(Quanlynhanuoc.vn) – Xây dựng chính quyền đô thị phải gắn liền với Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đây là cách bảo đảm sự phát triển bền vững và hài hòa cho đô thị; đồng thời, bảo đảm sự đúng đắn, công bằng và minh bạch trong quản lý và điều hành đô thị. Bài viết chỉ ra một số bất cập trong thể chế pháp lý xây dựng chính quyền đô thị, đồng thời nêu một số kiến nghị hoàn thiện quy định này, giúp tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương vì chiến lược phát triển đô thị ở nước ta.
Đặt vấn đề
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng ban hành ngày 01/02/2021 nhấn mạnh tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền (NNPQ) xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, do Đảng lãnh đạo đề ra con đường xây dựng NNPQ. Nghị quyết nêu rõ việc tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển đô thị là một trong những định hướng phát triển đất nước giai đoạn 2021 – 2030. Bên cạnh đó, xây dựng Nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả là một trong những quan điểm chỉ đạo của Đảng ta trong thời kỳ mới.
Báo cáo Chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá XII) tại Đại hội lần thứ XIII cũng xác định việc quan tâm xây dựng chính quyền đô thị là một trong những việc nhằm xây dựng NNPQ XHCN có nhiều tiến bộ. Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 10 năm (2021-2030) cho thấy, quản lý phát triển đô thị còn bất cập. Từ đó, Đảng ta xác định việc lựa chọn một số địa điểm, đô thị, vùng có lợi thế đặc biệt để xây dựng trung tâm kinh tế, tài chính với thể chế, cơ chế, chính sách đặc thù có tính đột phá, có khả năng cạnh tranh quốc tế cao.
Phát triển hệ thống đô thị trung tâm phù hợp với chức năng của từng vùng. Giữ gìn, phát huy bản sắc văn hóa các dân tộc, giá trị lịch sử, truyền thống là một trong những phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp phát triển kinh tế – xã hội. Việc xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam hiện nay phải gắn chặt với việc hoàn thiện chính sách, pháp luật về xây dựng chính quyền đô thị nhằm thúc đẩy quá trình đô thị hoá, đặc biệt là các đô thị lớn và các đô thị vệ tinh để tạo động lực quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế đất nước; góp phần xây dựng thành công nền kinh tế hiện đại với các cực tăng trưởng nhanh, đầu tàu kinh tế, là mũi nhọn để khơi dậy và tạo tiền đề, động lực để cả nước phát triển bền vững trên cơ sở ổn định kinh tế – xã hội và đời sống nhân dân.
Ở chiều ngược lại, xây dựng chính quyền đô thị là một quá trình đòi hỏi sự gắn kết chặt chẽ giữa phát triển tính tự chủ địa phương và củng cố NNPQ. Để bảo đảm sự phát triển bền vững và hài hòa cho đô thị, chính quyền địa phương tại các đô thị cần phải tuân thủ các chủ trương, quy định pháp luật và chính sách về NNPQ. NNPQ cũng đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra các quy định và chuẩn mực để hướng dẫn chính quyền địa phương vận hành đô thị một cách hiệu quả và hợp lý.
Suy cho cùng, một chính quyền đô thị tốt là chính quyền tôn trọng và tuân thủ pháp luật mà trong đó, NNPQ đóng vai trò bảo đảm chính quyền đô thị thực hiện công việc trong phạm vi thẩm quyền cho phép, đúng pháp luật và đáp ứng các yêu cầu từ thực tiễn.
Pháp luật về chính quyền đô thị đáp ứng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Thực tiễn xây dựng NNPQ tại một số quốc gia trên thế giới, đặc biệt là một số nước gần với Việt Nam, như: Trung Quốc, Hàn Quốc cho thấy, việc áp dụng các quy định nhằm xây dựng tổ chức chính quyền tại các đô thị (nhất là các đô thị mới, đô thị thông minh) cần phải được nghiên cứu kỹ lưỡng, có sự tham khảo thành tựu của nước ngoài phù hợp với hoàn cảnh của mỗi nước.
Vấn đề tổ chức chính quyền là một trong những vấn đề cốt lõi, là “xương sống” của chiến lược phát triển đô thị và mang tính quyết định đến sự thành công của việc xây dựng đô thị. Cụ thể, việc tổ chức chính quyền tốt, hoạt động hiệu lực, hiệu quả là một trong những điều kiện tiên quyết tạo đà cho việc áp dụng các chính sách kinh tế – xã hội đặc biệt là các chính sách đột phá, phù hợp với định hướng xây dựng NNPQ. Ngược lại, có không ít trường hợp việc xây dựng các đô thị bị thất bại mà nguyên nhân đầu tiên đến từ việc tổ chức chính quyền không phù hợp với mục tiêu, định hướng và không gian phát triển đô thị; không bắt kịp hoặc không thích nghi tốt với các xu thế về các mô hình đô thị mang tính tiên tiến, đột phá trên thế giới.
Tại Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều quy định tiến bộ về tổ chức chính quyền địa phương (trong đó có chính quyền đô thị) tạo cơ sở pháp lý cho các chiến lược phát triển đô thị. Đầu tiên phải nói đến điểm mới về tên chương và vị trí Chương IX: Chính quyền địa phương được đổi tên chương từ “Hội đồng nhân và Ủy ban nhân dân” (như trong các bản Hiến pháp trước đó) thành “Chính quyền địa phương” và di chuyển chương “Chính quyền địa phương” đặt sau các chương về Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân (các cơ quan trung ương) đã đánh dấu sự đổi mới quan trọng về nhận thức chính trị – pháp lý, bảo đảm tính thông suốt, thống nhất trong cả bộ máy nhà nước và tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Trên cơ sở thay đổi nhận thức chính trị về vị trí của chính quyền địa phương, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục có những thay đổi quan trọng trong việc hình thành đơn vị hành chính.
Cụ thể, tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định thành lập 3 cấp đơn vị hành chính gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện và xã. Trong đó, chính quyền đô thị được tổ chức ở các đơn vị hành chính: thành phố trực thuộc trung ương; quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; phường, thị trấn (tại khoản 3 Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Ngoài ra, Hiến pháp cũng cho phép Quốc hội thành lập các “đơn vị hành chính tương đương”. Đây là tiền đề cho Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thành lập các đơn vị hành chính có thể tổ chức chính quyền đô thị như thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương hay tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Quy định của Hiến pháp năm 2013 vừa nhấn mạnh vai trò của chính quyền địa phương, vừa có “độ mở” cho phép Quốc hội có quyền thành lập các đơn vị hành chính khác đã giúp việc xây dựng cơ chế pháp luật về chính quyền đô thị được đặt trên cơ sở vừa tuân thủ Hiến pháp, vừa kịp đáp ứng tình hình mới mà thành tựu trước mắt hiện nay là việc thành lập thành phố Thủ Đức (TP. Hồ Chí Minh) là thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương đầu tiên của nước ta đóng vai trò là “cực tăng trưởng mới” của TP. Hồ Chí Minh và vùng Đông Nam Bộ.
Mặc dù đơn vị hành chính “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương” (TP. Thủ Đức) không được đề cập trong Hiến pháp năm 2013 song vẫn bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp cho việc thành lập thành phố Thủ Đức (theo quy định của luật). Đây là tiền lệ quan trọng để Nhà nước ta tiến tới thành lập các đơn vị hành chính khác (ở các đô thị) nhằm tạo đột phá, thúc đẩy kinh tế địa phương, kinh tế vùng nhưng vẫn bảo đảm tính pháp quyền XHCN.
Tuy vậy, việc tổ chức chính quyền tại các đô thị hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc nhất là trong việc phân định rõ ràng giữa chính quyền và cấp chính quyền tại địa phương sao cho phù hợp theo hướng đô thị tách biệt với nông thôn.
Thực tế hiện nay, quy hoạch đô thị còn mang tính chất nông thôn đan xen tính đô thị một cách máy móc1, bởi lẽ quan điểm lấy nông thôn làm chuẩn trong xây dựng bộ máy chính quyền địa phương lâu nay còn ảnh hưởng nặng nề2. Việc còn tồn tại nông thôn trong đô thị đòi hỏi sự đầu tư và quản lý tài nguyên đất đai, thực phẩm và nguồn nước, làm gia tăng chi phí cho việc phát triển và quản lý các khu vực nông thôn trong đô thị.
Ngoài ra, việc sử dụng đất để làm nông nghiệp hay tiểu thủ công nghiệp cũng có thể làm giảm diện tích đất sử dụng cho các mục đích cần thiết cho một đô thị như nhà ở, công trình công cộng, kinh doanh và giải trí. Do đó, cần đánh giá kỹ lưỡng về cơ chế “giao thoa” giữa nông thôn và đô thị nhằm đáp ứng sự phát triển bền vững của đô thị.
Về mặt quy định hành chính, khi còn các vùng nông thôn thì việc tổ chức các cấp chính quyền tại đô thị không thể thực hiện theo tinh thần tổ chức chính quyền phù hợp với đặc trưng từng vùng như tại Hiến pháp năm 2013. Đặc biệt, trong trong bối cảnh Nghị quyết số 99/2020/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực xác định việc xây dựng chính quyền địa phương phải phù hợp với đặc thù nông thôn và đô thị, phù hợp với vai trò trung tâm phát triển kinh tế – xã hội vùng thì việc tách bạch rõ ràng giữa đô thị và nông thôn không những đáp ứng các yêu cầu của NNPQ mà còn phù hợp với đặc thù kinh tế – xã hội của mỗi vùng đô thị, nông thôn.
Về vấn đề phân cấp, phân quyền chính quyền đô thị trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Các văn kiện Đại hội X, XI, XII, XIII của Đảng và các nghị quyết, kết luận của các Hội nghị Trung ương thể hiện rõ chính sách phân cấp, chuyển giao quyền lực và nâng cao tính chủ động cho chính quyền địa phương, đặc biệt trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực và nghĩa vụ tài chính đối với chính phủ trung ương. Về cơ sở pháp lý, Hiến pháp năm 2013 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương dựa trên phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, và giữa các cấp chính quyền địa phương.
Ở cấp độ quản lý chung, Nghị quyết số 99/2020/NQ-CP xác định phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10/01/2022 về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước tiếp tục nhấn mạnh mục tiêu đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền nhằm phân định rõ nhiệm vụ và quyền hạn, thẩm quyền và trách nhiệm theo hướng tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương linh hoạt, sáng tạo trong sử dụng các nguồn lực hợp pháp phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn.
Tuy vậy, vấn đề phân cấp, phân quyền đi kèm với quy định trách nhiệm của chính quyền đô thị hiện nay chưa thực sự rõ ràng đã gây ra sự trì trệ trong quá trình giải quyết các vấn đề liên quan đến đô thị. Việc chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ương đến các cấp chính quyền địa phương không chỉ đơn giản là chia sẻ quyền lực và trách nhiệm từ phía có quyền tới phía chưa có quyền. Nếu chỉ tập trung vào việc chia sẻ quyền lực, điều đó chỉ mang tính bảo đảm pháp lý, nhưng không phù hợp với nhu cầu phát triển thực tế. Thay vào đó, tư duy “chia sẻ cái cần thiết” sẽ giúp cho chính quyền địa phương được nhận những thẩm quyền và bảo đảm trách nhiệm phù hợp với nhu cầu phát triển.
Như vậy, phân cấp, phân quyền là một yêu cầu bắt buộc trong quá trình quản lý nhà nước, cần xác định được các lĩnh vực cụ thể để phát huy tối đa cơ chế phân cấp, phân quyền trên từng địa phương phù hợp với đặc điểm chính quyền đô thị, nâng cao vị thế, vai trò của chính quyền thành phố thuộc thành phố. Trong đó, cần nghiên cứu áp dụng cơ chế phân quyền mạnh mẽ cho các chính quyền đô thị để phát huy tối đa vai trò của các đô thị mới, giảm tải trách nhiệm đối với lĩnh vực tương ứng cho chính quyền trung ương hoặc chính quyền cấp trên trực tiếp, tránh tình trạng các đô thị mới bị kìm hãm trong cơ chế quá chật hẹp.
Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về chính quyền đô thị
Công cuộc xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam vận hành theo cơ chế “Ðảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ”. Quyết tâm chính trị nhằm xây dựng một NNPQ XHCN đã mở đường cho việc xây dựng chính quyền đô thị. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về chính quyền đô thị nhằm bảo đảm thực hiện tốt việc xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam.
Một là, tách bạch cơ chế tổ chức chính quyền giữa đô thị và nông thôn là việc phân định rõ ràng về chức năng và mục tiêu phát triển đặc thù giữa các vùng đô thị – nông thôn, giúp cho việc quản lý và phát triển các vùng đô thị và nông thôn được tập trung và hiệu quả hơn. Nhất là đối với đô thị, việc tách bạch rõ ràng giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn giúp các chính quyền đô thị định hướng rõ ràng cho phát triển đô thị, tránh tình trạng mở rộng không kiểm soát.
Hai là, cần xây dựng cơ chế phân cấp, phân quyền, ủy quyền sao cho nội dung và cơ chế quản lý phù hợp với mô hình hiện tại. Trong cơ chế phân cấp, phân quyền cần ban hành những quy định pháp lý để thể hiện rõ quyền hạn, trách nhiệm cho chính quyền đô thị. Cần định rõ trách nhiệm và phân cấp giữa các đơn vị trong chính quyền địa phương, giữa địa phương và trung ương để tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương phát huy tính tự chủ nhằm chủ động, tự giác thực hiện tốt công tác quản lý và phát triển đô thị. Trong đó, cơ chế quản lý tài chính cần được xem là yếu tố căn bản của sự tự chủ của các chính quyền đô thị, tự chủ về tài chính là vấn đề thiết yếu quyết định đến tính tự chủ của chính quyền đô thị3.
Về phần mình, các chính quyền đô thị cần chịu trách nhiệm với quyết định của mình và bảo đảm sự minh bạch trong quá trình ra quyết định. Ngoài ra, cần tăng cường kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính đô thị để bảo đảm hoạt động tuân thủ pháp luật. Đồng thời, chính quyền đô thị cần đổi mới cơ chế, chính sách để đáp ứng yêu cầu của thời đại, bảo đảm công bằng, minh bạch, giảm thiểu các thủ tục hành chính, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính, bảo đảm quyền lợi và nghĩa vụ của người dân.
Ba là, cần tạo điều kiện để cộng đồng dân cư tại các đô thị có thể tham gia vào quyết định và đóng góp ý kiến trong quá trình quản lý và phát triển đô thị. Việc này giúp cho chính quyền đô thị thực hiện các chính sách đáp ứng nhu cầu của cư dân và giúp tạo động lực cho cộng đồng tích cực tham gia vào các hoạt động phát triển đô thị. Ý kiến của cộng đồng dân cư cũng là cơ sở thực tiễn để chính quyền trung ương tiếp tục giao quyền mạnh mẽ cho chính quyền đô thị.
