(Quanlynhanuoc.vn) – Để thực hiện hiệu quả hoạt động liên kết vùng giữa chính quyền các địa phương trong phát triển kinh tế ở Việt Nam nói chung và vùng duyên hải Nam Trung Bộ nói riêng, chúng ta cần tham khảo và học tập kinh nghiệm ở các nước đã thành công trong lĩnh vực này. Từ đó, có những giải pháp cụ thể nhằm thực hiện hiệu quả liên kết vùng giữa chính quyền các địa phương trong phát triển kinh tế ở vùng duyên hải Nam Trung Bộ ở nước ta.
Bằng phương pháp tổng hợp và phân tích tài liệu, bài viết trình bày kinh nghiệm liên kết vùng (LKV) giữa chính quyền các địa phương (CQCĐP) và đã gặt hái được nhiều thành công trong phát triển kinh tế. Đây là những quốc gia có sự tương đồng về văn hóa, dân số, lịch sử, cấp hành chính… với nước ta, như: Cộng hòa Liên bang Đức (CHLB Đức), Hàn Quốc và Trung Quốc.
Liên kết vùng giữa chính quyền các địa phương ở CHLB Đức
Cấp vùng dưới góc độ của bang ở CHLB Đức là một không gian kinh tế liên xã (tương đương huyện) và một số thành phố trực thuộc Bang có những đặc điểm kinh tế, xã hội tương đồng nhau1. Tuy nhiên, điều cần chú ý ở đây là tính độc lập tương đối giữa các cấp hành chính trong một nhà nước liên bang, không giống như các cấp CQĐP ở Việt Nam.
LKV giữa các địa phương ở CHLB Đức có những điểm nổi bật sau:
Một là, cơ sở lý luận liên kết các địa phương ở CHLB Đức chủ yếu dựa vào lý thuyết phát triển cụm liên kết của Michael Eugene Porter (Giáo sư của Đại học Harvard, Hoa Kỳ; chuyên gia hàng đầu về chiến lược và chính sách cạnh tranh của thế giới) và lý thuyết Tân địa kinh tế của Paul Robin Krugman (một nhà kinh tế học người Hoa Kỳ, giáo sư của Đại học Princeton).
Hai là, phối hợp các địa phương ở CHLB Đức nhằm đạt các mục tiêu về thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng; phát triển kinh tế vùng trên cơ sở lợi thế cạnh tranh của vùng đó; thực hiện các nhiệm vụ chung, mang tính chất liên địa phương, như: bảo vệ môi trường, biến đổi khí hậu, giao thông vận tải, năng lượng…; tối ưu hóa, hợp lý hóa trong việc cung ứng các dịch vụ công… Động lực cốt lõi để hoàn thành các mục tiêu LKV này là phải tạo ra một “tài sản chung” của các địa phương, tạo điều kiện cho các địa phương cùng khai thác và sử dụng tài sản đó.
Ba là, liên kết các địa phương ở CHLB Đức được thực hiện theo những hình thức cơ bản sau: hình thành một vùng hành chính với sự phân cấp tương đối đầy đủ; hình thành một vùng hành chính với sự phân cấp theo hướng tản quyền; thành lập hội, hiệp hội với sự tham gia của các địa phương trong vùng.
Bốn là, LKV ở CHLB Đức sử dụng các công cụ phục vụ, gồm: Hiến pháp Liên bang; quy hoạch; thành lập công ty công, tổ chức phi lợi nhuận để hỗ trợ cho các doanh nghiệp, đào tạo người lao động, phát triển nông thôn và thực hiện các công cụ nhằm thu hút vốn FDI; thành lập một công ty cổ phần, định hướng lợi nhuận nhằm tạo điều kiện hình thành hoặc hỗ trợ phát triển các cụm liên kết.
Từ thực trạng LKV giữa các địa phương ở CHLB Đức nêu trên, có thể thấy rằng:
(1) Trong liên kết các địa phương ở CHLB Đức, vì tính độc lập cao của mỗi cấp hành chính nên phương thức liên kết chủ yếu là tự nguyện. Theo đó, động lực để liên kết là cần phải hình thành tài sản chung theo nhiều hình thức khác nhau.
(2) Trong quá trình liên kết các địa phương, trung ương cần thực hiện phân cấp bằng các hình thức phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội và đặc trưng lịch sử. Phân cấp phải gắn liền cơ chế phối hợp, kiểm tra, giám sát, đặc biệt là trong công cụ quy hoạch.
(3) Liên kết CQCĐP thường tạo lập các công cụ tập trung vào hỗ trợ tài chính cho việc xây dựng hạ tầng, hỗ trợ lập nghiệp tại những địa phương kém phát triển.
(4) Khuyến khích sự tham gia độc lập, tự nguyện của các tổ chức ngoài hệ thống chính quyền và người dân nhằm giảm tải nguồn lực công và nâng cao hiệu quả quản lý.
Liên kết vùng giữa chính quyền các địa phương ở Hàn Quốc
Giống như Việt Nam, Hàn Quốc được chia thành 7 vùng kinh tế khác nhau nhưng không phải cấp hành chính độc lập, điều này có tác động lớn đến các chính sách liên kết địa phương trong phát triển kinh tế vùng. Hoạt động LKV ở Hàn Quốc được thực hiện qua hai phương thức:
Một là, phương thức bắt buộc. Phương thức này được thiết lập theo chiều dài phát triển của chính sách phát triển vùng ở Hàn Quốc với ba giai đoạn:
(1) Giai đoạn 1998 – 2003: với mục tiêu trọng tâm được đặt vào những vùng kém phát triển và vấn đề LKV gần như chưa được đề cập đến.
(2) Giai đoạn 2003 – 2008: chứng kiến những nỗ lực lớn của Chính phủ trong việc giải quyết vấn đề bất cân bằng ở các vùng, trong đó sự liên kết bắt buộc giữa các địa phương trong một vùng bắt đầu được định hình. Chính phủ hỗ trợ bằng cách thành lập “Tài khoản đặc biệt” cho phát triển vùng.
(3) Giai đoạn 2008 đến nay: với mục tiêu trọng tâm hướng vào việc hỗ trợ, thúc đẩy năng lực cạnh tranh của vùng. Để hỗ trợ cho mục tiêu này, cơ cấu tổ chức thực hiện chính sách phát triển vùng đã được điều chỉnh:
– Ở Trung ương, Hội đồng Tổng thống về phát triển cân bằng quốc gia được thay thế bằng Hội đồng Tổng thống phát triển vùng có chức năng là một hội đồng trung ương tư vấn và điều phối hoạt động của bộ, ngành đối với những vấn đề liên quan đến vùng kinh tế.
– Ở cấp vùng, Ủy ban phát triển vùng kinh tế được thành lập thay thế cho Cơ quan đổi mới vùng với chức năng thúc đẩy các dự án kinh tế trong vùng, đặc biệt là xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế vùng để có thể tiếp cận nguồn ngân sách từ “Tài khoản đặc biệt”2.
Hai là, phương thức tự nguyện. Phương thức này nhận được sự khuyến khích, dẫn dắt của chính quyền trung ương dưới một số hình thức sau:
(1) Hình thức hợp đồng giữa các địa phương, tính đến năm 2012, đã có gần 2 tỷ USD được tài trợ cho 67 dự án; trong đó, dự án kinh tế chiếm 87%, dự án hành chính chiếm 9,6% và dự án cung cấp dịch vụ công chiếm 3,4%3.
(2) Hình thức chuyển giao chức năng được quy định cụ thể trong Đạo luật tự chủ địa phương năm 1995 (sửa đổi 2008). Từ năm 1995 – 2012, có 50 thỏa thuận được ký kết, gồm: 5 dự án hành chính, 5 dự án giáo dục, 5 dự án giao thông vận tải và 35 dự án cung cấp nước, chất thải và nghĩa trang4.
(3) Hình thức thành lập Hiệp hội CQĐP cũng được quy định trong Đạo luật tự chủ địa phương năm 1995 (sửa đổi 2008) . Theo đó, từ 2 CQĐP có thể thành lập một Hiệp hội CQĐP dưới sự phê chuẩn của người đứng đầu chính quyền cấp cao hơn.
Như vậy, có thể nhận định một số vấn đề về LKV ở Hàn Quốc như sau:
– Tùy từng giai đoạn phát triển khác nhau mà mục tiêu liên kết các địa phương trong phát triển vùng được điều chỉnh cho phù hợp. Theo đó, cơ cấu tổ chức điều phối LKV cũng phải được thay đổi, nhằm đáp ứng những yêu cầu về phối hợp nguồn lực, chia sẻ lợi ích và giám sát hiệu quả.
– Vai trò của trung ương được nhấn mạnh khi vừa là cơ quan khuyến khích, tài trợ kinh phí, vừa là cơ quan dẫn dắt, định hướng chính sách, vừa là cơ quan giám sát, kiểm tra thực hiện LKV. Tuy nhiên, LKV có thực sự hiệu quả hay không cũng phụ thuộc rất lớn vào năng lực của mỗi CQĐP. Do vậy, việc duy trì sự chủ động, sáng tạo ở mỗi địa phương là rất cần thiết.
– Hoạt động LKV dù là bắt buộc hay tự nguyện thì cũng phải được thể chế hóa trong luật pháp nhằm nâng cao tính pháp lý của cơ chế liên kết.
– Công tác tổ chức cán bộ trong những tổ chức điều phối vùng cũng là vấn đề cần phải lưu tâm để vừa huy động được nguồn nhân lực chất lượng cao, vừa hạn chế được tính cục bộ địa phương.
Liên kết vùng giữa chính quyền các địa phương ở Trung Quốc
Trung Quốc là nước láng giềng có chung đường biên giới với Việt Nam, có những đặc điểm tương đồng với Việt Nam cả về văn hóa, thể chế chính trị, đường lối kinh tế và định hướng phát triển quốc gia. LKV của Trung Quốc có một số nội dung nước ta cần phải quan tâm, tham khảo, như:
Một là, hệ lý thuyết mà Trung Quốc sử dụng để triển khai chính sách liên kết giữa các địa phương trong một vùng là lý thuyết phát triển cực của François Perroux (Nhà kinh tế học người Pháp; Giáo sư tại Collège de France, một trong những đóng góp chính và nổi tiếng của ông là khái niệm về “cực tăng trưởng” trong phát triển kinh tế vùng) và lý thuyết tăng trưởng bất công bằng của Albert O. Hirschman (Nhà kinh tế học, làm việc cho Viện Nghiên cứu Cao cấp, Đại học Harvard).
Hai là, điển hình cho hoạt động liên kết các địa phương trong phát triển kinh tế vùng ở Trung Quốc, năm 2003, Quảng Đông đưa ra chủ trương hợp tác vùng Chu Giang mở rộng, bao gồm: hai khuôn khổ hợp tác (diễn đàn hợp tác và phát triển vùng Chu Giang mở rộng; hội nghị đàm phán ký kết kinh tế thương mại vùng Chu Giang mở rộng) và 4 cơ chế vận hành chính (chế độ hội nghị liên tịch; chế độ công tác của Ban Thư ký Hội nghị liên tịch; chế độ phối hợp giữa Tổng thư ký của các tỉnh, khu; chế độ Văn phòng chuyên trách)5.
Nội dung hợp tác ở vùng khá đa dạng, trải rộng trên các lĩnh vực: giao thông và hạ tầng; phát triển công nghiệp và đầu tư; kinh doanh và thương mại; du lịch; nông nghiệp; lao động, khoa học, giáo dục và văn hóa; công nghệ thông tin; bảo vệ môi trường; sức khỏe và phòng chống dịch bệnh. Hợp tác vùng Chu Giang mở rộng đã có được nhiều thành quả, mỗi năm đều có được những bước tiến lớn. Từ năm 2003 – 2013, đã có 191 thỏa thuận được ký kết giữa các địa phương trong vùng6.
Từ khi Hợp tác vùng Chu Giang mở rộng và thực thi, sự tăng trưởng kinh tế của các tỉnh trong vùng đã và đang ở xu thế tăng nhanh. Năm 2005, tốc độ tăng trưởng GDP của các tỉnh trong vùng hợp tác là trên 9%. Năm 2006, GDP của 9 tỉnh đạt khoảng 6.658 tỷ nhân dân tệ, tăng trưởng 13,5%, vượt bình quân tăng trưởng toàn quốc là 2,4%, năm 2007 tăng trưởng là 14,1% so với bình quân toàn quốc cao hơn 2,7%7.
Trong quá trình hợp tác phát triển vùng, CQCĐP đã chú trọng vào việc thiết lập các dự án “1+1” và “1+x”. Chẳng hạn, tỉnh Quảng Đông đã ký thỏa thuận hợp tác song phương về phát triển hệ thống giao thông vận tải với 5 tỉnh gần kề, như: Quảng Tây, Phúc Kiến, Giang Tây, Hồ Nam và Hải Nam8. Mặc dù đang trong xu thế phát triển mạnh nhưng trước mắt hợp tác Chu Giang mở rộng cũng đang phải đối mặt với nhiều vấn đề cần được giải quyết, đặc biệt là việc tạo ra một cơ chế để các thành viên trở thành những nhân tố gắn kết với nhau cùng phát triển.
Từ việc xem xét thực trạng các mối liên kết giữa các địa phương trong phát triển vùng ở Trung Quốc, có thể đưa ra các nhận định sau:
Một là, chủ trương phát triển vùng miền của Trung Quốc tập trung vào ba phương diện chính: phối hợp phát triển giữa các vùng, miền; xây dựng các cực tăng trưởng mới thông qua các đặc khu kinh tế ven biển; các điểm tăng trưởng men theo vùng duyên hải phía Đông và các dòng sông lớn ở Trung Quốc.
Hai là, trong quá trình thực hiện liên kết để hiện thực hóa mục tiêu, mỗi vùng ở Trung Quốc đều nhận được sự hỗ trợ mạnh mẽ cũng như sự điều phối, giám sát, kiểm tra chặt chẽ từ trung ương. Điều này, một mặt vừa gia tăng nguồn lực liên kết, vừa bảo đảm thực hiện được các nội dung liên kết.
Ba là, lộ trình liên kết được thực hiện theo trình tự: liên kết các trung tâm nội vùng; liên kết trung tâm nội vùng với trung tâm các vùng khác bằng việc xây dựng các vành đai, hành lang phát triển; LKV trong nước với các vùng ở các nước giáp ranh.
Bốn là, các địa phương ở Trung Quốc thường triển khai liên kết theo từng vấn đề ứng với một phạm vi rõ ràng về số lượng thành viên liên kết. Chương trình nghị sự liên kết có thể được thay đổi theo mục tiêu của địa phương sở tại, nhưng các vấn đề đã lựa chọn liên kết đều được theo đuổi trong suốt quá trình thực hiện.
Năm là, liên kết các địa phương ở Trung Quốc gặp phải một số khó khăn do chưa quan tâm thích đáng đến những sự khác biệt về kinh tế, điều kiện tự nhiên, lịch sử, văn hóa của từng địa phương.
Những giải pháp cho hoạt động liên kết vùng giữa chính quyền các địa phương ở vùng duyên hải Nam Trung Bộ ở nước ta
Từ việc nghiên cứu, đánh giá thực tiễn LKV của các quốc gia trên, nhóm tác giả đề xuất một số giải pháp về LKV giữa CQCĐP trong phát triển kinh tế ở vùng duyên hải Nam Trung Bộ như sau:
Thứ nhất, cần nghiên cứu, vận dụng kết hợp các lý thuyết, như: lợi thế so sánh, phát triển các cực kinh tế, phát triển bất cân bằng, cụm ngành và năng lực cạnh tranh vào việc thiết kế các chính sách phát triển kinh tế vùng.
Thứ hai, chuỗi đô thị ven biển có vai trò vô cùng quan trọng trong việc hình thành mạng lưới các cực tăng trưởng thông qua việc xây dựng các đặc khu kinh tế. Tuy nhiên, không nên dàn trải đầu tư mà tập trung thiết lập một trung tâm kinh tế, từ đó tạo tác động lan tỏa, kết nối “điểm – tuyến – diện” để hình thành hệ thống các cực tăng trưởng thông qua LKV.
Thứ ba, trong quá trình liên kết, các địa phương cần phải giới hạn nội dung liên kết ở những vấn đề cấp thiết nhất để tập trung xử lý triệt để. Hiện nay, ở Việt Nam, trong hoạt động LKV cần phải tháo gỡ sự mâu thuẫn trong công tác quy hoạch ngành – vùng – địa phương.
Thứ tư, căn cứ vào tình hình thực tế và mục tiêu phát triển của mỗi vùng kinh tế để lựa chọn hình thức và công cụ liên kết các địa phương thích hợp, như: liên kết bắt buộc, liên kết tự nguyện với những bộ máy chính thức, bán chính thức hay phi chính thức. Tuy nhiên, với bất cứ hình thức và công cụ liên kết nào thì vấn đề cần được quan tâm là năng lực thực thi, quản trị và giám sát của tổ chức điều phối vùng.
Thứ năm, cần nâng cao vai trò của chính quyền trong việc hỗ trợ về cơ chế, tài chính, nhân sự, giám sát, điều phối… Ngân sách vùng có thể được thành lập từ ngân sách trung ương, sự ủng hộ của các chính quyền, doanh nghiệp, tổ chức xã hội,… Đặc biệt, phải tạo ra một “tài sản chung” ở dạng công ty tư vấn, hỗ trợ hoặc ở dạng quỹ đầu tư lợi nhuận hoặc phi lợi nhuận, để các địa phương thành viên cùng đóng góp nguồn lực, cùng tham gia khai thác, sử dụng và cùng chia sẻ lợi ích.
Thứ sáu, sự vào cuộc quyết liệt của Chính phủ, bộ, ngành trong chỉ đạo, điều hành và giám sát quá trình thực thi các kế hoạch, chính sách vùng sát sao là một trong những yếu tố thành công. Bên cạnh đó, cần nhìn nhận việc LKV như là một yếu tố tạo nên lợi thế cạnh tranh giữa các địa phương nhận được sự tài trợ của Chính phủ.
Chú thích:
1. Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương. Báo cáo khảo sát liên kết giữa các địa phương trong phát triển vùng tại Cộng hòa Liên bang Đức. Thực hiện vào tháng 10/2011, tr. 5.
2. Trần Thị Thu Hương. Kinh nghiệm về mô hình tổ chức bộ máy liên kết vùng ở Mỹ và Hàn Quốc: Bài học đối với Việt Nam. Tạp chí Quản lý Kinh tế, số 70, 9/2015, tr. 51, 52.
3, 4, 6, 8. Trần Thị Thu Hương. Phương thức liên kết vùng tự nguyện: Kinh nghiệm của Mỹ, Hàn Quốc, Trung Quốc và bài học đối với Việt Nam. Tạp chí Quản lý Kinh tế, số 72 (11/2015), tr. 60, 60, 62, 62.
5, 7. Liên kết phát triển vùng miền ở Trung Quốc nhìn từ hợp tác Vùng Chu Giang mở rộng, Viện Nghiên cứu Trung Quốc. http://vnics.org.vn, ngày 04/4/2018.
Tài liệu tham khảo
1. Im, Eunok. The Effects of Interlocal Collaboration on Local Economic Performance: Investigation of Korean Cases. 55th Congress of the European Regional Science Association: World Renaissance: Changing roles for people and places, 25 – 28 August 2015, Lisbon, Portugal.
2.Jing Yijia. The road to collaborative governance in China, Palgrave Macmilan, 2015.
3. Yu Li. The changing regional governance in China: A case study of Yangtze river delta, Degree of Doctor of Philosophy (Cardiff University), 2011.
TS. Nguyễn Quốc Toàn
TS. Cung Thị Tuyết Mai
ThS. Dương Thị Thanh Hậu
Trường Đại học Ngân hàng TP. Hồ Chí Minh
