(Quanlynhanuoc.vn) Vận động hành lang có vai trò quan trọng trong việc tác động và xây dựng chính sách công. Bài viết đề cập một số kinh nghiệm về xây dựng Luật Vận động hành lang ở Ca-na-đa.
Luật Vận động hành lang của Ca-na-đa
Mục đích
Mục đích của việc ban hành pháp luật về VĐHL là để công chúng biết được ai là người tác động đến việc xây dựng chính sách, pháp luật và ai là người chịu sự tác động đó. Điều này góp phần hạn chế tình trạng “đi đêm” của các nhóm lợi ích với những người có chức vụ, quyền hạn. Qua đó, kiểm soát được quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật và ra quyết định của những người có thẩm quyền, làm tăng trách nhiệm cá nhân của họ trước công chúng, cũng như làm tăng sự minh bạch trong các hoạt động của cơ quan công quyền. Nói cách khác, pháp luật VĐHL được xây dựng và phát triển nhằm mục đích bảo đảm tính thanh liêm, công khai, minh bạch trong việc ra quyết định; tuân thủ các quy định về chống xung đột lợi ích và quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn cũng như người VĐHL.
Ở Ca-na-đa, hệ thống pháp luật về VĐHL được hình thành ở cả 3 cấp: liên bang, tiểu bang và thành phố. Năm 1985, Luật Đăng ký VĐHL được ban hành ở cấp liên bang, sau đó, các tiểu bang lần lượt ban hành Luật VĐHL.
Luật VĐHL ở cấp tiểu bang, cấp thành phố có nhiều quy định cụ thể, chặt chẽ hơn so với Luật VĐHL ở cấp liên bang. Các lĩnh vực thuộc phạm vi VĐHL cũng được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên không hoàn toàn giống nhau giữa các cấp chính quyền. Ở cấp chính quyền liên bang, VĐHL tập trung chủ yếu vào các ngành công nghiệp, thuế và tài chính, môi trường, thương mại quốc tế, y tế, khoa học và công nghệ, giao thông vận tải, các vấn đề đối với người tiêu dùng, cơ sở hạ tầng, năng lượng. Ở cấp tiểu bang, cụ thể là bang On-ta-ri-ô, hoạt động này lại ưu tiên cho các vấn đề về môi trường, y tế, năng lượng, thuế và tài chính, ngành công nghiệp, phát triển kinh tế, thương mại, giao thông, khoa học, công nghệ, sản xuất và mua sắm công…
Nguyên tắc của pháp luật vận động hành lang
Thứ nhất, một trong những vấn đề quan trọng của lợi ích công là tiếp cận đến Chính phủ một cách tự do và cởi mở.
Thứ hai, VĐHL đối với người có chức vụ, quyền hạn là hoạt động hợp pháp.
Thứ ba, những người có chức vụ, quyền hạn và công chúng phải được biết những ai đang tham gia vào hoạt động VĐHL.
Thứ tư, hệ thống đăng ký những người được trả tiền để VĐHL không ngăn cản việc tiếp cận tự do và cởi mở với Chính phủ.
Quy định về đăng ký vận động hành lang
Luật VĐHL của Ca-na-đa quy định các hoạt động VĐHL được đăng ký ở cấp độ liên bang và các bang. Quy định đăng ký VĐHL là biểu hiện rõ nhất của việc minh bạch hóa quá trình tác động đến người ra chính sách.
(1) Quy định về đăng ký VĐHL.
– Phải đăng ký VĐHL đối với những hoạt động liên hệ để xin trợ cấp, đóng góp hoặc hợp đồng; xác định cần thêm những thông tin nào cho việc cải thiện hoặc đẩy nhanh một quy trình đã được thông qua; thương lượng các điều khoản có liên quan tới một lợi ích tài chính cụ thể.
– Không phải đăng ký hoạt động VĐHL đối với những hoạt động xin thông tin có sẵn; thông tin chung về các điều kiện của chương trình, kế hoạch, quy trình; tham gia vào các hoạt động do chính phủ, các ủy ban của Quốc hội khởi xướng như tư vấn, hội đàm, hội nghị bàn tròn hoặc các hoạt động tương tự với mức độ minh bạch cao như có quyết định về thành phần tham gia, có nhiều người tham gia và có biên bản cuộc họp…
– Miễn đăng ký VĐHL. Cấp liên bang có quy định miễn đăng ký VĐHL khi giao tiếp bằng lời hoặc bằng văn bản với người có chức vụ, quyền hạn trong khu vực công nhưng chỉ giới hạn ở mức yêu cầu thông tin đơn giản, trừ những vấn đề mà Luật quy định phải đăng ký như đã quy định ở trên.
(2) Quy định ngưỡng thời gian tối thiểu của hoạt động VĐHL phải đăng ký.
Ở cấp liên bang, những nhân viên chuyên trách VĐHL phải đăng ký, khai báo khi làm công việc VĐHL của họ vượt quá giới hạn về thời gian (ngưỡng tối thiểu) theo quy định. Cụ thể là họ phải đăng ký VĐHL khi phần lớn công việc của họ là hoạt động VĐHL. Còn đối với cá nhân tư vấn VĐHL, pháp luật không quy định mức giới hạn thời gian làm việc, nhưng lại quy định những loại việc VĐHL phải đăng ký, như: việc sắp xếp những cuộc gặp với người có chức vụ, quyền hạn; việc kết nối các mối quan hệ để có được các hợp đồng kinh tế, thương mại hoặc khi thực hiện công việc VĐHL mà đã được thỏa thuận trước đó.
(3) Quy định về người đăng ký và hồ sơ đăng ký VĐHL.
Ở cấp liên bang, người VĐHL được chia làm hai nhóm: nhân viên chuyên trách VĐHL và cá nhân tư vấn VĐHL. Nhân viên chuyên trách VĐHL là những người lao động được trả lương thay mặt cho cá nhân, tổ chức thực hiện việc VĐHL. Hoạt động VĐHL phải là nhiệm vụ chính của nhân viên đó ở trong doanh nghiệp hoặc hiệp hội của họ. Sự khác biệt giữa các nhân viên chuyên trách VĐHL trong doanh nghiệp và hiệp hội là chế độ khai báo, chế độ đăng ký. Còn cá nhân tư vấn VĐHL là những người nhận thù lao để VĐHL đại diện cho bất kỳ cá nhân hay tổ chức nào.
Người đăng ký VĐHL là nhân viên nắm giữ chức vụ cao cấp nhất của doanh nghiệp. Hồ sơ đăng ký gồm hai danh sách: nhân viên cấp cao dành một phần quan trọng nhiệm vụ của mình liên hệ với cán bộ công quyền và nhân viên cấp cao khác không thuộc danh sách trên. Ở cấp tiểu bang, người đăng ký cũng được quy định tương tự, nhưng tại một số tiểu bang, hồ sơ đăng ký chỉ gồm một danh sách.
(4) Thời gian đăng ký VĐHL.
Ở cả cấp liên bang và tiểu bang, hiệp hội và doanh nghiệp sử dụng nhân viên của mình để VĐHL cần nộp bản đăng ký trong vòng 2 tháng kể từ ngày đầu tiên xuất hiện yêu cầu nộp bản kê chi tiết. Cá nhân tư vấn VĐHL phải đăng ký trong vòng 10 ngày kể từ ngày đảm nhận hoạt động VĐHL và chỉ cần nộp một bản kê các hoạt động cho mỗi lần đảm nhiệm, kể cả khi người đó thực hiện nhiều hoạt động VĐHL cho lần đảm nhiệm đó.
Cả luật liên bang và tiểu bang đều cho phép gia hạn 6 tháng/lần nếu hoạt động VĐHL tiếp tục hoặc được đề xuất tiếp tục, hoặc gia hạn sớm hơn nếu thông tin đăng ký ban đầu thay đổi.
Nội dung đăng ký
Nội dung đăng ký bao gồm: địa chỉ, tên khách hàng mà họ làm việc, các nhà VĐHL cá nhân được thuê bởi người đăng ký và các tổ chức liên kết khác nhau; liệt kê các văn phòng do các nhà VĐHL từng tham gia được xác định trên bản đăng ký và các lĩnh vực đã thực hiện hoạt động VĐHL. Luật VĐHL yêu cầu người đăng ký liệt kê các lĩnh vực cho hoạt động VĐHL, cũng như các vấn đề cụ thể, ví dụ như các dự luật sẽ được giải quyết. Luật VĐHL cũng yêu cầu kê khai danh sách các cơ quan chính phủ đã từng liên hệ và cách thức giao tiếp.
Báo cáo định kỳ
Việc liên hệ với người được VĐHL phải được ghi rõ trong báo cáo hằng tháng nếu đó là liên hệ bằng lời, được đặt trước và do nhà VĐHL đề nghị hoặc do người được VĐHL khởi xướng khi đề cập việc trao tài trợ, các khoản đóng góp, các lợi ích tài chính khác hoặc các hợp đồng. Các báo cáo này phải bao gồm: tên, nơi công tác, chức vụ của người được VĐHL, ngày liên hệ, vấn đề liên hệ. Tuy nhiên, theo luật tiểu bang, những liên hệ như trên không yêu cầu ghi lại hằng tháng.
Quản lý và thực thi
Tại Ca-na-đa, cơ quan quản lý và thực thi Luật VĐHL được trao cho một viên chức “độc lập” của Nghị viện, Ủy viên VĐHL. Trong hệ thống Nghị viện như Ca-na-đa, không có sự bất hợp lý trong việc quy định một quan chức lập pháp giám sát hoạt động VĐHL, cho dù việc VĐHL đó tác động vào cơ quan lập pháp hay cơ quan hành chính.
Ủy viên VĐHL có quyền hạn tương tự như tòa án, buộc mọi người phải đưa ra bằng chứng bằng lời nói hoặc bằng văn bản theo lời tuyên thệ và xuất trình các tài liệu, nội dung có liên quan đến cuộc điều tra của họ. Cao ủy VĐHL không chỉ thông báo cho cảnh sát về các vi phạm bị nghi ngờ để có thể truy tố, mà còn thông báo cho Nghị viện về các vi phạm được phát hiện trong quá trình điều tra của họ.
Chế tài pháp lý đối với các hành vi không ghi lại bản kê chi tiết hoạt động; cố ý ghi sai, gây nhầm lẫn trong bản kê khai chi tiết hoặc những tài liệu đệ trình khác có thể bị phạt tiền hoặc bị tạm giam theo quy định.
Quy tắc ứng xử của người vận động hành lang
Quy tắc ứng xử của người VĐHL có hiệu lực từ năm 1997. Quy tắc bao gồm: liêm chính, trung thực, cởi mở, chuyên nghiệp. Người có thẩm quyền điều tra các vi phạm và đưa ra các báo cáo công khai nơi các hành vi vi phạm các quy tắc ứng xử của người VĐHL. Quy tắc ứng xử của người VĐHL có thể được hiểu là ngăn cấm một số hoạt động tác động chính sách công do những người VĐHL thực hiện. Ví dụ, như việc xung đột lợi ích của công chức Chính phủ nhận được lợi ích từ những hoạt động của các nhà VĐHL.
Một số kinh nghiệm
Một là, Luật VĐHL của Ca-na-đa đã xác định chính xác đối tượng phải đăng ký. Bởi nếu không xác định rõ đối tượng đăng ký, những người muốn trốn tránh tiết lộ thông tin sẽ lập luận rằng họ không đáp ứng yêu cầu đăng ký. Ví dụ, một luật sư có thể lập luận rằng, mục đích chính của họ là tư vấn cho khách hàng chứ không phải hoạt động VĐHL. Chính vì vậy, quy định của luật nên bao gồm cả những người VĐHL “trong tổ chức”, những người được tổ chức thuê để VĐHL và những người VĐHL “bên ngoài tổ chức”, những người làm việc một mình hoặc với những người khác trong một công ty VĐHL để thúc đẩy lợi ích của khách hàng.
Hai là, báo cáo định kỳ phải chứa thông tin hữu ích. Đây là nguyên tắc quan trọng nhằm ngăn ngừa tình trạng lợi dụng “đi đêm”, hối lộ quan chức, “chạy chính sách”. Ngoài ra, nguyên tắc về tính công khai, minh bạch còn giúp cộng đồng giám sát quá trình hoạch định chính sách công của nhà nước. Công khai, minh bạch trong các hoạt động VĐHL, gồm: công khai hóa những thông tin có liên quan của mọi người, doanh nghiệp hay tổ chức đăng ký VĐHL; công khai những thông tin có liên quan đến khách hàng của người VĐHL; nội dung các vấn đề và chủ điểm của các hoạt động mà khách hàng và người VĐHL sẽ đăng ký thực hiện; các kế hoạch, tiến độ thực hiện các VĐHL; tên của những chủ thể quyền lực mà người VĐHL đã hoặc dự kiến tiến hành các cuộc tiếp xúc, trao đổi, vận động; những vấn đề về kỹ thuật, kỹ năng thông tin mà người VĐHL đã hoặc dự kiến sẽ sử dụng trong quá trình tiến hành các hoạt động cụ thể; vấn đề về tài chính có liên quan đến người VĐHL và khách hàng của những người VĐHL. Người VĐHL phải cam kết không thực hiện những điều cấm trong quá trình thực hiện các hoạt động VĐHL; phải thực hiện việc báo cáo theo quy định và lưu giữ đầy đủ các thông tin, dữ liệu có liên quan đến các hoạt động của mình. Đồng thời, cung cấp đầy đủ thông tin cho người có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra khi được yêu cầu.
Ba là, hệ thống đăng ký VĐHL nên được thực thi bởi một cơ quan chính phủ độc lập không phải bởi các nhà lập pháp, những người VĐHL hoặc những người chịu trách nhiệm trước các nhà lập pháp hoặc những người VĐHL. Một lựa chọn ở đây là tạo ra một hệ thống được tài trợ, ít nhất là một phần chi phí do người đăng ký và khách hàng của họ phải trả chi phí.
Bốn là, quy tắc ứng xử của người VĐHL có vai trò quan trọng. Ca-na-đa là nước dẫn đầu trong nỗ lực này bằng cách hệ thống hóa các tiêu chuẩn đạo đức cho tất cả các nhà VĐHL để ngăn chặn xung đột lợi ích. Tính minh bạch tạo cơ hội và động lực cho hầu hết các nhà VĐHL và các quan chức chính phủ để tránh xung đột lợi ích. Tuy nhiên, khi sự minh bạch không đủ khuyến khích, các quy tắc đạo đức có thể là cần thiết.
Tài liệu tham khảo:
1. Vận động hành lang (Lobby) ở Canada và liên hệ tại Việt Nam. https://noichinh.vn, ngày 18/7/2013.
2. Pháp luật về vận động hành lang trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam. https://vnu.edu.vn, ngày 13/12/2021.
3. Holman, C. and Susman, T. (2009). Self-Regulation and Regulation of the Lobbying Profession. Paris, France: OECD Global Forum on Public Governance.
4. Hughes, J. and MacDonald, C.P. (2011). Lobbying and lobbyist registration in Ca-na-đa. In: W.V. Luneburg, T.M. Susman and R.H. Gordon (eds.), The Lobbying Manual: A Complete Guide to Federal Lobbying Law and Practice.
5. Piotrowski, S. and Liao, Y. (2011). The usability of government information: The necessary link between transparency and participation. Paper presented at the 1st Global Conference on Transparency Research, Rutgers University, http://spaa.newark.rutgers.edu
6. Tovar, J.C.M. (2011). Information, accountability, and quality of democracy. Paper presented at the 1st Global Conference on Transparency Research, Rutgers University, http://spaa.newark.rutgers.edu
7. Warren, P.L. and Cordis, A.S. (2011). Sunshine as disinfectant: The effect of state freedom of Transparency Research. Rutgers University, http://spaa.newark.rutgers.edu
TS. Nguyễn Thị Kim Chung
Học viện Hành chính Quốc gia
