(Quanlynhanuoc.vn) – Nguyên tắc pháp quyền phản ánh một lý tưởng hết sức tốt đẹp về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và là một trong những nội dung của quản trị quốc gia, của chính quyền các cấp. Định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền gắn với “Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, cạnh tranh hiệu quả” là đột phá chiến lược trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng. Để góp phần làm rõ thêm về nguyên tắc pháp quyền đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia trong bối cảnh mới của đất nước, bài viết đề cập rõ một số nội dung cơ bản về nguyên tắc pháp quyền trong hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả.
Đặt vấn đề
Ở Việt Nam, nguyên tắc pháp quyền lần đầu tiên được chính thức ghi nhận trong Văn kiện Đại hội XII của Đảng: “Trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phải thực hiện dân chủ, tuân thủ các nguyên tắc pháp quyền và phải tạo ra sự chuyển biến tích cực, đạt kết quả cao hơn. Xây dựng Nhà nước pháp quyền phải tiến hành đồng bộ cả lập pháp, hành pháp, tư pháp và được tiến hành đồng bộ với đổi mới hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; gắn với đổi mới kinh tế, văn hóa – xã hội. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp và pháp luật”1. Đại hội XIII của Đảng tiếp tục khẳng định: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân do Đảng lãnh đạo là nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị. Nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước. Xác định rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trên cơ sở các nguyên tắc pháp quyền…”2.
Theo đó, pháp quyền được hiểu như là nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước đáp ứng yêu cầu của quản trị quốc gia (QTQG) theo hướng hiện đại, hiệu quả. Đây là một đòi hỏi tất yếu khách quan đối với mỗi quốc gia trong quá trình phát triển và hội nhập. Đồng thời, cũng là một nội dung quan trọng, có tính cấp thiết trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền (NNPQ) xã hội chủ nghĩa (XHCN) của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở Việt Nam.
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” (khoản 2, Điều 112). Tuy nhiên, cho đến nay, việc phân cấp, phân quyền chưa đủ mạnh để tạo điều kiện cho các địa phương phát huy lợi thế so sánh và những đặc thù vốn có của mình trong việc phát triển kinh tế – xã hội. Mỗi địa phương có những thế mạnh riêng, với phạm vi thẩm quyền của mình, chính quyền địa phương cần phát huy, đẩy mạnh phát triển kinh tế – xã hội. Việc bảo đảm tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương (CQĐP) phải được xem là nguyên tắc căn bản trong phân cấp, phân quyền. Khi đã tăng tính chịu trách nhiệm, CQĐP phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về những thẩm quyền được giao, tránh việc đùn đẩy trách nhiệm hoặc trông chờ, ỷ lại vào Trung ương.
Đổi mới, sắp xếp các đơn vị hành chính, tinh giản biên chế, cải cách hành chính suy cho cùng là nhằm đạt mục tiêu xây dựng NNPQ XHCN của dân, do dân và vì dân và được quy định lần đầu tiên ở Hiến pháp năm 1992 khi được sửa đổi, bổ sung năm 2001 và được hoàn thiện thêm một bước ở Hiến pháp năm 2013 tại khoản 1 Điều 2 và khoản 1 Điều 8: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. Nguyên tắc “Pháp quyền xã hội chủ nghĩa” là nguyên tắc hạt nhân, cốt lõi của NNPQ XHCN, bảo đảm pháp luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để Nhân dân thực hiện quyền làm chủ, kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước. Pháp luật phải có vị trí tối thượng hay thượng tôn, tối cao với tất cả mọi chủ thể mà trước tiên là tất cả các cơ quan nhà nước.
Nguyên tắc pháp quyền trong tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương
Tổ chức và hoạt động của CQĐP của một quốc gia phải bảo đảm phân cấp, phân quyền và trách nhiệm thống nhất. Các cấp CQĐP do đó phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật chung của cả nước.
Nguyên tắc pháp quyền được áp dụng trong QTQG, chính quyền các cấp phải tuân thủ. Nguyên tắc pháp quyền theo nghĩa chính thống nhấn mạnh đến các phương pháp, hệ thống và cơ chế vận hành “cai trị đất nước bằng pháp luật” và “làm những việc theo pháp luật”. Bản chất của nguyên tắc pháp quyền nhấn mạnh giá trị, nguyên tắc và tinh thần “thượng tôn pháp luật”, “phán quyết bằng pháp luật”, “kiểm soát quyền lực” và “bảo vệ quyền”.
Nguyên tắc pháp quyền theo nghĩa hình thức cần phản ánh giá trị, nguyên tắc và tinh thần của pháp quyền, hiện thực hóa thông qua hệ thống chính thể và cơ chế vận hành của pháp luật, cả hai điều này đều cần thiết.
Trong QTQG, nguyên tắc pháp quyền trong tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước của CQĐP là quản trị dựa trên luật pháp. Nguyên tắc pháp quyền thực chất bao hàm nhiều ý nghĩa, dùng để chỉ chiến lược điều hành đất nước và cách thức điều tiết xã hội. Nguyên tắc pháp quyền thể hiện ở cả người dân và chính phủ phải được cai trị bởi luật pháp và tuân theo luật pháp3. Nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi có hệ thống luật hoàn chỉnh và có hệ thống quyền lực tương đối cân bằng và hạn chế lẫn nhau, hệ thống tư pháp lành mạnh, hệ thống thực thi pháp luật hiệu quả, công chức chất lượng cao, hệ thống luật sư lành mạnh.
Về phương diện tư tưởng: xác lập tư tưởng về tính tối cao của pháp luật, bình đẳng về quyền, kiểm soát quyền lực. Cụ thể, phải có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh; phải xem pháp luật là tối cao; pháp luật thực sự dân chủ; có cơ chế giám sát và kiểm soát quyền lực của Nhà nước; bảo đảm hiệu quả của “nền hành chính theo pháp luật” và một hệ thống tư pháp công bằng; tôn trọng, bảo đảm và hiện thực hóa pháp luật; pháp luật bảo đảm duy trì trật tự và ổn định đất nước, người dân sống một cuộc sống hạnh phúc.
Áp dụng nguyên tắc pháp quyền trong quản lý nhà nước của CQĐP cũng như trung ương cần xem pháp luật sinh ra là để bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Pháp luật không phải nhằm mục đích cai trị con người. Hình thành hệ thống pháp luật để tạo khung khổ pháp lý để công dân được bảo vệ, được sáng tạo, và phát huy tốt nhất năng lực của mình. Điều kiện của nguyên tắc pháp quyền trong quản lý nhà nước là dân chủ; chú trọng nhận thức của công dân về dân chủ, pháp luật và đạo đức được nâng cao; cải cách hệ thống lập pháp, hệ thống tư pháp và hoàn thiện hệ thống giám sát pháp luật. Trong QTQG hiện đại, pháp quyền thể hiện ở việc Nhà nước tạo ra khuôn khổ, hành lang pháp lý công bằng và tạo cho người dân có thói quen sống, làm việc trong khuôn khổ của pháp luật. Nhà nước phải có hệ thống tư pháp, hành pháp vì dân, không tham nhũng, liêm chính và minh bạch. Việc thực hành quản lý nhà nước phải theo các quy định của pháp luật. QTQG đòi hỏi các quy định pháp luật không chỉ đầy đủ mà còn phải bảo đảm tính khách quan và công bằng. Việc thực hiện pháp luật phải có sự độc lập tương đối với hoạt động tư pháp. Nhà nước pháp quyền cũng nhấn mạnh tới việc bảo vệ quyền con người, nhất là những người thuộc nhóm yếu thế, thiểu số trong xã hội4.
Để thực hiện nguyên tắc pháp quyền, cần hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước nhằm hoạt động hiệu lực và hiệu quả, bảo đảm thực hiện đồng bộ các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hệ thống pháp luật được hoàn thiện một bước cơ bản. Vai trò của pháp luật và thực thi pháp luật ngày càng được chú trọng trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước và đời sống xã hội. Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ngày càng rõ hơn và có bước chuyển biến tích cực.
Một số yêu cầu cơ bản bảo đảm thực hiện nguyên tắc pháp quyền trong tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương
Thứ nhất, thực hiện nguyên tắc pháp quyền trong tổ chức, hoạt động của CQĐP. Nhà nước phải tạo dựng được khuôn khổ, hành lang pháp lý bảo đảm công bằng, tạo cho người dân thói quen “Sống làm việc theo Hiến pháp và pháp luật”; xây dựng, vận hành hệ thống tư pháp độc lập, công bằng, khách quan, liêm chính; xây dựng, vận hành nền hành chính hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, vì Nhân dân phục vụ; luôn quan tâm bảo đảm, bảo vệ quyền con người, nhất là những người thuộc nhóm yếu thế, thiểu số trong xã hội. Nhà nước cần luôn chú trọng đẩy mạnh công tác phòng, chống tham nhũng, quan liêu, lãng phí; xây dựng bộ máy trong sạch, vững mạnh.
Thứ hai, quá trình xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật bảo đảm tuân thủ đúng yêu cầu, trình tự, thủ tục theo luật định. Chính quyền bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của báo chí cũng như của người dân. Các thông tin liên quan đến hoạt động của chính quyền được công bố đầy đủ, cập nhật, rõ ràng, dễ truy cập và dễ hiểu đối với mọi người dân. Trách nhiệm giải trình trong hoạt động của khu vực công được thực hiện đầy đủ, công khai, minh bạch. Tính chịu trách nhiệm của chính quyền, những người nắm giữ, thực hiện quyền lực công nói riêng được đề cao, coi trọng.
Thứ ba, duy trì và trau dồi tinh thần thượng tôn pháp luật và hướng dẫn sự đồng thuận xã hội. Xây dựng NNPQ XHCN, thượng tôn pháp luật, công bằng và bảo vệ quyền, tuân thủ pháp luật liêm chính, mạnh mẽ, hài hòa, trật tự là biện pháp quan trọng để nâng cao ý thức vươn lên, hạnh phúc của Nhân dân. Để bảo đảm yêu cầu này, chính quyền cần cải thiện hệ thống trách nhiệm phổ biến pháp luật. Tuân thủ kết hợp giữa giáo dục pháp quyền và thực hành pháp quyền. Bên cạnh đó, cần cải thiện hệ thống giải thích pháp luật cho thẩm phán, kiểm sát viên, nhân viên hành chính, nhân viên thực thi pháp luật, luật sư… tập trung vào việc tăng cường công khai luật, quy định và chính sách cho những người tham gia tố tụng, đối tác hành chính và các bên liên quan.
Thứ tư, chính quyền cần hướng dẫn mọi thành phần trong xã hội tham gia rộng rãi vào công tác lập pháp. Sử dụng sáng tạo nhiều hình thức để tăng cường giải thích các luật, quy định, nội quy mới ban hành. Phát huy hết vai trò quan trọng của đội ngũ dịch vụ pháp lý trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, cung cấp cho Nhân dân phương thức công khai pháp quyền chuyên nghiệp, chính xác, hiệu quả. Hoàn thiện hệ thống phổ biến pháp luật trên các phương tiện truyền thông, hướng dẫn các báo, đài, đài truyền hình, trang thông tin điện tử, trung tâm truyền thông tài chính và các phương tiện truyền thông nhất quán có ý thức thực hiện trách nhiệm phổ biến pháp luật của mình. Xây dựng và mở rộng đội ngũ tình nguyện viên phổ biến pháp luật, hình thành mô hình thực hành, trong đó đông đảo quần chúng nhân dân tham gia rộng rãi vào hoạt động phổ biến pháp luật.
Thứ năm, chính quyền cần bảo đảm tuân thủ sự kết hợp giữa quản lý đất nước bằng pháp luật và bằng sự đồng thuận. Chính quyền cần xây dựng, hướng dẫn sự đồng thuận xã hội. Cần kết hợp quy phạm pháp luật với quy phạm đạo đức, nuôi dưỡng tinh thần pháp quyền với đạo đức. Phát huy cao độ vai trò của các đoàn thể nhân dân, tổ chức xã hội trong việc xây dựng xã hội pháp quyền, đặt con người là trung tâm. Xây dựng quan điểm phổ biến pháp luật và định hướng công tác lấy người dân làm trung tâm, bảo đảm việc phổ biến pháp luật là vì Nhân dân, dựa vào Nhân dân, phục vụ Nhân dân, bảo vệ quyền và lợi ích của Nhân dân theo quy định của pháp luật, phát huy đời sống nhân dân có chất lượng cao, củng cố nền tảng xã hội để quản lý toàn diện đất nước bằng pháp luật.
Thứ sáu, xây dựng chiến lược cụ thể trong thực thi nhiệm vụ, cần xây dựng các chiến lược cụ thể, bảo đảm những ràng buộc pháp lý yêu cầu công chức đưa ra lý do cho các quyết định của họ; các phương pháp quản lý khuyến khích tất cả cán bộ, công chức đối phó tích cực với tham nhũng và hành vi phi đạo đức; cơ sở pháp lý bảo vệ người tố cáo những hành vi sai trái của cán bộ, công chức; hệ thống kiểm toán đạo đức để xác định rủi ro đối với tính toàn vẹn của các quy trình quan trọng trong quản lý tài chính, đấu thầu, tuyển dụng và thăng chức, sa thải và kỷ luật…; các chiến lược quản lý nguồn nhân lực như tuyển dụng, sử dụng, thăng tiến,… dựa trên thành tích, bảo vệ chống phân biệt đối xử; các yêu cầu về trách nhiệm nghề nghiệp và các thủ tục giải quyết khiếu nại bên ngoài và nội bộ tổ chức một cách hiệu quả. Công chức phải tập trung chủ yếu vào việc phục vụ cộng đồng và chính quyền, đặt lợi ích cá nhân sang một bên. Không gây trở ngại hành chính đối với việc cung cấp dịch vụ, các quyết định của công chức, viên chức cần được thực hiện minh bạch và công khai.
Thứ bảy, cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá năng lực quản trị địa phương. Bao gồm: hành pháp, các khía cạnh chính của năng lực nhà nước trên góc độ hành pháp thể hiện qua các chỉ số về chi phí bảo đảm an ninh (% GDP); chỉ số tổng hợp về kiểm soát bạo lực trong nước (số liệu thống kê về các vụ giết người trong gia đình và nạn nhân của các cuộc xung đột gia đình – số vụ trên 100.000 dân); khả năng thu thuế (% GDP); tổng thu ngân sách nhà nước (% GDP); các chỉ số quản trị thế giới-WGI bao gồm hiệu quả của Chính phủ, chất lượng quy định hành chính, pháp quyền và kiểm soát tham nhũng; tỷ trọng của nền kinh tế bong bóng (% GDP). Khả năng thay đổi để thích ứng thành công về luật pháp và chính sách, cũng như những thay đổi để tránh rủi ro về kinh tế, chính trị và môi trường để đạt được các kết quả dự kiến cũng như cung cấp hướng dẫn và chỉ đạo thích hợp, năng lực lập kế hoạch và hiệu quả hoạt động của tổ chức5.
Thực hiện nguyên tắc pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo yêu cầu quản trị quốc gia hiện đại
Một là, xây dựng bộ máy CQĐP các cấp hợp lý để nâng cao tính pháp quyền trong quản trị quốc gia.
QTQG hiện đại, hiệu quả ở Việt Nam bảo đảm các nguyên tắc, đặc trưng phổ quát của QTQG tốt theo hướng hiện đại, hiệu quả mà các quốc gia hướng tới đó là: tính pháp quyền; huy động sự tham gia của các chủ thể trong xã hội; đồng thuận xã hội khi ban hành các quyết sách liên quan tới người dân, xã hội và vận mệnh của quốc gia; công khai, minh bạch trong hoạt động của khu vực công; trách nhiệm giải trình của các chủ thể trong quản trị quốc gia; hiệu lực, hiệu quả trong thực thi chính sách, pháp luật; hài hòa lợi ích giữa các bên liên quan; năng lực của Nhà nước trong giải quyết các vấn đề toàn cầu; tầm nhìn và sự thích ứng với sự biến đổi của môi trường và bảo đảm quyền con người và quyền công dân6.
Hai là, bảo đảm thực quyền và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp để gia tăng tính pháp quyền trong hoạt động quản trị quốc gia.
Để HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương; bầu ra và giám sát hoạt động của cơ quan hành chính, cần đổi mới hoạt động lựa chọn, giới thiệu người ứng cử đại biểu HĐND, theo hướng chú trọng phẩm chất, năng lực đại biểu hơn là cơ cấu, tăng số lượng đại biểu chuyên trách, giảm đại biểu giữ các chức danh lãnh đạo, quản lý trong cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, phải nhận thức rõ sự giám sát của HĐND chính là sự giám sát được ủy quyền từ Nhân dân đối với những thiết chế thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Do đó, hoàn thiện cơ chế giám sát của HĐND cần được hoàn thiện theo hai phương diện:
(1) Công khai, minh bạch hóa hoạt động giám sát. Tất cả hệ thống quy trình, nội dung và kết quả giám sát đều phải được công khai, minh bạch để sử dụng sức mạnh của dư luận, sức mạnh của Nhân dân nhằm bảo đảm hiệu quả thực chất của hoạt động này.
(2) Cần quy định cụ thể hơn nữa nhiệm vụ, quyền hạn và quy trình giám sát của HĐND và các cơ quan của HĐND, đại biểu HĐND; đặc biệt, cần phải quy định rõ việc xử lý, thực hiện các kiến nghị của các chủ thể giám sát và trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức và cơ quan chịu sự giám sát.
Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với HĐND không chỉ ở việc xác định cơ cấu, thành phần của HĐND mà cần phải xây dựng một cơ chế lãnh đạo hợp lý đối với hoạt động của HĐND, bảo đảm tính dân chủ. Đảng lãnh đạo bằng chủ trương, đường lối, chính sách nhưng các quyết nghị về các vấn đề của địa phương do luật định phải do HĐND thực sự quyết định, bởi đó “là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”7.
Ba là, đẩy mạnh xây dựng chính quyền điện tử, thành phố thông minh.
Những lợi ích mà chính quyền điện tử mang lại là rất rõ ràng và cụ thể: làm tăng hiệu quả làm việc của chính quyền các cấp; tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước được nâng lên; người dân và doanh nghiệp được cung cấp thông tin, dịch vụ nhanh hơn, thuận tiện hơn thông qua các dịch vụ công trực tuyến, tiết kiệm thời gian và chi phí trong thực hiện nhiệm vụ; đồng thời góp phần phòng, chống tham nhũng, tiêu cực khi doanh nghiệp, người dân không phải trực tiếp đến thực hiện các thủ tục hành chính tại các cơ quan chính quyền… Do vậy, cần tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin và sử dụng công nghệ thông minh, kết nối và vận hành thông suốt các phần mềm quản lý tác nghiệp để từng bước mở rộng việc cung cấp các loại hình dịch vụ công.
Kết luận
Ở nước ta, QTQG hiện đại trước hết cần nâng cao năng lực lãnh đạo, năng lực cầm quyền của Đảng và quản lý của Nhà nước theo pháp luật. Để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp quyền XHCN, phải tuân thủ sự tiến bộ chung của pháp quyền. Pháp luật phải trở thành chuẩn mực trong các hành vi ứng xử của mọi tổ chức, công dân. Pháp quyền toàn diện và trách nhiệm của Nhà nước thể hiện ở việc thực hiện tốt hơn vai trò và bảo vệ sự trong sạch của chính quyền và tạo dựng lòng tin của Nhân dân về Nhà nước công minh, liêm chính. Các cơ quan nhà nước không ngừng nâng cao năng lực xây dựng thể chế pháp luật, tổng kết thực tiễn, để thiết lập, vận hành hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và phù hợp với sự vận động, phát triển của các hành vi và các mối quan hệ xã hội. Pháp quyền cần có sự tham gia của toàn xã hội, chỉ khi toàn dân tin tưởng vào NNPQ và thực thi pháp quyền thì đất nước và đời sống xã hội mới thực sự vận hành theo đường lối của NNPQ.
