(Quanlynhanuoc.vn) – Ở các nước thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), mối quan hệ giữa chính quyền và công dân trong hoạch định chính sách công được thực hiện ở ba cấp độ là cung cấp thông tin, tham vấn và tham gia tích cực.
Về cung cấp thông tin cho công dân
Thông tin là cơ sở để tăng cường mối quan hệ giữa chính quyền và công dân, là điều kiện tiến hành các hoạt động tham vấn bổ sung và tham gia tích cực. Chính quyền có thể cung cấp thông tin bị động hoặc thông tin chủ động cho các công dân và có thể sử dụng các sản phẩm thông tin, kênh trực tiếp và có kiểm soát hoặc các kênh độc lập để cung cấp thông tin (CCTT).
Thứ nhất, thể chế về CCTT. CCTT là cơ sở để tăng cường sự tham gia của công dân trong quản trị công. Các quốc gia thành viên OECD có sự khác biệt lớn trong quy định pháp luật về tiếp cận thông tin (TCTT) của công dân, thường được gọi là Luật Tự do thông tin. Thụy Điển ban hành Luật TCTT năm 1766, Mỹ áp dụng Đạo luật tự do thông tin năm 1966. Đến năm 2001, có 4/5 các nước thành viên OECD ban hành luật TCTT. Áo, Hà Lan, Hung-ga-ry và Ba Lan đã đưa quyền TCTT vào Hiến pháp. Đồng thời, nhiều nước còn bổ sung các quy định về TCTT trong các luật về các lĩnh vực như: môi trường, bảo vệ người tiêu dùng và sức khỏe. Khi thiết kế các luật này, tất cả các nước thành viên của OECD đối mặt với thách thức kép: một mặt, phải cân bằng quyền TCTT với quyền riêng tư của cá nhân; mặt khác, phải cân bằng quyền TCTT với nhu cầu bảo đảm thông tin bảo mật nhằm bảo vệ lợi ích công.
Khi xây dựng thể chế về TCTT, các nước thành viên của OECD xác định các nội dung: (1) Xác định thông tin có thể tiếp cận (gồm xác định nguyên tắc cơ bản, trường hợp miễn trừ, người thông tin, hình thức thông tin, bảo vệ dữ liệu và quyền riêng tư); (2) Xác định cách thức TCTT (xác định cách thức yêu cầu tiếp cận, cách thức tuyên bố và kháng cáo một sự từ chối, công bố chủ động, ngôn ngữ, thời gian phản hồi tối đa).
Thứ hai, chính sách CCTT. Chính sách này tập trung vào giải quyết các vấn đề, như: thời gian đáp ứng, phí, cách thức giải quyết yêu cầu không chính thức, cách thức quản lý thông tin, cách thức phổ biến thông tin chủ động, cách thức trình bày thông tin, cách thức xử lý các liên lạc với công dân.
Thứ ba, các tổ chức CCTT. Nhiều nước thành viên của OECD thành lập các tổ chức CCTT để bảo đảm hoàn thành đầy đủ các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Các chủ thể thực hiện CCTT hoặc kiểm soát việc thực hiện, bao gồm: (1) Chủ thể thực hiện CCTT (các bộ phận/tổ chức cung cấp dịch vụ thông tin ở các cấp chính quyền chịu trách nhiệm về nhiệm vụ CCTT cho công dân – điều này giúp bảo đảm sử dụng thông tin chủ động). (2) Chủ thể phối hợp CCTT (một số đơn vị/tổ chức liên quan tham gia phối hợp với các đơn vị/tổ chức CCTT cho công dân. Phối hợp cùng thực hiện các hoạt động CCTT nhất định, đưa ra tư vấn và giám sát việc thực hiện chính sách). (3) Chủ thể giám sát, kiểm soát (chính phủ thành lập các tổ chức nhà nước độc lập để giám sát, kiểm soát việc thực thi các luật về TCTT, bảo vệ dữ liệu và quyền riêng tư. Các tổ chức này là nơi liên lạc để công dân nộp hồ sơ khiếu nại, họ thực hiện điều tra trên cơ sở các khiếu nại và cũng có thể điều tra trên cơ sở sáng kiến của mình. Các quyết định của các tổ chức này có thể mang tính ràng buộc hoặc mang tính khuyến nghị. Ở nhiều nước, chức năng này được thực hiện bởi một tổ chức do một ủy viên hoặc thanh tra viên đứng đầu và được hỗ trợ bởi đội ngũ nhân viên chuyên nghiệp).
Thứ tư, các công cụ CCTT. Để CCTT cho công dân, các nước thành viên của OECD đã sử dụng các công cụ sau: (1) Thiết lập các giao diện tương tác (để các công dân tiếp cận các tài liệu trong hồ sơ đề nghị chính sách); (2) Phân loại tài liệu (tạo ra các cơ sở dữ liệu phù hợp để các công dân có thể truy cập khi họ cần); (3) Lập danh mục, đăng ký và lập chỉ mục (tạo thuận lợi và dễ dàng cho việc tìm kiếm thông tin của các công dân và công chức); (4) Hỏi và đáp (thiết lập trang điện tử hỏi và đáp cho các công dân); (5) Trang thông tin điện tử (công khai các tài liệu chính thức như đăng trên trang điện tử của mình, đăng trên các báo chính thống); (6) Dự thảo chính sách và các giấy tờ pháp lý (thông tin cho các công dân về chính sách dự kiến hoặc các sáng kiến xây dựng luật); (7) Sổ tay, sách hướng dẫn, cuốn sách nhỏ, tờ rơi và áp phích (trình bày thông tin dưới dạng khái quát và phù hợp, hấp dẫn hơn để các công dân đọc và sử dụng); (8) Băng âm thanh, phim và trò chơi (trình bày lại thông tin theo cách mới để mô tả thông tin một cách vui tươi và có thể tiếp cận những đối tượng cụ thể như thiếu niên); (9) Các tuyên bố và bài phát biểu (trình bày về các vấn đề chính sách và ý tưởng chính sách); (10) Gửi thư trực tiếp (soạn và gửi thư trực tiếp đến các công dân); (11) Dịch vụ điện thoại (cung cấp cho các công dân cơ hội gọi điện cho cơ quan nhà nước về các câu hỏi và vấn đề cụ thể); (12) Trung tâm thông tin và quầy thông tin (cung cấp và hỗ trợ công dân tìm thông tin họ cần); (13) Các sự kiện và triển lãm (tổ chức các sự kiện đặc biệt như hội nghị hoặc triển lãm CCTT cho công dân qua nhiều định dạng và phương tiện hỗ trợ, sử dụng và kết hợp nhiều công cụ); (14) Phương tiện truyền thông (CCTT cho công dân như bảng quảng cáo, báo chí, đài phát thanh, truyền hình hoặc mạng internet); (15) Thông cáo báo chí, hội nghị báo chí, phỏng vấn báo chí.. (sử dụng các nhà báo và phương tiện truyền thông làm các bên trung gian để đưa tin về các chính sách và các sáng kiến); (16) Hợp tác với các tổ chức xã hội dân sự (để truyền thông tin đến các công dân).
Về tham vấn công dân
Trong tham vấn công dân, chính quyền gửi yêu cầu về việc lấy ý kiến và tiếp nhận ý kiến đóng góp của công dân về các nội dung liên quan trong hoạch định chính sách. Tham vấn công dân tạo ra mối quan hệ hai chiều giữa chính quyền và công dân. Thông tin phản hồi từ các công dân có thể chứa đựng những thông tin có giá trị cho chính quyền, như: nhu cầu cần điều chỉnh hoặc thiết kế lại các hoạt động thông tin, các kiến nghị chính sách mới hoặc những điều chỉnh chính sách.
Một là, thế chế về tham vấn công dân. Bao gồm: (1) Quy định về cách thức giải quyết vấn đề của trưng cầu ý dân về vấn đề chính sách; (2) Quy định quyền yêu cầu (các công dân có quyền gửi các yêu cầu của mình đến chính quyền); (3) Quy định thủ tục tố tụng hành chính (một số nước ban hành các luật thủ tục hành chính nhằm tăng cường quyền của công dân trước các tác động tiềm năng bởi một quyết định chính sách); (4) Luật đánh giá tác động (luật này đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải đánh giá tác động dự đoán của các luật, các chính sách và trong một số trường hợp là các chương trình trước khi thông qua); (5) Quy định cách thức xử lý các nhóm lợi ích cụ thể (các luật có thể đòi hỏi Chính phủ và các cơ quan nhà nước tham vấn các nhóm lợi ích cụ thể nếu các nhóm này bị tác động bởi luật và chính sách).
Hai là, chính sách tham vấn công dân. Chính sách tham vấn công dân ở các nước thành viên của OECD gồm: (1) Chính sách quy định Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tham vấn công dân và các bên có lợi ích trong xây dựng và sửa đổi các quy định, các chính sách; (2) Chính sách quy định tham vấn công dân về các quy định và quyết định của Chính phủ hoặc thậm chí cả các văn bản chuẩn bị; (3) Chính sách hỗ trợ công chức trong việc chuẩn bị và quản lý các mối quan hệ với công chúng, cung cấp cách thức tham vấn các nhóm cụ thể một cách hiệu lực; (4) Ban hành các tiêu chuẩn về phản hồi và tham vấn công dân.
Ba là, các tổ chức tham vấn. Để tiến hành tham vấn công dân trong hoạch định chính sách, các nước thành viên của OECD có thể thành lập các tổ chức, như: (1) Hội đồng tham vấn: một số nước thành lập các cơ quan, ủy ban và hội đồng tư vấn (có thể thường trực và lâm thời) để tham vấn và nhận thông tin sâu từ công dân và các tổ chức xã hội dân sự về các phương án chính sách công trong các lĩnh vực cụ thể. Một số nước tổ chức diễn đàn 3 bên: nhà nước, doanh nghiệp và đại diện người lao động. Ngoài ra, còn thành lập các tổ chức khác, chẳng hạn các tổ chức đại diện cho lợi ích công trong các lĩnh vực, như: quan hệ dân tộc, người khuyết tật, cải cách hành chính. (2) Các tổ chức giải quyết khiếu nại: công dân có thể gửi khiếu nại đến các cơ quan nhà nước, các cơ quan chuyên môn, các trung tâm tư vấn hành chính và đường dây nóng, đồng thời, các tổ chức này tổ chức các chiến dịch thông tin qua truyền hình, đài phát thanh và dịch vụ phát hành nhằm tăng cường nhận thức của công dân về các cơ hội khiếu nại và kiến nghị. (3) Các ủy ban nghị viện: các ủy ban của nghị viện cung cấp cơ hội cho tham vấn, có thể mời công dân cung cấp thông tin đầu vào và tương tác, tăng cường nhận thức thông qua các phương tiện truyền thông. (4) Các tổ chức giám sát: các cơ quan thanh tra có thể cung cấp thêm thông tin cho tham vấn, đồng thời tăng cường các quyền và chính sách về tham vấn, tính hợp pháp của các hành động và quyết định hành chính công. Các cơ quan thanh tra có thể hoạt động trên cơ sở sáng kiến của mình hoặc trên cơ sở các khiếu nại của công dân.
Bốn là, các công cụ tham vấn. Đó là: (1) Hộp thư (để nhận những kiến nghị và khiếu nại của công dân); (2) Phần mềm quản lý thông tin (để thu thập và phân tích định lượng và định tính thông tin phản hồi từ các công dân); (3) Báo cáo phân tích (để cơ quan nhà nước sử dụng trong hoạch định chính sách); (4) Hỏi, lắng nghe và báo cáo (để thu thập thông tin phản hồi từ công dân); (5) Nhóm trọng tâm (hình thành nhóm người đại diện trong dân số hoặc một bên liên quan cụ thể và qua đó nhận được thông tin phản hồi sâu); (6) Khảo sát (để thu thập thông tin phản hồi từ các công dân); (7) Thăm dò dư luận (để thu thập các quan điểm của một bộ phận dân số về một vấn đề chính sách tại một thời điểm nào đó); (8) Cơ quan tham vấn (yêu cầu các công dân, chẳng hạn các chuyên gia hoặc đại diện của các tổ chức xã hội dân sự, tham gia với tư cách là thành viên của hội đồng xét duyệt đánh giá các chính sách); (9) Hội thảo, thảo luận và hội nghị (để chủ thể hoạch định chính sách trao đổi trực tiếp với nhóm công dân và các đại diện của các công dân); (10) Điều trần công khai (được tổ chức trong quá trình chính sách như đánh giá tác động chính sách để thảo luận một đề xuất chính sách công); (11) Trưng cầu ý dân không bắt buộc (để tham vấn toàn bộ dân số về một vấn đề chính sách cụ thể thông qua lựa chọn các câu trả lời); (12) Tổ chức buổi đối thoại với công dân và doanh nghiệp (để cung cấp cho các công dân và doanh nghiệp cơ hội gặp mặt và trao đổi với các nhà hoạch định chính sách); (13) Hội đồng của công dân (nhà nước tham vấn định kỳ hội đồng này thông qua bưu điện hoặc khảo sát bằng điện thoại, phỏng vấn hoặc hội thảo để nhận được những sáng kiến chính sách đa chiều); (14) Ủy ban tư vấn (bao gồm đại diện của các nhóm lợi ích công do cơ quan nhà nước bổ nhiệm, nhằm mục đích bảo đảm đại diện rộng rãi và cung cấp diễn đàn tham vấn thường xuyên).
Về tham gia tích cực của công dân
Trong tham gia tích cực, công dân giữ vai trò đề xuất các phương án chính sách, chịu trách nhiệm về xây dựng chính sách và quyết định cuối cùng thuộc về chính quyền. Thu hút công dân tham gia vào hoạch định chính sách là mối quan hệ hai chiều tiến bộ giữa chính quyền và công dân dựa trên nguyên tắc đối tác: (1) Thể chế và chính sách về tham gia tích cực (hiến pháp hoặc luật trao cho công dân quyền đề xuất luật, như: Áo, Ba Lan, Tây Ban Nha hoặc sáng kiến trưng cầu dân ý bắt buộc như Niu Di-lân, Thụy Sĩ). Một số nước ban hành các chính sách để tạo ra và nâng cao khả năng tham gia tích cực của công dân; đồng thời, hỗ trợ sự tham gia tích cực của công dân trong hoạch định chính sách thông qua các hoạt động như: thu thập các thực tiễn tốt nhất, tăng cường nhận thức, xây dựng hướng dẫn về thu hút sự tham gia của công dân. (2) Công cụ tham gia tích cực được các nước thành viên của OECD sử dụng các công cụ, như: công cụ thu hút công dân tham gia vào thiết lập chương trình nghị sự (có hội nghị đồng thuận được thành lập một nhóm khoảng 10 – 15 người và bồi thẩm đoàn của công dân); công cụ thu hút công chúng chuyên gia tham gia vào hoạch định và thực thi chính sách (đánh giá của các bên liên quan, có ủy ban 3 bên và nhóm làm việc chung); công cụ thu hút công chúng tham gia vào xây dựng chính sách (nhóm làm việc mở, diễn đàn công dân, đối thoại và xây dựng kịch bản và tầm nhìn có sự tham gia)
Về tổ chức đánh giá
Nhiều nước thành viên của OECD rất coi trọng công tác đánh giá việc CCTT, tham vấn và tham gia tích cực trong hoạch định chính sách công. Đánh giá là một bộ phận trung tâm của lập kế hoạch cũng như thực hiện các hoạt động thông tin, tham vấn; cho phép chính quyền biết các hoạt động của họ có thành công hay không và cung cấp cơ sở cho các hoạt động mới hoặc thiết kế lại các hoạt động hiện tại. Một số nước thành viên của OECD đã thiết lập khung pháp lý và chính sách để hỗ trợ đánh giá, cụ thể: (1) Một số luật có yêu cầu đánh giá tự động bởi các nhà đánh giá độc lập sau 5 năm (Luật Hành chính ở Hà Lan). (2) Quy định bắt buộc xây dựng báo cáo đánh giá hằng năm (Luật khiếu nại yêu cầu các bộ cung cấp báo cáo hằng năm về khiếu nại và kiến nghị nhận được từ công dân ở Tây Ban Nha). (3) Quy định bắt buộc công bố báo cáo đánh giá hằng năm (Luật Tự do thông tin yêu cầu cơ quan nhà nước chỉ đạo và công bố các đánh giá về thực thi luật trong báo cáo hằng năm ở Na Uy). (4) Ban hành hướng dẫn: xây dựng các hướng dẫn nội bộ về đánh giá nhằm hỗ trợ nhân sự nhà nước trong lập kế hoạch và thực hiện các đánh giá, đồng thời, hướng dẫn về xác định loại dữ liệu cần cho đánh giá và cách thức thu thập dữ liệu từ giai đoạn thiết kế đánh giá nhằm nâng cao chất lượng của đánh giá. (5) Thu hút sự tham gia của công dân vào các quá trình đánh giá bao gồm tham gia trực tiếp của công dân (thông qua tham gia vào các ủy ban đánh giá) hoặc tham gia gián tiếp (thông qua điều tra khảo sát).
Để đạt được mục đích đánh giá, các nước thành viên của OECD sử dụng các công cụ dưới đây: (1) Phỏng vấn phi chính thức: thông qua các tương tác phi chính thức với các tổ chức xã hội và các cá nhân công dân để hỏi và thu thập ý kiến đánh giá về các hoạt động thu hút sự tham gia của họ trong hoạch định chính sách công. (2) Thu thập và phân tích dữ liệu định lượng: số lượng các yêu cầu đối với các tài liệu và sản phẩm thông tin, số lượng và nội dung của các kiến nghị và đề xuất nhận được, sự tham dự vào các sự kiện… và so sánh giữa các cơ quan hoạch định chính sách. (3) Khảo sát tham gia và thăm dò dư luận: khảo sát những người tham dự vào các sự kiện hoặc người đọc các ấn phẩm để thu thập thông tin về sử dụng và quan điểm của họ về hoạt động thu hút sự tham gia của công dân trong hoạch định chính sách công. (4) Đánh giá lại: là những đánh giá chuyên sâu và hệ thống về các hoạt động thu hút sự tham gia của công dân trong hoạch định chính sách, bao gồm thu thập các dữ liệu rộng và phong phú và phân tích sâu.
Những kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam
Thứ nhất, mối quan hệ giữa chính quyền và công dân là một trong những nội dung quan trọng trong quản trị công, vừa bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch trong quản trị công, vừa góp phần nâng cao chất lượng của chính sách công và sự thành công của thực thi chính sách công.
Thứ hai, căn cứ vào đặc điểm của các công dân và mục tiêu thu hút sự tham gia của công dân trong hoạch định chính sách công để lựa chọn một trong ba cấp độ: CCTT, tham vấn và tham gia tích cực. Trên cơ sở đó, thiết lập các điều kiện cần thiết, như: thể chế và chính sách, thiết lập tổ chức, các công cụ và nguồn lực đối với từng cấp độ.
Thứ ba, thiết lập một hệ thống thể chế và chính sách về CCTT, tham vấn và tham gia tích cực của các công dân trong hoạch định chính sách, để cung cấp cơ sở pháp lý và hỗ trợ cơ quan hoạch định chính sách và các công dân thiết lập mối quan hệ trong hoạch định chính sách.
Thứ tư, thiết lập hệ thống cơ quan/tổ chức hoặc giao trách nhiệm cho các đơn vị, bộ phận trong các cơ quan/tổ chức nhà nước thực hiện các hoạt động CCTT, tham vấn và tham gia tích cực của các công dân trong hoạch định chính sách.
Thứ năm, xây dựng hệ thống công cụ thích hợp để CCTT, tham vấn và tham gia tích cực của các công dân trong hoạch định chính sách. Đồng thời, xây dựng bộ tài liệu hướng dẫn áp dụng các công cụ để hỗ trợ cơ quan hoạch định chính sách và các công dân.
Thứ sáu, tăng cường mối quan hệ giữa chính quyền và công dân trong hoạch định chính sách cần bảo đảm đủ nguồn lực và sử dụng linh hoạt các nguồn lực cho cung cấp thông tin, tham vấn và tham gia tích cực của các công dân trong hoạch định chính sách. Các nguồn lực này bao gồm: cơ sở vật chất, đội ngũ nhân sự, tài chính…
Thứ bảy, cần lập kế hoạch đánh giá và tổ chức đánh giá các hoạt động CCTT, tham vấn và tham gia tích cực của các công dân trong hoạch định chính sách để CCTT cho việc hoàn thiện công tác này trong tương lai.
Thứ tám, trong bối cảnh hiện nay, việc thiết lập và tăng cường mối quan hệ giữa chính quyền và công dân trong quản trị công nói chung và hoạch định chính sách công nói riêng cần ứng dụng các yếu tố cốt lõi của kỹ thuật số trong cách mạng công nghiệp 4.0, như: dữ liệu lớn (Big Data), kết nối vạn vật (IoT), trí tuệ nhân tạo (AI).
