(Quanlynhanuoc.vn) – Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Xung đột lợi ích có mối quan hệ chặt chẽ với tham nhũng. Bài viết phân tích về mối quan hệ giữa xung đột lợi ích và tham nhũng. Nội dung quy định pháp luật về xung đột lợi ích trong phòng, chống tham nhũng từ nhận diện xung đột lợi ích đến phòng ngừa, kiểm soát và xử lý khi xảy ra xung đột lợi ích. Qua đó, đề xuất một số giải pháp để pháp luật về xung đột lợi ích thực sự đi vào cuộc sống.
Mối quan hệ giữa xung đột lợi ích và tham nhũng
Lợi ích luôn giữ vai trò quan trọng trong đời sống của mỗi con người, lợi ích không những là cái để thỏa mãn nhu cầu sống còn của mỗi con người mà quan trọng hơn, nó còn có tác dụng thúc đẩy sự tiến bộ, sự đi lên của lịch sử. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác đều thừa nhận lợi ích là động lực của mọi hoạt động của con người trong xã hội, là động lực của sự phát triển. Ph. Ăng-ghen đã viết: “Cái gọi là lợi ích vật chất không bao giờ có thể xuất hiện trong lịch sử với tính cách là những mục đích độc lập, chủ đạo, nhưng bao giờ cũng phục vụ một cách tự giác hoặc không tự giác cho cái nguyên tắc đang dẫn đường cho sự tiến bộ của lịch sử”1.
Xung đột lợi ích (XĐLI) là thuật ngữ được sử dụng quen thuộc ở nhiều quốc gia trên thế giới nhưng còn khá mới đối với Việt Nam. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), “Xung đột lợi ích là tình huống trong đó một cán bộ, công chức, trong thẩm quyền chính thức của mình, đưa ra hoặc phải đưa ra các quyết định, hoặc có những hành động có thể tác động tới lợi ích cá nhân của họ”2.
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 lần đầu tiên đưa ra khái niệm về XĐLI ở khoản 9 Điều 3, theo đó: “Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đắn đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”.
Thực tiễn cho thấy XĐLI có thể xảy ra trong hoạt động quản lý, điều hành của bất kỳ cơ quan, tổ chức, đơn vị nào với những tình huống mà chúng ta dễ gặp phải. Bản chất của XĐLI là sự mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức (người thi hành công vụ) và lợi ích củaNhà nước (thể hiện qua trách nhiệm và nghĩa vụ công của người thi hành công vụ)3. Do vậy, XĐLI đặt ra nguy cơ xâm hại tới liêm chính, vô tư của hoạt động công vụ. Đây chính là tiền đề làm nảy sinh tham nhũng.
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”4
XĐLI và tham nhũng là hai khái niệm tuy khác nhau nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, bởi vì đều gắn liền với việc sử dụng quyền lực công và việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, đều có cùng chủ thể là người có chức vụ, quyền hạn (cả khu vực công và khu vực tư). Tuy nhiên, XĐLI là “cửa ngõ” của tham nhũng nhưng chưa thực sự là tham nhũng. XĐLI có thể tiềm ẩn hành vi tham nhũng bởi trong một tình huống XĐLI cụ thể, nếu người có chức vụ, quyền hạn đã quyết định hành động hoặc không hành động trái với chức trách, nhiệm vụ của mình để qua đó cá nhân mình hoặc người thân của mình được hưởng lợi ích thì đó chính là hành vi tham nhũng. Việc nhìn nhận rõ mối quan hệ giữa XĐLI và tham nhũng, trong đó nhấn mạnh tính chất “cửa ngõ” của XĐLI với tham nhũng, có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định thái độ, cách ứng xử, cách quản lý, điều chỉnh của Nhà nước đối với vấn đề kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ.
XĐLI và tham nhũng có một số điểm khác biệt như sau:
Về trạng thái, XĐLI là tình huống, trong khi tham nhũng là hành vi hiện thực. XĐLI là những tình huống cụ thể phát sinh khi người có chức vụ, quyền hạn có thể đưa ra quyết định hoặc thực hiện hành vi có lợi cho mình trong hoạt động công vụ, qua đó làm phát sinh tham nhũng.
Về tính chất, XĐLI mang tính khách quan vì nó nảy sinh từ chức năng, nhiệm vụ và hệ thống chính sách, pháp luật, quy chế, quy định hoạt động của cơ quan, tổ chức; tham nhũng là hành vi chủ quan của người có chức vụ, quyền hạn vì nó là hành vi, quyết định của cán bộ, công chức. Trong tình huống XĐLI, hành vi của người có chức vụ, quyền hạn bị coi là tham nhũng khi lựa chọn lợi ích cá nhân. Như vậy, có thể khẳng định, XĐLI, nếu không được nhận diện và kiểm soát đúng đắn, chính là tiền đề, là điều kiện thuận lợi làm nảy sinh tham nhũng.
Về mục đích vụ lợi, mặc dù chủ thể chính của XĐLI và tham nhũng đều là người có chức vụ, quyền hạn, đều có yếu tố lợi ích cá nhân xuất hiện nhưng ở tham nhũng bắt buộc phải có mục đích vụ lợi còn trong XĐLI chưa bắt buộc có yếu tố này. Trong thực tế không phải mọi tình huống XĐLI đều dẫn đến tham nhũng. Một tình huống XĐLI chỉ có thể dẫn đến hành vi tham nhũng trong trường hợp người có chức vụ, quyền hạn ra quyết định hành động hoặc không hành động vì lợi ích riêng của cá nhân và người thân của mình mà làm tổn hại tới lợi ích chung.
Về yếu tố cấu thành, XĐLI bao gồm 2 yếu tố cơ bản cấu thành là lợi ích cá nhân/lợi ích riêng tư của cán bộ, công chức và chức vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức. Trong khi đó, tham nhũng gồm 3 yếu tố cấu thành là người có chức vụ quyền hạn; lợi dụng chức vụ quyền hạn; động cơ vụ lợi.
Nội dung pháp luật về xung đột lợi ích trong phòng, chống tham nhũng
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định số 59/2019/NĐ-CP, ngày 01/7/2019 của Chính phủ là những văn bản quy phạm pháp luật quy định trực tiếp về XĐLI, bao gồm những nội dung sau:
Về nhận diện XĐLI:
Trước đây pháp luật Việt Nam chưa có định nghĩa về XĐLI, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 lần đầu tiên nêu ra định nghĩa XĐLI ở khoản 9 Điều 3. Định nghĩa này nhìn chung là thống nhất với cách hiểu hiện nay trên thế giới về XĐLI, đã bám sát khái niệm về XĐLI được nêu trong Công ước về chống hối lộ công chức nước ngoài trong giao dịch quốc tế của OECD mà đã được nhiều nước trên thế giới thừa nhận.
Bên cạnh đó, pháp luật phòng, chống tham nhũng cũng lần đầu tiên liệt kê 9 trường hợp XĐLI, đó là:
(1) Nhận tiền, tài sản hoặc lợi ích khác của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân liên quan đến công việc do mình giải quyết hoặc thuộc phạm vi quản lý của mình;
(2) Thành lập, tham gia quản lý, điều hành doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã, trừ trường hợp luật có quy định khác;
(3) Tư vấn cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân khác ở trong nước và nước ngoài về công việc có liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật công tác, công việc thuộc thẩm quyền giải quyết hoặc tham gia giải quyết;
(4) Sử dụng những thông tin có được nhờ chức vụ, quyền hạn của mình để vụ lợi hoặc để phục vụ lợi ích của tổ chức hoặc cá nhân khác;
(5) Bố trí vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột của mình giữ chức vụ quản lý về tổ chức nhân sự, kế toán, làm thủ quỹ, thủ kho trong cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc giao dịch, mua bán hàng hóa, dịch vụ, ký kết hợp đồng cho cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu;
(6) Góp vốn vào doanh nghiệp hoạt động trong phạm vi ngành, nghề do mình trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước hoặc để vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con kinh doanh trong phạm vi ngành, nghề do mình trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước;
(7) Ký kết hợp đồng với doanh nghiệp thuộc sở hữu của vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột hoặc để doanh nghiệp thuộc sở hữu của vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột tham dự các gói thầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình khi được giao thực hiện các giao dịch, mua bán hàng hóa, dịch vụ, ký kết hợp đồng cho cơ quan, tổ chức, đơn vị đó;
(8) Có vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột là người có quyền, lợi ích trực tiếp liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của mình;
(9) Can thiệp hoặc tác động không đúng đến hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền vì vụ lợi. Quy định này là căn cứ pháp lý để nhận diện tình huống khi XĐLI nảy sinh trên thực tế.
Về phòng ngừa XĐLI:
Để phòng ngừa XĐLI, pháp luật phòng, chống tham nhũng quy định về nguyên tắc công khai, minh bạch; trách nhiệm giải trình và việc chuyển đổi vị trí công tác. Theo đó, “Cơ quan, tổ chức, đơn vị phải công khai, minh bạch thông tin về tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh và nội dung khác theo quy định của pháp luật”5 và “Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có trách nhiệm giải trình về quyết định, hành vi của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân bị tác động trực tiếp bởi quyết định, hành vi đó. Người thực hiện trách nhiệm giải trình là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc người được phân công, người được ủy quyền hợp pháp để thực hiện trách nhiệm giải trình”6.
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định việc chuyển đổi vị trí công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức làm việc tại một số vị trí liên quan đến quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước, trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Theo đó, “Cơ quan, tổ chức, đơn vị theo thẩm quyền có trách nhiệm định kỳ chuyển đổi vị trí công tác đối với cán bộ, công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý và viên chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị mình nhằm phòng ngừa tham nhũng. Việc luân chuyển cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý thực hiện theo quy định về luân chuyển cán bộ. Việc chuyển đổi vị trí công tác phải bảo đảm khách quan, hợp lý, phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ và không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, đơn vị”7. Những quy định này nhằm phòng ngừa việc tạo ra các mối quan hệ giữa cán bộ, công chức, viên chức với các bên liên quan nhằm thực hiện những hành vi thu lợi bất chính từ việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức qua đó, bảo tính minh bạch, đúng đắn trong hoạt động công vụ.
Về kiểm soát XĐLI:
Lần đầu tiên pháp luật phòng chống tham nhũng quy định mang tính nguyên tắc về trách nhiệm kiểm soát XĐLI, thông qua định trách nhiệm báo cáo (đối với người có chức vụ, quyền hạn) hoặc phản ảnh (đối với người khác) khi thấy có XĐLI: (1) Người có chức vụ, quyền hạn khi được phân công công việc hoặc trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ nếu biết hoặc buộc phải biết nhiệm vụ, công vụ được giao có XĐLI thì phải báo cáo bằng văn bản với người trực tiếp quản lý, sử dụng để xem xét, xử lý theo quy định. (2) Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khi phát hiện XĐLI của người có chức vụ, quyền hạn thì phải thông tin, báo cáo bằng văn bản cho người trực tiếp quản lý, sử dụng người đó để xem xét, xử lý. (3) Thông tin, báo cáo về XĐLI được thực hiện trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày biết được hoặc phát hiện được nhiệm vụ, công vụ được giao có XĐLI với người được giao nhiệm vụ, công vụ.
Về xử lý khi xảy ra XĐLI:
(1) Quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc xử lý thông tin, báo cáo về XĐLI, theo đó: người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng người có chức vụ, quyền hạn có thẩm quyền tiếp nhận, xử lý thông tin, báo cáo về XĐLI. Trong thời hạn 5 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được thông tin, báo cáo thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị quyết định hoặc đề nghị người có thẩm quyền quản lý người đó áp dụng một trong các biện pháp kiểm soát XĐLI hoặc xử lý theo quy định của pháp luật. Trong thời hạn 5 ngày làm việc, kể từ ngày xử lý thông tin, báo cáo về XĐLI, cơ quan, tổ chức, đơn vị xử lý thông tin, báo cáo XĐLI phải thông báo bằng văn bản tới người có XĐLI và cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thông tin, báo cáo về XĐLI.
(2) Quy định việc tạm đình chỉ việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có XĐLI; tạm thời chuyển người có XĐLI sang vị trí công tác khác.
Khi có căn cứ cho rằng nếu để người có chức vụ, quyền hạn thực hiện nhiệm vụ, công vụ hoặc tiếp tục giữ vị trí công tác sẽ không bảo đảm tính khách quan, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị quyết định hoặc đề nghị người có thẩm quyền quản lý người có chức vụ, quyền hạn quyết định tạm đình chỉ công tác, tạm thời chuyển vị trí công tác khác đối với người có chức vụ, quyền hạn.
(3) Quy định đình chỉ việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có XĐLI. Khi có căn cứ rõ ràng về việc người có chức vụ, quyền hạn có hành vi vi phạm pháp luật hoặc có tác động không đúng đắn, gây khó khăn, cản trở đến hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc người có thẩm quyền quản lý người có chức vụ, quyền hạn quyết định đình chỉ công tác thực hiện nhiệm vụ, công vụ đối với người có chức vụ, quyền hạn.
Một số kiến nghị
Từ nội dung pháp luật phòng, chống tham nhũng cho thấy vấn đề XĐLI bước đầu đã được ghi nhận một cách khá toàn diện từ nhận diện XĐLI, đến phòng ngừa, kiểm soát XĐLI và xử lý XĐLI. Việc quy định XĐLI và kiểm soát XĐLI trong pháp luật phòng, chống tham nhũng đã khẳng định kiểm soát XĐLI là công cụ quan trọng nhằm phòng, chống tham nhũng hiệu quả, bảo đảm sự thống nhất trong nhận thức về XĐLI và kiểm soát XĐLI, thống nhất về cơ chế kiểm soát, các biện pháp áp dụng, tổ chức thực hiện pháp luật về phòng ngừa, phát hiện và kiểm soát XĐLI. Những quy định này bước đầu đã góp phần hình thành nhận thức rằng hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức cần hướng đến sự minh bạch, khách quan, liêm chính và những điều này phải được bảo đảm bằng pháp luật. Việc thực hiện những quy định này trong thời gian qua cho thấy, bước đầu đã có tác dụng nhất định trong phòng, chống tham nhũng nói chung và phòng ngừa XĐLI trong hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức nói riêng, qua đó, góp phần nâng cao hiệu quả trong hoạt động công vụ.
Tuy nhiên, để các quy định pháp luật về XĐLI thực sự đi vào cuộc sống cần thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:
Thứ nhất, tiếp tục đẩy mạnh việc tuyên truyền, nâng cao nhận thức chung của cán bộ, công chức, viên chức, người dân và doanh nghiệp về XĐLI. Hiểu và nhận thức đầy đủ tác hại khi có XĐLI xảy ra sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, làm suy giảm lòng tin của Nhân dân vào chính quyền, làm cho tình trạng tham nhũng càng trở nên khó kiểm soát và khó xử lý hiệu quả. Bảo đảm nhận thức đúng đắn về XĐLI và kiểm soát XĐLI cần đến những biện pháp cụ thể như triển khai các hoạt động nghiên cứu sâu rộng về XĐLI và kiểm soát XĐLI, tổ chức các hoạt động tuyên truyền, giới thiệu về các tình huống XĐLI trong hoạt động công vụ, hướng dẫn các thức phòng ngừa, phát hiện và xử lý XĐLI, tổ chức các khóa đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng nhận biết và kiểm soát XĐLI dành cho từng nhóm đối tượng cụ thể theo từng mức độ phù hợp.
Thứ hai, sửa đổi Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức theo hướng xác định nguyên tắc kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ nhằm mục tiêu chính là xây dựng chế độ công vụ liêm chính, khách quan, trung thực bằng cách xác lập chuẩn mực trong hoạt động công vụ và chuẩn mực hành vi ứng xử đối với cán bộ, công chức, viên chức nhấn mạnh hơn vào những nguyên tắc “liêm, chính, chí công vô tư” trong hoạt động công vụ.
Thứ ba, quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức trong việc thực hiện các biện pháp kiểm soát XĐLI. Về nguyên tắc, các tình huống XĐLI phát sinh trong hoạt động công vụ nên cơ quan có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức là chủ thể phải có trách nhiệm thực hiện các biện pháp kiểm soát XĐLI. Theo đó, các cơ quan, tổ chức, đơn vị phải xây dựng và thực hiện các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý XĐLI trong cơ quan, tổ chức, đơn vị của mình. Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị cần phải được quy định rõ từ khâu xây dựng và thực hiện các biện pháp phòng ngừa; áp dụng các biện pháp nhằm phát hiện XĐLI; xử lý hành vi vi phạm về XĐLI và gắn với trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị.
Thứ tư, sửa đổi, bổ sung Luật Phòng, chống tham nhũng theo hướng thiết kế một chế định riêng về XĐLI và kiểm soát XĐLI trong hoạt động công vụ bao hàm đầy đủ các nội dung, như: các dấu hiệu nhận diện tình huống XĐLI trong hoạt động công vụ; nguyên tắc giải quyết XĐLI; nguyên tắc xác định đầu mối theo dõi, giám sát, hướng dẫn thực hiện pháp luật về XĐLI tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị; các hình thức xử lý vi phạm pháp luật về XĐLI trong hoạt động công vụ; trình tự, thủ tục, thẩm quyền quản lý XĐLI, thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về XĐLI; biện pháp tiếp nhận, phản hồi và xử lý phản ảnh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức, viên chức về các tình huống XĐLI.
