(Quanlynhanuoc.vn) – Tình trạng khẩn cấp là tình huống thiên nhiên hay do con người, dịch bệnh nguy hiểm gây nên, ảnh hưởng đặc biệt nghiêm trọng đến tài sản nhà nước, cơ quan, tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của cá nhân, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Để kịp thời ứng phó tình trạng khẩn cấp, pháp luật Việt Nam đã quy định trong các văn bản pháp luật về tình trạng khẩn cấp. Bài viết phân tích các quy định về thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong tình trạng khẩn cấp và đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật Việt Nam về vấn đề này.
Tình trạng khẩn cấp
Tình trạng khẩn cấp (TTKC) là tình trạng bất thường, vượt quá khả năng ứng phó của chính quyền, đe dọa nghiêm trọng tính mạng, sức khỏe, tài sản của cá nhân, tài sản của Nhà nước và các tổ chức khác. Trong TTKC, chủ thể có thẩm quyền có thể tạm ngưng một số chức năng và cảnh báo công dân thay đổi các hành vi dân sự, đồng thời, triển khai các kế hoạch sẵn sàng cho TTKC. TTKC có thể diễn ra trên một hoặc nhiều địa phương hay trên phạm vi cả nước.
Trong TTKC, ngoài việc đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội thì quyền con người bị hạn chế. Việc hạn chế quyền con người nhằm mục đích nhanh chóng thiết lập lại trật tự và kiểm soát được tình hình. Đối với TTKC, thảm họa thiên nhiên lớn hoặc dịch bệnh nguy hiểm thì việc các quyền con người bị hạn chế chủ yếu vì lý do an toàn cho người dân, cộng đồng và khắc phục hậu quả xảy ra. Quyền con người là những quyền tự nhiên, vốn có và khách quan của con người, được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế1. Theo Luật Nhân quyền quốc tế, trong những TTKC đe dọa sự sống còn của đất nước, quốc gia có thể tạm đình chỉ (hay tạm dừng) việc thực hiện một số quyền con người trong một thời gian nhất định. Để áp dụng những biện pháp này, Luật Nhân quyền quốc tế cũng yêu cầu một số điều kiện đặc biệt như: biện pháp áp dụng phải thực sự xuất phát từ tình huống khẩn cấp, do tình hình bắt buộc phải làm để cứu vãn sự sống còn của quốc gia; biện pháp áp dụng không được trái với những nghĩa vụ khác xuất phát từ pháp luật quốc tế; không áp dụng với các quyền không thể bị tạm đình chỉ; phải được thông báo một cách chính thức2.
Ở Việt Nam, quyền con người luôn được tôn trọng và bảo đảm, được ghi nhận trong các bản Hiến pháp. Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều điểm đổi mới nhằm nhấn mạnh về quyền con người, như đặt tên chương II là “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định rõ “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.
Như vậy, bên cạnh việc khẳng định, công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân, Hiến pháp năm 2013 cũng đặt ra trường hợp ngoại lệ khi bắt buộc phải hạn chế quyền con người, quyền công dân trong một số trường hợp nhất định.
Chủ thể ban hành, ban bố, công bố, đề nghị và tổ chức thi hành tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật Việt Nam
Theo quy định trong Hiến pháp năm 2013, thì Quốc hội là chủ thể duy nhất có quyền ban hành quy định về TTKC “Quốc hội quy định về tình trạng khẩn cấp” (khoản 13 Điều 70). Ngoài Hiến pháp năm 2013, khoản 3 Điều 17 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng khẳng định: “Quốc hội quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia”. Khi quy định về TTKC thì Quốc hội sẽ sử dụng hình thức văn bản là nghị quyết mang tính quy phạm.
Pháp lệnh TTKC năm 2000 không đưa ra định nghĩa về TTKC mà liệt kê những cơ sở để ban bố TTKC khi trong cả nước hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của Nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) hoặc Chủ tịch nước ban bố TTKC để áp dụng các biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả xảy ra, nhanh chóng ổn định tình hình. Trên cơ sở Pháp lệnh này, Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 quy định chi tiết TTKC trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm.
Điều 20 Luật An ninh quốc gia năm 2004 quy định: “khi có tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh, việc bảo vệ an ninh quốc gia được thực hiện theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp, tình trạng chiến tranh. Hội đồng Quốc phòng và An ninh có trách nhiệm động viên mọi lực lượng và khả năng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc; thực hiện những nhiệm vụ và quyền hạn đặc biệt do Quốc hội giao”.
Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007, bên cạnh quy định thẩm quyền các cơ quan nhà nước trong việc quy định, ban bố, công bố, bãi bỏ, thi hành biện pháp để thực hiện quyết định, lệnh ban bố TTKC, còn quy định các nguyên tắc ban bố TTKC về dịch: “Khi dịch lây lan nhanh trên diện rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe con người và kinh tế – xã hội của đất nước thì phải ban bố tình trạng khẩn cấp; việc ban bố tình trạng khẩn cấp phải công khai, chính xác, kịp thời và đúng thẩm quyền; Ủy ban Thường vụ Quốc hội ra nghị quyết ban bố tình trạng khẩn cấp theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ; trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp ngay được thì Chủ tịch nước ra lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp” (khoản 1, 2 Điều 42).
Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định về thẩm quyền của Quốc hội và UBTVQH: “Quốc hội quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia” (khoản 3 Điều 17); “Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương khi trong cả nước, một hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước, của tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của Nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự, an toàn xã hội theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Khi không còn tình trạng khẩn cấp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định bãi bỏ tình trạng khẩn cấp theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ” (khoản 2 Điều 57).
Tại khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định UBTVQH có quyền: “Quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương”. Như vậy, khi trong cả nước, một hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước, của tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự, an toàn xã hội, thì UBTVQH quyết định ban bố TTKC trong cả nước hoặc ở từng địa phương khi trong cả nước, một hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước, của tổ chức, tính mạng, sức khoẻ, tài sản của Nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự, an toàn xã hội theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Khi không còn TTKC, UBTVQH quyết định bãi bỏ TTKC theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ.
Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong quản lý về quốc phòng: “Tổ chức thi hành lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết để bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ tính mạng và tài sản của Nhân dân” (khoản 4, Điều 18).
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng có những quy định về thẩm quyền, quy định, ban bố TTKC và thủ tục ban bố, bãi bỏ TTKC… “Tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương (khoản 2, Điều 16); Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để quy định “Tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được” (khoản 1, Điều 17).
Luật Quốc phòng năm 2018 quy định về TTKC: khi xảy ra TTKC về quốc phòng, UBTVQH quyết định ban bố TTKC về quốc phòng trong cả nước hoặc ở từng địa phương theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Khi không còn TTKC về quốc phòng, UBTVQH quyết định bãi bỏ TTKC về quốc phòng theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước công bố quyết định ban bố, bãi bỏ TTKC về quốc phòng trong cả nước hoặc ở từng địa phương. Trong trường hợp UBTVQH không thể họp được, Chủ tịch nước công bố, bãi bỏ TTKC về quốc phòng trong cả nước hoặc ở từng địa phương theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Chính phủ quy định việc thi hành quyết định ban bố, công bố, bãi bỏ TTKC về quốc phòng. Điều đáng lưu ý là khi có quyết định ban bố, công bố, bãi bỏ TTKC về quốc phòng, Chính phủ không chỉ phải tổ chức thực hiện mà còn phải ban hành văn bản quy định việc thi hành quyết định này.
Luật Dân quân tự vệ năm 2019 quy định thẩm quyền điều động dân quân tự vệ: “Trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, tình trạng khẩn cấp, thiết quân luật, giới nghiêm thì việc điều động, sử dụng dân quân tự vệ thực hiện theo quy định của Luật Quốc phòng và quy định khác của pháp luật có liên quan. Chủ tịch Ủy ban nhân dân, người đứng đầu cơ quan, tổ chức nơi có dân quân tự vệ được điều động phải chấp hành nghiêm quyết định điều động của cấp có thẩm quyền; tiếp nhận, bố trí công việc cho tự vệ sau khi hoàn thành nhiệm vụ” (khoản 2, 3 Điều 32).
Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008; Luật Thú y năm 2015; Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai; Luật Đê điều và Nghị định số 160/2018/NĐ-CP ngày 29/11/2018 của Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai xác định thêm TTKC về thiên tai.
Từ phân tích những quy định của pháp luật nêu trên, có thể khẳng định:
(1) Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quy định về TTKC với hình thức văn bản có thể là luật, hay nghị quyết.
(2) Về ban bố TTKC.
– UBTVQH có thẩm quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp;
– Chủ tịch nước có quyền ban bố, công bố, bãi bỏ TTKC trong trường hợp UBTVQH không thể họp được.
(3) Về chủ thể đề nghị và tổ chức thi hành TTKC.
– Thủ tướng Chính phủ là chủ thể duy nhất có quyền đề nghị ban bố, bãi bỏ TTKC.
– Chính phủ có trách nhiệm thi hành quyết định ban bố về TTKC.
– Các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm thi hành quyết định ban bố về TTKC trong khuôn khổ thẩm quyền và theo sự chỉ đạo thống nhất của Thủ tướng Chính phủ.
Vấn đề đặt ra và những kiến nghị khi ban bố tình trạng khẩn cấp
Ở Việt Nam, TTKC được quy định trong một số văn bản pháp luật hiện hành, chủ yếu là Pháp lệnh TTKC năm 2000. Tuy nhiên, nhìn lại toàn bộ những quy định của pháp luật về TTKC cho thấy còn một số vấn đề liên quan đến các chủ thể có thẩm quyền ban bố, công bố về TTKC, tác giả kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện hơn nữa pháp luật về TTKC.
Thứ nhất, về việc ban bố TTKC thì “Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp” (khoản 5, Điều 88 Hiến pháp năm 2013). Như vậy, Chủ tịch nước chỉ có quyền trong trường hợp mà UBTVQH không thể họp. Nếu UBTVQH triệu tập được đầy đủ các thành viên và bàn bạc, thảo luận thì Chủ tịch nước chỉ “công bố”. Tuy nhiên, TTKC đòi hỏi phải có sự ứng xử nhanh, kịp thời, vì vậy, việc UBTVQH triệu tập được đầy đủ các thành viên và bàn bạc, thảo luận, biểu quyết thống nhất theo đa số thì khó đáp ứng được tính nhanh, kịp thời trong TTKC.
Thứ hai, theo Hiến pháp năm 2013 thì chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành những quy định về TTKC dưới hình thức một đạo luật, UBTVQH có thẩm quyền ban bố TTKC. Hiện nay, các quy định về TTKC do UBTVQH ban hành dưới hình thức Pháp lệnh TTKC năm 2000 không phù hợp với Hiến pháp năm 2013. Pháp lệnh TTKC năm 2000 quy định những vấn đề liên quan trực tiếp đến việc hạn chế quyền con người, quyền công dân. Nhưng theo Hiến pháp năm 2013 thì chỉ có luật mới hạn chế quyền con người, quyền công dân “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Vì vậy, Quốc hội cần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh TTKC năm 2000 hoặc ban hành Luật về TTKC cho phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành.
Thứ ba, thẩm quyền ban bố, công bố TTKC được quy định trong các văn bản pháp luật làm người đọc khó hiểu. Theo Hiến pháp năm 2013 thì UBTVQH ban bố TTKC. Chủ tịch nước sẽ công bố TTKC. Ban bố có nghĩa là quyết định một vấn đề nào đó rồi báo cho chủ thể khác để thi hành. Trong khi đó, công bố chỉ là việc báo tin đến chủ thể khác để biết. Cả ban bố và công bố đều là báo cho một hay một số chủ thể nào đó biết. Tuy nhiên, sự khác biệt giữa ban bố và công bố còn ở phạm vi báo tin. Theo đó, ban bố là báo tin nhưng trong phạm vi hẹp, mang tính nội bộ giữa các cơ quan, tổ chức có mối liên hệ với nhau và công bố là báo tin ở phạm vi rộng, công khai cho mọi người cùng biết. UBTVQH ban bố TTKC có nghĩa là quyền quyết định thuộc về UBTVQH, Chủ tịch nước công bố TTKC có nghĩa là Chủ tịch nước chỉ báo tin một cách công khai đến mọi cá nhân, tổ chức về TTKC do UBTVQH đã quyết định.
Trong trường hợp UBTVQH không thể họp để ban bố TTKC thì Chủ tịch nước được quyền chủ động công bố TTKC. Ở trường hợp này, quyền công bố của Chủ tịch nước đã hàm chứa luôn quyền quyết định về TTKC. Theo khoản 3 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định “Chính phủ có nhiệm vụ thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp” và khoản 1 Điều 11 Nghị định số 66/2021/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống thiên tai và Luật Đê điều thì “Trường hợp thiên tai vượt cấp độ 4, Ban chỉ đạo quốc gia về phòng chống thiên tai báo cáo Thủ tướng Chính phủ đề nghị Chủ tịch nước ban bố TTKC về thiên tai”. Từ phân tích những quy định pháp luật trên thì Chủ tịch nước có cả hai thẩm quyền ban bố và công bố TTKC. Nhưng ban bố và công bố là hai thủ tục khác nhau, do những chủ thể khác nhau thực hiện nên cần quy định thống nhất trong các văn bản pháp luật để người đọc dễ hiểu, không gây nhầm lẫn.
