu giá: “sơ hở” chính sách gây thất thoát. Theo đó, “sở hở chính sách” xuất hiện trong trường hợp có chủ đích, chủ ý “hướng lợi” của nhà làm chính sách muốn dành, giữ và sử dụng các “khoảng trống”, “kẽ hở”, “khe hở”, “vết nứt” trong việc thực hiện chính sách để “đục nước, béo cò”.
Từ ba căn cứ xác định các SHCS cho thấy, nhận thức về SHCS cũng như phương thức khắc phục, “lấp đầy”, “chắp vá” các SHCS còn phụ thuộc vào chính tư duy chính sách, nhận thức về hoạch định chính sách, xây dựng và ban hành chính sách; thực hiện chính sách, điều chỉnh, duy trì chính sách, đánh giá chính sách; cách thức, kỹ năng xây dựng và đánh giá tác động của chính sách, văn bản quy phạm pháp luật. SHCS còn liên quan và thể hiện tư duy chính sách của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, người có thẩm quyền, cá nhân và tổ chức.
Phương thức cơ bản để hạn chế, khắc phục “sơ hở chính sách”
Với các quan niệm, triết lý chính sách, triết lý trong quản lý, chấp hành – điều hành hoạt động của chủ thể quản lý, đặc biệt là chủ thể có tính quyền lực nhà nước cũng như sự tác động của chính sách đối với xã hội, các đối tượng thụ hưởng của chính sách và những người quan tâm đến chính sách đã dần dần hình thành các phương thức khác nhau để hạn chế, khắc phục những SHCS. Để có chính sách tốt, không có “sơ hở” cần có những phương thức chủ yếu sau:
Thứ nhất, việc xây dựng, ban hành các chính sách của Nhà nước nhằm hạn chế “sơ hở” cần dựa trên cơ sở vận dụng tư duy triết học về tính khách quan, khoa học, lịch sử cụ thể, chứ không phải bằng cảm nhận hay thói quen trong chính sách theo kiểu “trăm dâu đổ đầu tằm”, “tân quan tân chính sách”, “tư duy nhiệm kỳ” trong chính sách. Nhằm khắc phục những sơ hở trong chính sách, trước hết, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải kịp thời xây dựng, ban hành chính sách có tính hệ thống, đồng bộ, khả thi, mang tính liên đới, tránh chồng chéo, tránh mâu thuẫn trong các chính sách. Đồng thời, khi xây dựng chính sách phải mang tính kế thừa lịch sử và tiếp thu, học hỏi kinh nghiệm thế giới một cách sáng tạo, linh hoạt vận dụng vào thực tiễn chính sách ở Việt Nam, từng vùng miền. Đặc biệt, cần thay đổi tư duy, cách thức xây dựng chính sách, coi trọng công đoạn xây dựng và phân tích chính sách trước khi thông qua, công bố chính sách. Cần tiếp tục nâng cao nhận thức của chủ thể thực hiện chính sách nhằm đổi mới tư duy, phương pháp và cách thức thực hiện chính sách của cán bộ, công chức, viên chức, các đối tượng thụ hưởng của chính sách và những người liên quan đến chính sách.
Thứ hai, khắc phục SHCS thông qua quá trình thực hiện chính sách. Nhà nước, tổ chức với tư cách là chủ thể chính sách, có thẩm quyền cần kịp thời rà soát, sửa đổi, chỉnh sửa và ban hành mới các chính sách cho phù hợp với yêu cầu quản lý trong tình hình mới. Một trong những giải pháp cần áp dụng khi gặp trường hợp có SHCS, đó là nguyên tắc tạm dừng chính sách, chờ chính sách mới.
Về mặt lý luận và thực tiễn đối với tạm dừng chính sách thì phải kịp thời xây dựng chính sách mới đầy đủ hơn, hoàn thiện hơn và hiệu quả hơn. Trong mọi trường hợp, việc xây dựng chính sách đều phải bảo đảm đầy đủ những nguyên tắc trong xây dựng chính sách, như: (1) Nguyên tắc vì lợi ích cộng đồng người dân; (2) Nguyên tắc quản lý và bắt buộc; (3) Nguyên tắc hệ thống; (4) Nguyên tắc liên đới; (5) Nguyên tắc kế thừa lịch sử; (6) Nguyên tắc tập hợp các quyết định; (7) Nguyên tắc quyết định đa số; (8) Nguyên tắc phân phối công bằng; (9) Nguyên tắc xây dựng chính sách theo cơ chế thị trường;… Đồng thời, tôn trọng, tuân thủ triệt để Hiến pháp, pháp luật, gắn pháp luật trong chính sách, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân và doanh nghiệp, không trái đạo đức xã hội, đạo đức chính sách. Giải trình chính sách, đối thoại chính sách, thảo luận chính sách cũng là một trong những phương thức hạn chế, khắc phục các SHCS. Bởi sự quyết định từ tập thể, số đông, đa số là kết tinh của trí tuệ chính sách, hiểu biết tri thức chính sách; đổi mới, hoàn thiện chính sách trên nền tảng đạo đức xã hội nói chung và đạo đức chính sách nói riêng của người làm chính sách.
Thứ ba, sử dụng các phương tiện giám sát và phản biện xã hội đối với chính sách, tăng cường các thiết chế giám sát và phản biện xã hội trong việc xây dựng và thực hiện chính sách mang tính chính trị – pháp lý. Cách thức này không chỉ đơn thuần là góp phần khắc phục SHCS mà còn làm tăng tính hiệu lực và hiệu quả của chính sách trong các khâu của chu trình chính sách. Đồng thời, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và thanh tra trong hoạt động xây dựng và thực hiện chính sách, theo Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”12. Đồng thời, sử dụng đa dạng và phong phú các phương thức để hạn chế, khắc phục SHCS như việc rà soát, quản lý chặt chẽ hệ thống chính sách, sử dụng đa dạng các phương thức, cách thức để phát hiện sở hở của chính sách một cách kịp thời, khắc phục nhanh chóng nhằm bảo đảm lợi ích của các đối tượng thụ hưởng chính sách và những người liên quan đến chính sách.
Giải quyết các xung đột xã hội do chính sách gây ra trên cơ sở bảo đảm lợi ích giữa các nhóm, cá nhân, tổ chức; tạo dựng, gây dựng và xây dựng sự đồng thuận xã hội đối với chính sách; phát ra những dư luận xã hội tốt về chính sách cũng là một trong các phương thức, cách thức khắc phục SHCS nhưng phải dựa trên nền tảng của một chính sách tốt và tuân thủ các nguyên tắc trong xây dựng chính sách nêu trên.
Kết luận
Hiện nay, ở Việt Nam, vấn đề SHCS là hiện tượng ảnh hưởng sâu sắc, mạnh mẽ đến đời sống kinh tế – xã hội, đặc biệt đối với các đối tượng thụ hưởng chính sách. Việc ngăn ngừa, hạn chế và khắc phục các SHCS có ý nghĩa quyết định đến sự thành công của chính sách trong thực tiễn kinh tế – xã hội, nhất là nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực hiện chính sách.
Về phương diện chính sách, khi xem xét SHCS trên các mặt có thể giảm thiểu những vấn đề tiêu cực nảy sinh do hiện tượng này gây ra. Vấn đề đổi mới, hoàn thiện chính sách bởi các tiêu chí đo lường mang tính hệ thống, đồng bộ, khả thi, hiệu lực và hiệu quả, gắn với thực tiễn, cũng như năng lực xây dựng chính sách để hạn chế tối đa SHCS thông qua các khâu của chu trình chính sách, đặc biệt trong xây dựng chính sách theo hướng đổi mới, hoàn thiện và trên nền tảng trong sáng, liêm chính.
