Hoàn thiện mô hình cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp

(Quanlynhanuoc.vn) – Doanh nghiệp nhà nước (DNNN)  nguồn lực lớn và quan trọng, đóng góp cho phát triển kinh tế-xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, thực hiện các nhiệm vụ chính trị do Đảng và Nhà nước giao, là công cụ hiệu quả để Nhà nước điều chỉnh nền kinh tế phát triển theo định hướng đã đặt ra. Tuy nhiên, DNNN vẫn tồn tại nhiều hạn chế, hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp chưa tương xứng với nguồn lực, lợi thế được giao, nhiều DNNN hoạt động không hiệu quả… Bài viết phân tích những thuận lợi, vướng mắc trong việc thực hiện mô hình cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp và đề xuất một số giải pháp để hoàn thiện mô hình này.
Ảnh minh hoạ: Internet.
Khái quát về cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Cơ quan đại diện chủ sở hữu (CQĐDCSH) là cơ quan, tổ chức được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do mình thành lập hoặc giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên1. CQĐDCSH có vai trò quan trọng trong việc thực hiện quản lý phần vốn nhà nước đầu tư vào DNNN, thực hiện thẩm quyền quyết định liên quan đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của DNNN, kiểm tra, giám sát và thực hiện công tác cán bộ của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm hoạt động của DNNN đem lại nguồn lợi cho ngân sách nhà nước, cho sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. CQĐDCSH thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn sau:

Thứ nhất, tham mưu giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ giao CQĐDCSH quản lý (theo quy định tại Điều 41 Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp).

Thứ hai, trực tiếp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của CQĐDCSH (theo quy định tại Điều 42, 43 Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp).

Việc hình thành mô hình quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN qua từng giai đoạn đã từng bước được điều chỉnh, bổ sung để phù hợp với thực tiễn hoạt động của doanh nghiệp. Từ năm 1994, các tổng công ty 912 được Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập và thực hiện một số quyền quan trọng của CQĐDCSH nhà nước; các bộ, ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh được giao thực hiện các quyền còn lại của CQĐDCSH. Các tổng công ty 903 được các bộ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập và được giao thực hiện các quyền, trách nhiệm của CQĐDCSH nhà nước. Ngày 15/11/2012, Chính phủ ban hành Nghị định số 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Theo đó, quy định cụ thể các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và công ty cổ phần có vốn nhà nước; phân công, phân cấp rõ ràng quyền, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ quản lý ngành và các bộ: Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư, Nội vụ, Lao động, thương binh và xã hội trong việc thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước. Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất – kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật số 69/2014/QH13) được Quốc hội ban hành năm 2014 có hiệu lực năm 2015. Căn cứ vào quy định của Luật số 69/2014/QH13 năm 2019, Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2019/NĐ-CP ngày 30/01/2019 về thực hiện quyền, trách nhiệm của CQĐDCSH nhà nước, tạo cơ sở pháp lý cơ bản cho tổ chức và hoạt động của CQĐDCSH.

Trước năm 2018, các CQĐDCSH đều mang tính chất kiêm nhiệm với nhiều đầu mối như các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh, tổng công ty đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước. Cơ quan quản lý nhà nước (QLNN) vừa thực hiện chức năng xây dựng và ban hành chính sách, vừa thực hiện chức năng quản lý, điều hành hoạt động của DNNN thuộc lĩnh vực mình quản lý. Điều đó dẫn đến tình trạng không minh bạch trong quản lý, vừa “đá bóng” vừa “thổi còi”, phân tán nguồn lực quản lý, chủ quan, buông lỏng quản lý dẫn đến hiệu quả đầu tư vốn nhà nước thấp, thất thoát vốn nhà nước.

Từ năm 2018, thực hiện chủ trương của Đảng tại Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII về việc tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn nhà nước và chức năng QLNN, chức năng quản trị kinh doanh của DNNN; sớm xóa bỏ chức năng CQĐDCSH của các bộ, UBND đối với vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp. Thành lập một cơ quan chuyên trách làm CQĐDCSH đối với DNNN, theo đó, ngày 03/02/2018 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 09/NQ-CP về thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (viết tắt là Ủy ban) là CQĐDCSH đối với 19 tập đoàn, tổng công ty lớn, nhận chuyển giao từ các bộ, ngành4 với tổng tài sản là 2.361.418 tỷ đồng, chiếm 65% tổng tài sản của các doanh nghiệp có vốn nhà nước5 và tổng vốn chủ sở hữu là 1.042.470 tỷ đồng.

Chính phủ đã ban hành Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29/9/2018 quy định chức năng, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban là cơ quan thuộc Chính phủ, được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên theo quy định của pháp luật. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế về mô hình thực hiện chức năng quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh tại doanh nghiệp có hai mô hình phổ biến là mô hình phi tập trung, song trùng trách nhiệm6 và mô hình tập trung7. Tuy nhiên, mô hình cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu là mô hình tổ chức mới lần đầu có tại Việt Nam và cũng không có hình mẫu chung trên thế giới.

Kết quả triển khai mô hình cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu thời gian qua

Thứ nhất, việc thành lập CQĐDCSH đã thực hiện một bước quan trọng chủ trương tách bạch giữa chức năng QLNN và chức năng CQĐDCSH nhà nước tại doanh nghiệp của một số cơ quan QLNN; tạo điều kiện quan trọng để cơ quan QLNN tập trung vào chức năng QLNN, bảo đảm việc ban hành cơ chế, chính sách pháp luật và thực hiện QLNN bình đẳng, công bằng đối với doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, góp phần cải thiện môi trường kinh doanh và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, kiến tạo môi trường kinh doanh bình đẳng cho các doanh nghiệp.

Ủy ban thực hiện vai trò là CQĐDCSH chuyên trách, chuyên nghiệp nhằm mục tiêu khắc phục tình trạng chồng chéo, không rõ ràng giữa chức năng QLNN giữa các bộ, ngành trung ương với chức năng CQĐDCSH vốn nhà nước, không rõ cơ quan có trách nhiệm giải trình về hiệu quả vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.

Thứ hai, bước đầu tập trung, thống nhất và nâng cao tính chuyên nghiệp trong thực hiện chức năng CQĐDCSH của cơ quan chuyên trách tại 19 tập đoàn, tổng công ty hoạt động trong 16 ngành, lĩnh vực quan trọng, then chốt của nền kinh tế, nâng cao hiệu quả trong hoạt động quản lý vốn nhà nước tại 19 doanh nghiệp.

Từ khi tiếp nhận quyền, trách nhiệm của CQĐDCSH từ các bộ, ngành, Ủy ban đã cơ bản giải quyết được tình trạng tồn đọng qua nhiều năm liên quan đến việc phê duyệt quỹ tiền lương thực hiện, đánh giá xếp loại doanh nghiệp, đánh giá xếp loại doanh nghiệp, đánh giá, xếp loại người đại diện vốn, hội đồng thành viên, kiểm soát viên; phê duyệt báo cáo tài chính, thủ tục đầu tư, bổ sung vốn điều lệ của các tập đoàn, tổng công ty, như: Dầu khí Việt Nam, Điện lực Việt Nam, Than-Khoáng sản Việt Nam, Bưu chính Viễn thông Việt Nam, Hóa chất Việt Nam, Công nghiệp Cao su Việt Nam, Xăng dầu Việt Nam… Ủy ban đã hoàn thành phần lớn công việc thuộc trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp còn tồn đọng qua nhiều thời kỳ.

Đối với các doanh nghiệp được chuyển giao, tổng hợp báo cáo tài chính của doanh nghiệp thuộc UBQLVNN trong giai đoạn 2016-2020 cho thấy, nhìn chung đã hoàn thành kế hoạch sản xuất, kinh doanh và đầu tư phát triển; tổng giá trị vốn nhà nước được bảo toàn và phát triển; tổng giá trị doanh thu, lợi nhuận, nộp ngân sách, thu nhập bình quân của người lao động tăng; chưa phát sinh mới các vụ việc và dự án đầu tư có nguy cơ rủi ro cao gây thất thoát vốn nhà nước, thua lỗ lớn.

So với hoạt động của các bộ trước đây, UBQLVNN đã thực hiện các công việc của chủ sở hữu nhà nước như: giao kế hoạch sản xuất, kinh doanh và đầu tư phát triển hàng năm cho doanh nghiệp; công tác quy hoạch cán bộ được thực hiện thống nhất; công tác kiểm tra, giám sát việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước, hoạt động sản xuất, kinh doanh và đầu tư tại các doanh nghiệp thường xuyên, chặt chẽ, bảo đảm đúng quy định của pháp luật; tuân thủ các quy định về chế độ quản lý tài chính doanh nghiệp, cơ chế giám sát tài chính đối với các doanh nghiệp do UBQLVNN làm đại diện chủ sở hữu; tiếp tục hoàn thành các nhiệm vụ chính trị-xã hội được giao.

Thực tế cho thấy, việc chuyển doanh nghiệp từ CQĐDCSH kiêm nhiệm sang cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu không làm gián đoạn hoặc giảm hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh và đầu tư phát triển của các doanh nghiệp. Việc thành lập UBQLVNN đã đạt được mục tiêu nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước tại doanh nghệp, cụ thể:

– Các Tập đoàn, tổng công ty thực hiện hoạt động sản xuất, kinh doanh và đầu tư phát triển liên tục, ổn định, hoàn thành kế hoạch hằng năm, tổng giá trị vốn nhà nước được bảo toàn, phát triển, tổng doanh thu, lợi nhuận nộp ngân sách nhà nước, giá trị vốn đầu tư phát triển thực hiện và thu nhập bình quân người lao động tăng lên8.

– Các tập đoàn, tổng công ty do Ủy ban làm đại diện chủ sở hữu đã thể hiện được vai trò nòng cốt trong một số lĩnh vực, tạo nguồn thu đáng kể cho ngân sách nhà nước, góp phần bảo đảm, ổn định kinh tế vĩ mô, thực hiện chính sách an sinh xã hội. Trong bối cảnh dịch bệnh Covid-19 cũng như những biến động phức tạp trong khu vực và quốc tế, Ủy ban đã tập trung mọi nguồn lực theo dõi sát sao, chỉ đạo kịp thời các doanh nghiệp hoàn thành nhiệm vụ sản xuất, kinh doanh vừa phòng chống dịch bệnh, vừa phục hồi, vừa phát triển.

Đánh giá, tổng kết việc thực hiện mô hình CQĐDCSH chuyên trách cho thấy, chủ trương thành lập UBQLVNN là hoàn toàn đúng đắn và phù hợp với tính chất, đặc điểm, vị trí, vai trò của DNNN, nhằm bảo đảm vai trò của Nhà nước trong việc định hướng, chỉ đạo DNNN hoạt động sản xuất, kinh doanh mang lại hiệu quả kinh tế, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ chính trị – xã hội được giao.

Với mục tiêu ban đầu đặt ra cho mô hình UBQLVNN khá lớn, hình thành cơ quan chuyên trách để quản lý các tập đoàn, tổng công ty hiệu quả. Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của UBQLVNN cũng gặp phải những khó khăn, thách thức. Cụ thể như: UBQLVNN thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đối với 19 doanh nghiệp lớn thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó có những lĩnh vực mang tính chất kỹ thuật rất khó, như: năng lượng, viễn thông, hóa chất… nhưng nguồn nhân lực của UBQLVNN ban đầu khi mới thành lập chưa bảo đảm về số lượng nên quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ còn có lúng túng. Bên cạnh đó, khối lượng và tiến độ công việc từ các tập đoàn, tổng công ty có xu hướng tăng, tính chất phức tạp, quy định của pháp luật liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau còn có những vướng mắc, khó thực hiện do chưa có phân cấp cụ thể nên nhiều nội dung rất đơn giản nhưng doanh nghiệp vẫn gửi văn bản xin ý kiến Ủy ban…

Một số nội dung liên quan đến thẩm quyền và quy trình của CQĐDCSH trong việc phê duyệt dự án đầu tư cho doanh nghiệp; chưa có tiêu chí đánh giá doanh nghiệp trong thực hiện nhiệm vụ cũng như tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp (người quản lý doanh nghiệp),…

Một số giải pháp hoàn thiện mô hình Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Thứ nhất, ngoài việc thực hiện quyền, trách nhiệm chung của CQĐDCSH theo quy định của pháp luật, cần bổ sung quy định một số thẩm quyền đặc thù cho UBQLVNN, như:

(1) Chỉ đạo các doanh nghiệp nghiên cứu, tham gia đầu tư vào các dự án của doanh nghiệp khác trong hệ sinh thái của Ủy ban trong trường hợp dự án đầu tư hiệu quả cao, bảo đảm an toàn và phát triển vốn nhà nước; hợp tác đầu tư thành lập doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực quan trọng cần có sự tham gia dẫn dắt của DNNN.

(2) Bố trí nguồn kinh phí để UBQLVNN vận hành các công cụ quản lý vốn nhà nước như thuê chuyên gia, tư vấn chuyên ngành để hỗ trợ công tác xây dựng chiến lược tổng thể đầu tư phát triển doanh nghiệp do Ủy ban là CQĐDCSH, định hướng chiến lược đối với doanh nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực kinh tế-kỹ thuật lớn, đánh giá, thẩm định các dự án đầu tư phức tạp, xây dựng và vận hành hệ thống tiêu chí giám sát, đánh giá theo từng ngành, lĩnh vực, phù hợp với đặc thù của doanh nghiệp.

Thứ hai, quy định cơ chế đặc thù cho UBQLVNN trong công tác tuyển dụng cán bộ, công chức để đáp ứng yêu cầu hoạt động của Ủy ban. 19 Tập đoàn, tổng công ty giao Ủy ban làm CQĐDCSH là những doanh nghiệp lớn với phạm vi và tính chất công việc rộng và phức tạp thuộc nhiều lĩnh vực, ngành nghề trọng yếu của nền kinh tế như điện lực, dầu khí, hạ tầng, viễn thông… Do vậy, cần có chính sách thu hút đội ngũ cán bộ có trình độ cao, có năng lực “hiểu” doanh nghiệp, hiểu lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp để thực hiện chức năng CQĐDCSH một cách chuyên nghiệp, hiệu quả.

Thứ ba, quy định phân cấp mạnh một số quyền của CQĐDCSH cho doanh nghiệp để UBQLVNN tập trung thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn: định hướng và chỉ đạo doanh nghiệp xây dựng và thực hiện chiến lược, kế hoạch sản xuất, kinh doanh, đầu tư phát triển, thực hiện các nhiệm vụ chính trị được Nhà nước giao; kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động và việc bảo toàn, phát triển vốn nhà nước tại doanh nghiệp để kịp thời cảnh báo, chỉ đạo khi cần thiết; làm đầu mối phối hợp với các cơ quan chức năng giải quyết các khó khăn, vướng mắc trong hoạt động của doanh nghiệp; thực hiện công tác cán bộ đối với vị trí chủ chốt của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật.

Chú thích:
1. Khoản 1 Điều 3 giải thích từ ngữ Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.
2,3. Tổng công ty được tổ chức theo Quyết định số 91/TTg ngày 07/3/1994 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập tập đoàn kinh doanh, có vốn pháp định tối thiểu 10 nghìn tỷ đồng và tối thiểu 7 đơn vị thành viên.
4. 12 tập đoàn, tổng công ty do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, 7 tập đoàn, tổng công ty là công ty cổ phần do nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối, gồm: Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Than, khoáng sản Việt Nam, Tập đoàn Bưu chính viễn thông Việt Nam, Tập đoàn Hóa Chất Việt Nam, Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam, Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam, Tổng công ty Hàng không Việt Nam, Tổng công ty Hàng hải Việt Nam, Tổng công Đường sắt Việt Nam, Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam, Tổng công ty Cà phê Việt Nam, Tổng công ty Lương thực Miền Bắc, Tổng công ty Lương thực Miền Nam, Tổng công ty viễn thông Mobifone, Tổng công ty Lâm nghiệp Việt Nam, Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước.
5. Báo cáo số 499/BC-CP ngày 16/10/2018 của Chính phủ báo cáo Quốc hội về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong phạm vi toàn quốc.
6. Bộ Tài chính hoặc Bộ về Doanh nghiệp công quản lý, giám sát về các vấn đề tài chính, các bộ quản lý ngành thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước trực thuộc.
7. Một cơ quan chuyên trách quản lý, có thể là cơ quan nhà nước (Trung Quốc) hoặc doanh nghiệp (Singapore).
8. Tổng vốn chủ sở hữu của 19 tập đoàn, tổng công ty: năm 2018: 1.042.470 tỷ đồng; năm 2019: 1.086.143 tỷ đồng; năm 2020: 1.081.078 tỷ đồng; năm 2021: 1.053.766 tỷ đồng (trong đó, năm 2020, 2021 doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn do dịch bệnh Covid -19 nhưng không dừng hoạt động sản xuất, kinh doanh).
Tài liệu tham khảo:
1. Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29/9/2018 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
2. Báo cáo số 565/BC-UBQLV ngày 19/4/2021 của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp về tình hình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, những vấn đề cấp bách cần giải quyết và đề xuất, kiến nghị.
3. Báo cáo đánh giá tình hình hoạt động của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp sau 3 năm thành lập của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
4. Báo cáo số 1669/BC-UBQLV ngày 28/9/2021 của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp đánh giá tình hình thực hiện Nghị định số 131/2018/NĐ-CP của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và ý kiến đề xuất sửa đổi, bổ sung Nghị định.
* Bài viết thuộc phạm vi nghiên cứu của Đề tài khoa học cấp bộ: “Hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp”. 
ThS. Phạm Ngọc Lâm
Văn phòng Quốc hội