(Quanlynhanuoc.vn) – Quản lý và sử dụng vốn đầu tư công có hiệu quả góp phần phát triển nền kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng – an ninh trên cả nước cũng như của từng địa phương. Đầu tư được tập trung chủ yếu vào xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – kỹ thuật, giáo dục, y tế, xóa đói, giảm nghèo… Hiện nay, thể chế về đầu tư công đã được hoàn thiện theo hướng phân cấp mạnh, tăng cường trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan trong hoạt động đầu tư công, tạo xung lực góp phần phát triển kinh tế – xã hội. Bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn cho thấy vẫn còn những bất cập cần tiếp tục nghiên cứu, bổ sung, hoàn thiện thể chế về đầu tư công ở nước ta hiện nay.
Thực trạng thể chế về đầu tư công ở Việt Nam
Đầu tư công là động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế, chính trị – xã hội, thể hiện qua các mặt, như: chuyển đổi cơ cấu kinh tế, định hướng và thúc đẩy đầu tư phát triển kinh tế – xã hội; góp phần ổn định và làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đẳng, bất công trong xã hội trong bảo đảm và không ngừng tăng cường sức mạnh quốc phòng – an ninh.
Năm 2014, Quốc hội khóa XIII đã ban hành Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2015, đây là văn bản pháp lý quan trọng nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng đầu tư công, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, chống thất thoát, lãng phí, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư. Luật Đầu tư công năm 2014 đã tạo ra hành lang pháp lý thống nhất trong quản lý toàn bộ quá trình, từ chủ trương đầu tư, thẩm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch đầu tư, triển khai thực hiện kế hoạch đến theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch đầu tư công. Bên cạnh những kết quả đạt được trong quá trình triển khai thực hiện, Luật Đầu tư công năm 2014 còn bộc lộ một số vướng mắc, bất cập cần phải tháo gỡ, như: một số quy định của Luật chưa phù hợp với thực tiễn, chưa đồng bộ với pháp luật khác có liên quan, nhất là pháp luật về ngân sách nhà nước, gây cản trở quá trình đầu tư, công tác tổ chức thực hiện và việc xử lý chuyển tiếp pháp luật chưa được quy định cụ thể, đầy đủ.
Để đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong thời kỳ mới và tạo hành lang pháp lý thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 được kỳ họp thứ 7 Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 13/6/2019, gồm 6 chương, 101 Điều và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2020 thay thế Luật Đầu tư công năm 2014 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2018.
Nhằm cụ thể hóa Luật Đầu tư công năm 2019, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 40/2020/NĐ-CP ngày 06/4/2020 quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật Đầu tư công năm 2019. Nghị định quy định chi tiết 15 nội dung của Luật Đầu tư công năm 2019 và một số nội dung không giao Chính phủ quy định chi tiết nhưng cần được quy định trong Nghị định nhằm kế thừa, sửa đổi phù hợp các quy định về đầu tư công đã có từ trước, tránh tạo khoảng trống pháp lý trong triển khai thực hiện và bổ sung một số quy định điều chỉnh các hành vi, hoạt động mới phát sinh trong Luật Đầu tư công năm 2019.
Trong hơn 3 năm triển khai Nghị định số 40/2020/NĐ-CP, với vai trò là căn cứ pháp lý trong việc thực hiện công tác lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư chương trình, dự án; triển khai thực hiện, điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm; quản lý hoạt động đầu tư công thông qua việc áp dụng hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về đầu tư công… đã phát sinh một số vướng mắc do chưa có cách hiểu thống nhất trong cùng một vấn đề, một số nội dung được quy định tại Nghị định số 40/2020/NĐ-CP. Cụ thể:
Một là, về quy định cấp có thẩm quyền quyết định thời gian bố trí vốn thực hiện dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư.
Tại khoản 2 Điều 52 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định: “Các dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, các dự án mới phải bảo đảm thời gian bố trí vốn thực hiện dự án nhóm A không quá 6 năm, nhóm B không quá 4 năm, nhóm C không quá 3 năm”. Tuy nhiên, đối với trường hợp không đáp ứng thời hạn trên, Luật chỉ quy định thẩm quyền quyết định thời gian bố trí vốn đối với dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước (Thủ tướng Chính phủ đối với dự án sử dụng vốn ngân sách trung ương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh với dự án sử dụng vốn ngân sách địa phương), không có quy định với dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư. Điều này dẫn đến tình trạng không có căn cứ pháp lý để tiếp tục bố trí vốn thực hiện các dự án sử dụng nguồn vốn nêu trên trong trường hợp vượt quá thời gian bố trí vốn, có thể dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án và đưa vào khai thác, sử dụng, phát sinh lãng phí. Trong khi đó, đây là nội dung cần thiết phải quy định do khả năng cân đối từ nguồn thu hợp pháp để bố trí cho các dự án dựa trên khả năng thu thực tế của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời, việc quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư dự án sử dụng nguồn vốn này đã được phân cấp triệt để cho các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập.
Hai là, về quy định các trường hợp điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án.
Theo khoản 2 Điều 11 Nghị định số 40/2020/NĐ-CP quy định: “Trường hợp chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư, đang trong quá trình thực hiện, việc điều chỉnh chủ trương đầu tư thực hiện theo quy định tại khoản 5 Điều 43 của Luật Đầu tư công năm 2019”. Theo đó, thực hiện điều chỉnh chủ trương đầu tư trong trường hợp điều chỉnh làm tăng tổng mức đầu tư dự án lớn hơn tổng mức đầu tư đã được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2 Điều 16 Luật Đầu tư công năm 2019, một trong số các hành vi bị nghiêm cấm trong đầu tư công là: “Quyết định đầu tư chương trình, dự án khi chưa được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư hoặc không đúng với các nội dung về mục tiêu, phạm vi, quy mô, vượt tổng vốn đầu tư của chủ trương đầu tư đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Quyết định điều chỉnh tổng vốn đầu tư của chương trình, tổng mức đầu tư của dự án trái với quy định của pháp luật về đầu tư công”. Trường hợp chỉ quy định điều chỉnh chủ trương đầu tư khi vượt tổng mức đầu tư được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư là chưa bao hàm hết được các nội dung theo quy định tại khoản 2 Điều 16 nêu trên. Quá trình thực hiện trong thời gian vừa qua cho thấy, đây là một trong số các nội dung được các bộ, cơ quan trung ương, địa phương có ý kiến và đề nghị Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thực hiện nhiều lần.
Ba là, về thẩm định thiết kế, dự toán dự án không có cấu phần xây dựng.
Tại các khoản 1, 2, 3 Điều 29 Nghị định số 40/2020/NĐ-CP chưa quy định rõ về cơ quan thẩm định thiết kế, dự toán dự án không có cấu phần xây dựng trong trường hợp dự án thiết kế hai bước, chỉ quy định thẩm quyền phê duyệt là của chủ đầu tư dự án. Điều này có thể gây ra “khoảng trống” pháp lý trong việc xác định cơ quan có thẩm quyền thẩm định thiết kế, dự toán dự án không có cấu phần xây dựng.
Bốn là, về việc xử lý kế hoạch vốn đầu tư nguồn ngân sách trung ương hằng năm không giải ngân hết được phép kéo dài thời gian thực hiện.
Tại khoản 4 Điều 44 Nghị định số 40/2020/NĐ-CP của Chính phủ quy định: “… Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm tổng hợp, báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định việc cắt giảm kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn nguồn vốn ngân sách trung ương của bộ, cơ quan trung ương và địa phương tương ứng với số vốn không giải ngân hết, không được kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân và bị hủy dự toán theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước”. Mục tiêu của chính sách này nhằm thúc đẩy các bộ, cơ quan trung ương và địa phương đẩy mạnh việc thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn được giao hằng năm, đồng thời tránh tạo áp lực giải ngân trong các năm còn lại của kế hoạch đầu tư công trung hạn trong giai đoạn. Tuy nhiên, đây là nội dung khó triển khai trên thực tế do cắt giảm kế hoạch đầu tư công trung hạn có thể dẫn đến việc các bộ, cơ quan trung ương và địa phương không có đủ nguồn lực để bố trí thực hiện các nhiệm vụ, dự án theo kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền quyết định.
Năm là, về một số trường hợp kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn hằng năm, thẩm quyền kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch hằng năm vốn từ nguồn thu hợp pháp của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập.
Tại khoản 2 Điều 68 Luật Đầu tư công năm 2019 quy định thẩm quyền quyết định việc kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân sang kế hoạch năm sau với vốn ngân sách nhà nước (Thủ tướng Chính phủ với vốn ngân sách trung ương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh với vốn ngân sách địa phương). Tuy nhiên, đối với vốn từ nguồn thu hợp pháp của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, Luật chưa quy định cụ thể về thẩm quyền quyết định, trong một vài năm gần đây phải xử lý bằng nghị quyết của Chính phủ (đối với kế hoạch vốn của Bảo hiểm xã hội Việt Nam).
Tại khoản 1 Điều 48 Nghị định số 40/2020/NĐ-CP quy định các trường hợp được phép kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn hằng năm sang năm sau. Tuy nhiên, qua triển khai thực tế các bộ, cơ quan trung ương và địa phương đề xuất bổ sung thêm một số trường hợp cần thiết phải xem xét kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân nhằm bảo đảm tiến độ triển khai các dự án quan trọng quốc gia, dự án sử dụng vốn ODA,…
Một số định hướng hoàn thiện thể chế về đầu tư công trong thời gian tới
Thể chế về đầu tư công không phải là vấn đề mới, nhưng còn có nhiều luồng ý kiến trái chiều đan xen. Vì vậy, cần có một số định hướng để hoàn thiện thể chế về đầu tư công nhằm tăng hiệu quả và bảo đảm sự phát triển bền vững trong giai đoạn tiếp theo.
Thứ nhất, nâng cao năng lực quản lý và giám sát bằng các quy định tại Luật định. Theo đó, cần đưa thêm các quy định chặt chẽ trong công tác quản lý, giám sát triển khai, giải ngân đầu tư công nhằm tăng cường khả năng và bảo đảm việc sử dụng nguồn lực và tiền bạc công một cách hiệu quả hơn. Căn cứ báo cáo quản lý hoạt động đầu tư công, cơ quan chức năng cần rà soát, loại bỏ những quy định pháp luật chưa phù hợp, thiếu thực tiễn, đề xuất các quy định có tính chính xác, hiệu quả hơn.
Thứ hai, tăng cường đối ngoại và hợp tác tham vấn ý kiến các chuyên gia trong và ngoài nước trong quá trình bổ sung, hoàn thiện thể chế về đầu tư công, cụ thể: mở rộng hợp tác đầu tư và trao đổi kinh nghiệm với các đối tác quốc tế để học hỏi và áp dụng những tiêu chuẩn tốt nhất trong việc quản lý và thực hiện các dự án đầu tư công. Đồng thời, đẩy mạnh truyền thông chính sách để tạo sự đồng thuận trong toàn xã hội; tích cực phối hợp đồng bộ, chặt chẽ giữa các bộ, ngành, địa phương, cơ quan liên quan. Trong quá trình nghiên cứu cần đánh giá tác động chính sách một cách kỹ lưỡng, bảo đảm thể chế, chính sách được ban hành là hợp lý, sát thực tế, khả thi, hiệu quả.
Thứ ba, cần đổi mới tư duy về hoạt động đầu tư công, tập trung nguồn vốn vào các lĩnh vực ưu tiên, như: định hướng đầu tư vào các lĩnh vực hạ tầng – kỹ thuật công nghệ, năng lượng sạch và phát triển bền vững để tạo động lực cho sự phát triển kinh tế và nâng cao chất lượng cuộc sống.
Thứ tư, đẩy mạnh sự minh bạch và truyền thông trong hoạt động quản lý, giám sát đầu tư công. Xây dựng chính sách minh bạch và kênh thông tin công khai để bảo đảm sự tham gia của các bên liên quan, đặc biệt là sự tham gia và giám sát của người dân và chia sẻ thông tin một cách rộng rãi về các dự án đầu tư công. Áp dụng các công nghệ mới và thông minh, như: trí tuệ nhân tạo, điện toán đám mây, truyền thông thông minh để nâng cao hiệu quả trong quản lý và vận hành hệ thống đầu tư công.
Thứ năm, tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong quản lý đầu tư công theo mục tiêu cải cách toàn diện, giảm thủ tục hành chính quản lý và sử dụng vốn đầu tư công, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong việc xử lý thủ tục đầu tư công, như: thẩm định dự án đầu tư có cấu phần xây dựng, triển khai kiểm soát chi vốn trong nước và đơn rút vốn của các nhà tài trợ bằng chứng từ điện tử, chữ ký số, đơn giản hóa quy trình kiểm soát chi và hồ sơ yêu cầu rút vốn.
Thứ sáu, tăng cường các biện pháp xử lý khi triển khai các dự án đầu tư công nhưng vẫn bảo đảm linh hoạt trong mọi tình huống cụ thể. Qua đó cần thực hiện có hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán, xử lý vi phạm trước và sau thời gian quản lý, sử dụng vốn đầu tư công. Phát huy nguồn lực của cán bộ địa phương, hiến kế cho tổ chức, sáng tạo các biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư để bảo đảm đầu tư tập trung, hiệu quả theo định hướng của Nhà nước, tránh tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán.
Ngoài ra, cần hoàn thiện và tăng cường vai trò của các tổ chức đánh giá độc lập về quản lý và giám sát đầu tư công. Điều này sẽ giúp bảo đảm sự khách quan và minh bạch trong việc xác định hiệu quả và tác động của các dự án đầu tư.
Kết luận
Đầu tư công đóng vai trò quan trọng với tăng trưởng và phát triển kinh tế bền vững trên bình diện quốc gia và các địa phương. Những nỗ lực thực hiện các biện pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian qua không chỉ vượt qua khủng hoảng mà còn đưa đất nước phát triển, phát huy vai trò to lớn của đầu tư công đối với kinh tế – xã hội đất nước. Việc hoàn thiện thể chế về đầu tư công góp phần tập trung nguồn lực thúc đẩy phát triển hạ tầng nhằm tạo đòn bẩy phát triển kinh tế – xã hội đất nước.
