(Quanlynhanuoc.vn) – Thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020, nước ta đã ghi nhận những thành quả nhất định trong việc tinh gọn bộ máy, đáp ứng yêu cầu đặt ra, tuy nhiên, vẫn còn nhiều bất cập cần tổ chức, sắp xếp lại bộ máy cơ quan hành chính nhà nước. Bài viết nêu thực trạng tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, từ đó, đề xuất một số giải pháp đổi mới, sắp xếp, tinh gọn bộ máy, đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Đặt vấn đề
Việc phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm cho sự vận hành của bộ máy nhà nước nói chung và các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện nói riêng. Tuy nhiên, trong từng giai đoạn phát triển có những yêu cầu mới cần bổ sung hoặc cắt giảm chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan để đáp ứng nhu cầu xã hội. Thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính (CCHC) nhà nước giai đoạn 2011 – 2020, nước ta đã ghi nhận những thành quả nhất định trong việc tinh gọn bộ máy đáp ứng yêu cầu đặt ra, tuy nhiên, vẫn còn nhiều bất cập. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã đánh giá: “… Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, mối quan hệ của một số cơ quan, tổ chức chưa thật rõ ràng, còn chồng chéo, trùng lắp… Việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa các ngành, các cấp và trong từng cơ quan, tổ chức chưa hợp lý, mạnh mẽ và đồng bộ; còn tình trạng bao biện, làm thay hoặc bỏ sót nhiệm vụ”.
Thực trạng tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện và những vấn đề đặt ra
Những năm qua, việc tổ chức sắp xếp lại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra do thường xuyên tách ra, nhập vào, ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của tổ chức bộ máy, dẫn đến khó khăn trong việc xác định, sắp xếp biên chế của các cơ quan chuyên môn. Cụ thể năm 2001, cấp huyện có 10 phòng “cơ cấu cứng” và có một số phòng thành lập tùy theo đặc thù riêng của địa phương nhưng không quá 12 phòng, huyện đảo có 8 phòng. Thực hiện Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 172/2004/NĐ-CP ngày 29/9/2004 quy định cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có 12 phòng chuyên môn và tương đương “cơ cấu cứng”, ngoài ra, còn có một số phòng có thể được thành lập tùy theo đặc thù ở địa phương, như: phòng Tôn giáo, phòng Dân tộc, phòng Kinh tế, tổng số không quá 15 phòng, huyện đảo không quá 10 phòng. Như vậy, số lượng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện tăng lên.
Trước yêu cầu về tiếp tục CCHC, tinh gọn bộ máy hành chính nhà nước theo hướng tổ chức bộ máy quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 quy định về cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, do vậy, cơ cấu tổ chức giảm xuống còn 10 phòng “cơ cấu cứng” và có một số phòng tùy theo đặc thù địa phương không quá 12 phòng, huyện đảo không quá 10 phòng; số lượng cấp phó phòng là 3 người. Như vậy, so với Nghị định số 172/2004/NĐ-CP, số lượng phòng chuyên môn đã giảm 3 phòng. Tuy nhiên, việc giảm số lượng phòng chuyên môn về cơ bản chỉ giảm được đầu mối, chưa sát với yêu cầu của thực tiễn, chưa bảo đảm nhiệm vụ, hiệu quả về chuyên môn. Cụ thể như: việc sáp nhập tổ chức, chức năng quản lý nhà nước (QLNN) về dân tộc vào Văn phòng HĐND và UBND huyện là chưa phù hợp với các tỉnh có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số. Công tác QLNN về dân tộc là một trong những công tác phức tạp nên cần phải có một cơ quan chuyên môn độc lập để thực hiện chức năng tham mưu chuyên sâu mới đáp ứng được yêu cầu. Mặt khác, việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện chưa được đề cập ở Nghị định này và các văn bản quy phạm pháp luật khác, do vậy, đã gây ra khó khăn, bất cập cho các địa phương trong quá trình thực thi.
Để giải quyết bất cập trên và tiếp tục bảo đảm đáp ứng yêu cầu CCHC, tinh gọn bộ máy từ trung ương đến cơ sở theo Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ trung ương đến cơ sở và Hiến pháp năm 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 quy định về tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc cấp tỉnh theo nguyên tắc: (1) Bảo đảm bao quát đầy đủ chức năng, nhiệm vụ QLNN của UBND cấp huyện và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt về quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở; (2) Tổ chức quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn, hợp lý, hiệu quả; không nhất thiết ở cấp tỉnh có sở nào thì cấp huyện có tổ chức tương ứng; (3) Phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện và điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế – xã hội của từng địa phương và yêu cầu CCHC nhà nước; (4) Không chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức của trung ương đặt tại cấp huyện.
Trên cơ sở đó, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện đã có những điều chỉnh nhất định về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức, song về cơ bản, vẫn còn 10 phòng chuyên môn “cơ cấu cứng”, đồng thời có thêm một số cơ quan đặc thù phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính (địa phương) không quá 13 phòng (cơ bản giữ ổn định 12 phòng), huyện đảo không quá 10 phòng; số lượng cấp phó phòng là 3 người. Như vậy, có thể thấy, so với Nghị định số 14/2008/NĐ-CP, số lượng phòng chuyên môn đã được điều chỉnh tăng lên để bảo đảm đặc thù địa phương, như: việc thành lập Phòng Dân tộc do UBND cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp quyết định dựa vào quy định tại điểm a khoản 3 Điều 2 Nghị định số 53/2004/NĐ-CP ngày 18/02/2004 về kiện toàn tổ chức bộ máy làm công tác dân tộc thuộc UBND các cấp. Với những điều chỉnh về cơ cấu tổ chức bộ máy này nhằm khắc phục những bất cập trong Nghị định số 14/2008/NĐ-CP, nhưng thực tế hoạt động của các cơ quan chuyên môn chưa thực sự hiệu quả do cơ cấu tổ chức bên trong của một số cơ quan chuyên môn chưa tinh gọn. Mặt khác, các cơ quan chuyên môn chia ra theo Nghị định này chưa bảo đảm tính đặc thù phát triển kinh tế – xã hội của mỗi địa phương.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định việc tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND phải bảo đảm phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và điều kiện, tình hình phát triển kinh tế – xã hội của từng địa phương; bảo đảm tinh gọn, hợp lý, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong QLNN về ngành, lĩnh vực từ trung ương đến cơ sở; không trùng lặp với nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn. Ngày 14/9/2020, Chính phủ ban hành Nghị định số 108/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 37/2014/NĐ-CP, theo đó, về cơ bản số lượng phòng chuyên môn được giữ nguyên, có bổ sung một số quy định theo hướng xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm cho UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND đáp ứng với tình hình mới. Đặc biệt, khoản 8 Điều 7 Nghị định số 37/2014/NĐ-CP quy định trường hợp không tổ chức riêng phòng Y tế thì chức năng tham mưu, giúp UBND cấp huyện QLNN về ngành, lĩnh vực y tế do Văn phòng HĐND-UBND thực hiện. Khoản 4 Điều 8 quy định phòng Dân tộc được thành lập khi đáp ứng các tiêu chí sau: (1) Có ít nhất 5.000 người dân tộc thiểu số đang cần Nhà nước tập trung giúp đỡ, hỗ trợ phát triển; (2) Có đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống ở địa bàn xung yếu về an ninh, quốc phòng; địa bàn xen canh, xen cư; biên giới có đồng bào dân tộc thiểu số nước ta và nước láng giềng thường xuyên qua lại. Trường hợp không tổ chức riêng phòng Dân tộc thì chức năng tham mưu, giúp UBND cấp huyện QLNN về ngành, lĩnh vực dân tộc do Văn phòng HĐND và UBND thực hiện.
Hiện nay, một số địa phương đã giảm số lượng phòng chuyên môn, giảm số lãnh đạo cấp phòng và giảm biên chế gắn với cơ cấu tổ chức theo hướng hợp lý, hiệu quả. Tuy nhiên, việc hợp nhất các cơ quan vẫn mang tính cơ học, chức năng, nhiệm vụ chưa có sự phối hợp đồng bộ, chưa phù hợp với yêu cầu quản lý theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực. Đặc biệt, các cơ quan hợp nhất chưa có hướng dẫn hoạt động cụ thể mà phải chờ tổng kết việc thực hiện thí điểm theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền dẫn đến nhiều bất cập trong hoạt động như: (1) Hệ thống văn bản cụ thể hóa chủ trương, nghị quyết của Đảng, Nhà nước chậm được ban hành, bổ sung, sửa đổi; thiếu sự đồng bộ trong thể chế; (2) Phương thức lãnh đạo của Đảng có những điểm khác với quy định điều hành của cơ quan chính quyền; (3) Khối lượng công việc lớn tập trung vào người đứng đầu gây áp lực về trách nhiệm, thời gian, chưa có cơ chế, chính sách, chế độ đãi ngộ phù hợp; (4) Chưa có quy định, cơ chế kiểm soát quyền lực, dễ dẫn đến chuyên quyền.
Giải pháp đổi mới, sắp xếp tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện
Để khắc phục những hạn chế nêu trên trong việc sắp xếp, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, cần thực hiện một số giải pháp sau:
Thứ nhất, tiếp tục phân cấp, phân quyền mạnh mẽ hơn giữa trung ương với địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương; gắn phân cấp, phân quyền với việc nâng cao trách nhiệm, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của mỗi cấp chính quyền. Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan chuyên môn tạo thuận lợi cho việc thu gọn hơn nữa cơ cấu tổ chức và tinh giản biên chế, phù hợp với yêu cầu QLNN theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực. Điều này cũng phù hợp với mục tiêu CCHC giai đoạn 2021 – 2030: tiếp tục phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới… Cùng với quá trình đó, là việc tăng quyền tự quản, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của các đơn vị, tổ chức thuộc đối tượng quản lý của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND.
Thứ hai, bên cạnh các quy định của Đảng, Chính phủ cần hoàn thiện chính sách, văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước nói chung và ban hành văn bản hướng dẫn đồng bộ cụ thể về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện nói riêng, trong đó xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, cơ cấu tổ chức, hoạt động, biên chế của các cơ quan chuyên môn và các chế độ, chính sách gắn với các hoạt động để bộ máy vận hành ngay khi được thành lập, tách, sáp nhập các cơ quan chuyên môn.
Thứ ba, trong quá trình sáp nhập, giảm đầu mối sẽ dẫn đến việc dôi dư nhân lực ở các vị trí lãnh đạo, quản lý, vì vậy, cần bố trí, sắp xếp nhân lực này một cách hợp lý, tránh ảnh hưởng đến tâm tư, gây xáo trộn trong nội bộ cơ quan thuộc UBND cấp huyện. Trong quá trình nhất thể hóa, cần xây dựng cơ chế quản lý vừa phát huy được tác dụng của chủ trương hợp nhất các chức danh, vừa phát huy được năng lực của tổ chức sau khi được sáp nhập, tránh tình trạng hợp nhất chỉ để là “gọn đầu mối” một cách cơ học, máy móc.
Thứ tư, việc giảm đầu mối ở cấp huyện cần phải xem xét xác định lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện; tính toán hợp lý để giảm đầu mối với cấp tỉnh, cấp trung ương để tránh tình trạng một cơ quan cấp dưới chịu sự chỉ đạo về chuyên môn của nhiều cơ quan cấp trên. Đồng thời, tinh giản tổ chức, biên chế theo quy trình từ dưới lên như hiện nay cũng có vướng mắc nảy sinh do hợp nhất giảm đầu mối các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện nhưng cấp tỉnh chưa thực hiện dẫn đến một số đầu mối ở địa phương vẫn phải chịu sự lãnh đạo của các đầu mối ở cấp trên. Vì vậy, tinh giản tổ chức cần phải được thực hiện đồng bộ, thống nhất từ trung ương đến địa phương và cả hệ thống chính trị.
