(Quanlynhanuoc.vn) – Sau hơn 20 năm tổ chức triển khai Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18/02/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở đã từng bước được hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn ở những giai đoạn nhất định. Tuy nhiên, trong bối cảnh kinh tế, chính trị, xã hội, quốc tế đã có nhiều chuyển biến đặt ra những yêu cầu đối với việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở.
Quan niệm về dân chủ và thực hiện dân chủ ở cơ sở
Dân chủ là một phạm trù lịch sử, biến đổi và phát triển không ngừng cả về nhận thức và thực hiện trong từng giai đoạn phát triển của xã hội loài người. Thuật ngữ dân chủ ra đời vào khoảng thế kỷ thứ VII – VI TCN, Solon (khoảng 638 – 559 TCN, ông là một chính khách, người làm luật và là nhà thơ người Athena), người đầu tiên đặt nền tảng cho nguyên lý dân chủ. Trong tư tưởng của mình, Solon mong muốn xây dựng một nhà nước trên cơ sở một nền dân chủ thông qua tuyển cử và hòa nhập sức mạnh đối với pháp luật, pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc thực thi quyền làm chủ của Nhân dân.
Theo quan điểm của C.Mác và Ph.Ăngghen, dân chủ là một phương tiện tất yếu để con người đạt tới tự do, giải phóng toàn diện những năng lực vốn có của mỗi cá nhân, quyền con người được bảo đảm và thực hiện đầy đủ. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác – Lênin thường sử dụng khái niệm dân chủ trên nhiều phương diện khác nhau của xã hội. Khái niệm dân chủ như một hình thức nhà nước hay một chính thể dân chủ; dân chủ là vấn đề quyền lợi của Nhân dân theo nghĩa rộng; dân chủ là nguyên tắc trong quản lý – tổ chức; dân chủ là khái niệm về tư tưởng, tinh thần dân chủ.
Ở Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh sớm nhận thức sâu sắc vai trò to lớn của dân chủ và chú trọng thực hiện dân chủ từ cơ sở. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nêu dân chủ một cách dễ hiểu: Dân chủ nghĩa là dân là chủ và dân làm chủ. Người còn nhấn mạnh: “Nước ta là nước dân chủ. Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân”1.
Thấm nhuần chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng ta luôn đề cao dân chủ và không ngừng phát huy dân chủ trong suốt quá trình lãnh đạo cách mạng Việt Nam. Ngay từ Đại hội VI (Đại hội đầu tiên đánh dấu quá trình đổi mới), Đảng ta đã xác định việc mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân là nguyên tắc quan trọng trong hoạt động của Đảng: “Trong toàn bộ hoạt động của mình, Đảng phải quán triệt tư tưởng “lấy dân làm gốc”, xây dựng và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân lao động”2. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (năm 1991), Đảng ta chỉ rõ: “Toàn bộ tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị nước ta trong giai đoạn mới là nhằm xây dựng và từng bước hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân. Dân chủ gắn liền với công bằng xã hội phải được thực hiện trong thực tế cuộc sống trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội thông qua hoạt động của Nhà nước do dân cử ra và bằng các hình thức dân chủ trực tiếp”3.
Như vậy, Đảng ta đã coi việc xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa không chỉ là một trong những nội dung thể hiện bản chất của chế độ xã hội chủ nghĩa mà còn là quy luật hình thành, phát triển và tự hoàn thiện của chính hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa. Xuất phát từ vai trò đó của dân chủ, Đảng và Nhà nước ta đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp luật để thực hiện dân chủ, phát huy tối đa quyền làm chủ của Nhân dân trong xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.
Trên cơ sở tư tưởng Hồ Chí Minh và đường lối, quan điểm của Đảng, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện”4.
Thực hiện dân chủ cơ sở (DCCS) có vai trò hết sức quan trọng, góp phần mở rộng dân chủ, bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; là phương thức quản lý để bảo đảm trên thực tế các quyền dân chủ của Nhân dân được thực hiện; thông qua việc thực hiện DCCS để tiếp tục hoàn thiện đường lối, chính sách, pháp luật về dân chủ cơ sở, nhằm bảo đảm quyền của Nhân dân được biết, tham gia ý kiến, quyết định, thực hiện và giám sát việc thực hiện hoạt động của chính quyền cơ sở, bảo đảm trách nhiệm của chính quyền cơ sở đối với việc thực hiện các quyền dân chủ của Nhân dân địa phương.
Việc thực hiện dân chủ ở cơ sở và pháp luật dân chủ ở cơ sở vừa là điều kiện, vừa là yêu cầu nhằm kiện toàn và nâng cao năng lực, phẩm chất, chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị ở cơ sở, xây dựng nhà nước trong sạch, vững mạnh, đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, quan liêu và các hành vi tiêu cực khác; góp phần phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội ở cơ sở.
Thực trạng pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở
Từ khi giành được độc lập đến nay, Đảng và Nhà nước luôn coi trọng phát huy dân chủ và xây dựng thể chế nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân. Điều đó thể hiện trước hết ở việc xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý thực hiện DCCS thông qua việc ban hành nhiều nghị quyết, chỉ thị của Đảng và các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, của Chính phủ, các bộ, ngành về dân chủ, thực hiện DCCS, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân qua hơn 35 năm đổi mới.
Ngày 18/02/1998, Bộ Chính trị (khóa VIII) đã ban hành Chỉ thị số 30-CT/TW về xây dựng và thực hiện Quy chế DCCS. Đây là văn bản đầu của đầu tiên Đảng về DCCS. Chỉ thị này được ban hành bởi “quyền làm chủ của Nhân dân còn bị vi phạm ở nhiều nơi, trên nhiều lĩnh vực; tệ quan liêu, mệnh lệnh, cửa quyền, tham nhũng, sách nhiễu, gây phiền hà cho dân vẫn đang phổ biến và nghiêm trọng mà chúng ta chưa đẩy lùi, ngăn chặn được. Phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra chưa được cụ thể hóa và thể chế hóa thành luật pháp, chậm đi vào cuộc sống”5. Theo đó, khâu quan trọng và cấp bách trước mắt là phát huy quyền làm chủ của Nhân dân ở cơ sở, là nơi trực tiếp thực hiện mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, là nơi cần thực hiện quyền làm chủ của Nhân dân một cách trực tiếp và rộng rãi nhất. Muốn vậy, Nhà nước cần ban hành Quy chế DCCS có tính pháp lý, yêu cầu mọi người, mọi tổ chức ở cơ sở đều phải nghiêm chỉnh thực hiện6.
Sau khi Chỉ thị số 30-CT/TW ra đời, nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về thực hiện DCCS được ban hành phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của từng thời kỳ. Cụ thể:
Ngày 26/02/1998 Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa X đã ban hành Nghị quyết số 45/1998/NQ-UBTVQH10 về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Theo đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11/5/1998 về Quy chế thực hiện dân chủ ở xã; Nghị định số 71/1998/NĐ-CP ngày 08/9/1998 của Chính phủ về Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan; Nghị định số 07/1999/NĐ-CP ngày 13/02/1999 của Chính phủ về Quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp nhà nước và Chỉ thị số 38/1998/CT-TTg ngày 11/11/1998 của Thủ tướng Chính phủ về triển khai Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan.
Sau 5 năm thực hiện Nghị định số 29/1998/NĐ-CP, căn cứ Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 18/3/2002 của Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa IX) về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn và Chỉ thị số 10-CT/TW ngày 28/3/2002 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và thực hiện Quy chế DCCS, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 79/2003/NĐ-CP ngày 07/7/2003 Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, thay thế Nghị định số 29/1998/ NĐ-CP.
Ngày 20/4/2007, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI đã thông qua Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn thay thế Nghị định số 79/2003/NĐ-CP. Pháp lệnh gồm 6 chương, 28 điều, là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất từ trước đến nay và có phạm vi điều chỉnh toàn diện hơn về việc thực hiện DCCS, trong đó quy định các vấn đề cơ bản, như: nguyên tắc thực hiện dân chủ ở cấp xã; trách nhiệm tổ chức thực hiện dân chủ ở cấp xã; các hành vi bị nghiêm cấm; những nội dung công khai để nhân dân biết và hình thức công khai; những nội dung Nhân dân bàn và quyết định; những nội dung Nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định và những nội dung nhân dân tham gia giám sát.
Hiện nay, thực hiện DCCS cơ bản được điều chỉnh bởi 4 văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực, gồm: Nghị quyết số 55/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 30/8/1998 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan; Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11; Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 của Chính phủ về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập và Nghị định số 145/2020/NĐ-CP ngày 14/12/2020 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về điều kiện lao động và quan hệ lao động.
Đây là những cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thực hiện quyền làm chủ của Nhân dân và của cán bộ, công chức, viên chức, người lao động tại cơ sở, góp phần xây dựng môi trường chính trị dân chủ, cởi mở, thực hiện tốt hơn quyền làm chủ của Nhân dân, củng cố niềm tin của Nhân dân vào Đảng, Nhà nước và chế độ; tạo động lực thúc đẩy việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng – an ninh ở mỗi địa phương và trên phạm vi cả nước.
Mặc dù vậy, pháp luật về thực hiện DCCS cũng bộc lộ những hạn chế cần được nghiên cứu hoàn thiện:
Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 được ban hành với tinh thần đề cao quyền dân chủ của Nhân dân, trong khi đó, hiện nay các quy định của pháp luật về thực hiện DCCS đang được quy định trong các văn bản dưới luật là chưa thực sự phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 về tôn trọng, ghi nhận, bảo vệ và bảo đảm việc thực hiện quyền dân chủ của Nhân dân;
Thứ hai, nội hàm về thực hiện DCCS trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa thống nhất và chồng lấn với các văn bản quy phạm pháp luật về quyền dân chủ khác được quy định trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016; Luật khiếu nại năm 2011; Luật Tố cáo năm 2018…
Thứ ba, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về thực hiện DCCS chưa bảo đảm vì việc quy định về thực hiện dân chủ ở mỗi loại hình cơ sở tại các văn bản khác nhau mà không có quy định chung về thực hiện DCCS.
Thứ tư, nội dung và hình thức thực hiện DCCS còn hạn chế, chưa đáp ứng thực tiễn yêu cầu phát triển ở cơ sở.
Thứ năm, Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 được ban hành và thực hiện từ năm 2007 đến nay nhưng cũng chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của các chủ thể trong tổ chức thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và các hình thức xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức có hành vi vi phạm pháp luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Do vậy, khi có vi phạm xảy ra, việc xử lý vi phạm còn hạn chế, bị động. Các quy định về vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên tham gia trực tiếp vào việc thực hiện quyền làm chủ của Nhân dân tại Pháp lệnh cũng chưa rõ ràng.
Một số kiến nghị xây dựng và hoàn thiện pháp luật thực hiện dân chủ ở cơ sở
Một là, pháp luật DCCS cần quy định cụ thể phạm vi “cơ sở” và giải thích khái niệm “thực hiện dân chủ ở cơ sở”.
Hai là, cần rà soát, so sánh, đối chiếu giữa Hiến pháp năm 2013; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019; Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018; Luật Tiếp cận thông tinnăm 2016; Luật trưng cầu ý dân năm 2015; Luật An ninh mạng năm 2018… với Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 để quy định rõ những vấn đề, nội dung cấm công khai, cấm cung cấp thông tin thuộc bí mật Nhà nước, bí mật quốc gia, liên quan đến an toàn, an ninh, chủ quyền quốc gia; những nội dung nào cần công khai, cung cấp thông tin để người dân được biết, được kiểm tra, được bàn.
Ba là, pháp luật thực hiện DCCS cần mở rộng phạm vi các nội dung Nhân dân được bàn và quyết định trực tiếp như quyết định hương ước, quy ước, luật lệ của cộng đồng dân cư; quyết định người đại diện của cộng đồng dân cư… công nhận thẩm quyền của người dân trong việc đề xuất các vấn đề để cộng đồng dân cư hoặc chính quyền địa phương quyết định thay vì quyền đề xuất, sáng kiến chỉ thuộc về Nhà nước như quy định hiện hành.
Bốn là, cần phải quy định các biện pháp bảo đảm thực hiện DCCS. Đó là các bảo đảm bằng công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở; bảo đảm về điều kiện vật chất và phương tiện kỹ thuật của các tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư; cơ sở vật chất và trang thiết bị kỹ thuật công khai thông tin, thảo luận, bàn bạc tại cộng đồng dân cư; công cụ đánh giá mức độ thực hiện dân chủ ở cộng đồng dân cư.
Năm là, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quan hệ phối hợp và trách nhiệm giữa các chủ thể nghĩa vụ trong thực hiện DCCS cho phù hợp với thực tế hiện nay. Theo đó, khi thực hiện không đúng DCCS, có sai phạm hoặc để xảy ra sai phạm thì người đứng đầu phải chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước người dân về những sai phạm của mình. Cơ quan nhà nước ở địa phương với cơ quan nhà nước cấp trên cũng cần phối hợp trong việc thực hiện dân chủ ở cơ sở; theo đó, cơ quan nhà nước cấp trên theo dõi, kiểm tra, giám sát đối với việc thực hiện DCCS.
