(Quanlynhanuoc.vn) – Nghèo đa chiều được nhìn nhận là sự thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người, như: việc làm, y tế, giáo dục, tiếp cận các dịch vụ xã hội… Bài viết lý giải sự thay đổi trong cách tiếp cận từ nghèo đơn chiều sang nghèo đa chiều; những điểm mới trong việc xác định chuẩn nghèo đa chiều ở nước ta hiện nay, trên cơ sở đó, chỉ ra những cơ hội và thách thức trong công tác giảm nghèo bền vững ở Việt Nam.
Nghèo đói là một trong những rào cản lớn làm giảm khả năng phát triển con người và xã hội. Thực tế cho thấy, người nghèo thường không có điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội, như: giáo dục, y tế, nhà ở, nước sinh hoạt, vệ sinh, thông tin… đây là nguyên nhân khiến cho họ không thể tự thoát nghèo. Do vậy, nếu chỉ đánh giá nghèo dựa trên thu nhập là không đầy đủ. Bởi vì, bản chất của đói nghèo không chỉ là thu nhập mà còn rất nhiều yếu tố khác, như: khó khăn trong khám chữa bệnh, học tập, nhà ở, đất đai, nước sạch hoặc điện thắp sáng… Có nhiều người không nghèo về thu nhập nhưng lại không có điều kiện để tiếp xúc với các dịch vụ xã hội cơ bản nên ngay trong chính nội tại người nghèo cũng đã cảm nhận được tính chất “đa chiều của sự nghèo khổ”.
Ở Việt Nam từ trước đến nay vẫn dùng cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông qua tiêu chí thu nhập. Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy ra thành tiền. Nếu người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn nghèo thì được đánh giá thuộc diện hộ nghèo. Đây chính là chuẩn nghèo đơn chiều do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, chuẩn nghèo hiện nay của Việt Nam được đánh giá là thấp so với thế giới. Trên thực tế, nhiều hộ dân thoát nghèo nhưng mức thu nhập vẫn nằm cận chuẩn nghèo, do đó số lượng hộ cận nghèo vẫn rất lớn. Tỷ lệ tái nghèo còn cao, hằng năm, cứ 3 hộ thoát nghèo thì lại có 1 hộ trong số đó tái nghèo1.
Nghèo đa chiều – những điểm mới trong chuẩn nghèo đa chiều ở Việt Nam hiện nay
Nghèo đa chiều khác với nghèo đơn chiều. Nếu như nghèo đơn chiều dựa vào thu nhập hoặc chi tiêu, thì nghèo đa chiều lại quan tâm đến chất lượng cuộc sống người dân bao gồm cả giáo dục, y tế và điều kiện sống2. Hoặc con người có thể có đủ tiền để không bị coi là người nghèo nhưng không đạt được chất lượng cuộc sống nhất định nếu không có các tiện ích công cộng nào đó3.
Các tác giả Allardt4, Anand và Sen5 đề cập tới các yếu tố quan trọng để tạo nên một cuộc sống có giá trị của con người, bao gồm: điều kiện sống, sức khỏe, giáo dục, việc làm và điều kiện làm việc, nhà ở, các nguồn lực kinh tế; nhu cầu tương tác với người khác và tham gia vào các quan hệ xã hội; nhu cầu hội nhập vào xã hội, như: tham gia hoạt động chính trị, hoạt động giải trí…
Như vậy, khái niệm nghèo đã được mở rộng từ khía cạnh vật chất đến những khía cạnh phi vật chất với cách tiếp cận đa chiều. Cách tiếp cận này đặt ra yêu cầu các nhà nghiên cứu, nhà hoạch định chính sách phải mở rộng quan niệm về nghèo và kết hợp các khía cạnh khác nhau trong các biện pháp giảm nghèo, được gọi là giảm nghèo đa chiều.
Do vậy, quan niệm về nghèo đa chiều có thể được hiểu là: sự thiếu hụt hoặc không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản về dịch vụ xã hội ở mức tối thiểu của con người theo quyền lợi cơ bản được xác định ở từng vùng, từng quốc gia. Nghèo đa chiều là cách tiếp cận mới nhằm hạn chế việc bỏ sót những đối tượng tuy không nghèo về thu nhập nhưng lại nghèo về các chiều cạnh khác. Chính phủ dùng phương pháp tiếp cận nghèo theo đa chiều sẽ khắc phục được những tồn tại của chính sách, từ đó, bảo đảm mức sống tối thiểu, đáp ứng nhu cầu dịch vụ xã hội cơ bản để tạo tiền đề giảm nghèo đa chiều theo hướng giảm nghèo bền vững. Giảm nghèo đa chiều chính là nỗ lực về chính sách để tác động giảm số lượng đối tượng nghèo ở các khía cạnh khác nhau và giảm từng khía cạnh thiếu hụt trong mỗi đối tượng nghèo.
Việt Nam đã có bước tiến trong việc nghiên cứu, sử dụng phương pháp tiếp cận đo lường nghèo đói từ đơn chiều sang đa chiều, dựa trên các quyền của con người như một số quyền về an sinh xã hội; đã ban hành một số chính sách đối với hộ nghèo thiếu hụt đa chiều. Với nỗ lực của các cấp, ngành, địa phương, tỷ lệ hộ nghèo của Việt Nam đã giảm từ 9,88% (năm 2015) xuống còn 6,7% (cuối năm 2017), trong đó tỷ lệ hộ nghèo thu nhập cũng giảm từ 7,47% xuống còn 5,81%, tỷ lệ hộ nghèo thiếu hụt đa chiều giảm từ 2,41% xuống còn 0,87%6. Đặc biệt, năm 2022 là năm đầu áp dụng chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2022 -2025 với chuẩn nghèo thu nhập và 6 chiều dịch vụ xã hội cơ bản (việc làm, y tế, giáo dục, nhà ở, nước sinh hoạt và vệ sinh, thông tin) tương ứng với 12 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản. Theo chuẩn nghèo mới, toàn quốc có 4,3% hộ nghèo đa chiều. Trung du và miền núi phía Bắc là vùng có tỷ lệ hộ nghèo cao nhất cả nước (12,1%). Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Hồng là vùng có tỷ lệ hộ nghèo thấp nhất cả nước (tương ứng với 0,7% và 0,9%). Xét riêng về 12 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản, các hộ gia đình Việt Nam năm 2022 thiếu hụt nhiều nhất về việc làm (39,8%), giáo dục (33,6%), dinh dưỡng (24,1%) và bảo hiểm y tế (22,4%)7.
So với chuẩn nghèo đa chiều quốc tế, ngoài các chiều cạnh về dịch vụ xã hội cơ bản thì chuẩn nghèo đa chiều của Việt Nam có thêm chiều thu nhập. Đặc biệt, chuẩn nghèo đa chiều của Việt Nam còn được sử dụng cho cả ba mục đích, gồm: xác định đối tượng; theo dõi nghèo đa chiều và thiết kế thực hiện chính sách. Do vậy, chuẩn nghèo đa chiều ở Việt Nam giai đoạn 2021 – 2025 có ba điểm mới sau:
Một là, theo Quyết định số 1614/QĐ-TTg ngày 15/9/2015 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Đề án tổng thể “chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 – 2020”, do vậy, đã nâng tiêu chí nghèo về thu nhập trước đây là 700.000 đồng ở nông thôn, 900.000 đồng ở thành thị lên 1.500.000 đồng ở nông thôn, 2.000.000 đồng ở thành thị (tức là tăng hơn 2 lần). Đây là mức tiệm cận với mức sống tối thiểu cho người dân. Với mức tăng này thì sẽ có thêm khoảng 10 triệu người thuộc diện nghèo theo chuẩn nghèo mới. Liên quan đến chiều thu nhập, Việt Nam còn bổ sung thêm tiêu chí việc làm. Chỉ số việc làm sẽ là chỉ số quan trọng để bảo đảm cho người dân có thu nhập, giúp họ tránh xa các tệ nạn xã hội. Ngoài ra, còn bổ sung chỉ số về người phụ thuộc, sẽ cho thấy tỷ lệ người lao động so với người phụ thuộc trong một hộ gia đình, điều này sẽ phân biệt hai vấn đề giảm nghèo và trợ giúp xã hội.
Hai là, với cách tiếp cận chuẩn nghèo đa chiều mới đang chuyển từ sử dụng bộ chỉ số đo theo đầu vào sang bộ chỉ số đo theo đầu ra hay kết quả. Ví dụ, trong lĩnh vực y tế, trước đây chúng ta chỉ đo tỷ lệ người dân được cung cấp thẻ bảo hiểm y tế, còn việc người dân sử dụng thẻ bảo hiểm y tế như thế nào, chất lượng ra sao… thì chưa thể đo được. Nhưng với cách đo mới này, sử dụng chỉ số thiếu hụt về dinh dưỡng đã phần nào phản ánh được kết quả chăm sóc y tế mang lại cho người dân; hoặc như liên quan đến lĩnh vực giáo dục, trước đây dùng chỉ số đo tỷ lệ trẻ em nhập học, hiện nay, đã nâng cao tiêu chí lên một bậc – đó là đo tỷ lệ trẻ em nhập học đúng độ tuổi.
Ba là, thúc đẩy ứng dụng công nghệ thông tin trong xác định đối tượng và quản lý dữ liệu nghèo đa chiều. Thông qua ứng dụng công nghệ thông tin, bất kể ở đâu, người kê khai cũng có thể đăng ký, khai báo thông tin về tình trạng nghèo của mình vào hệ thống tự đăng ký nghèo hộ theo địa chỉ http://dangky.giamngheo.gov.vn của Chính phủ. Qua đó, chính quyền cấp xã có thể xác nhận thông tin người khai báo trên hệ thống điện tử.
Cơ hội và thách thức trong việc áp dụng chuẩn nghèo đa chiều đối với công tác giảm nghèo bền vững
Cơ hội
Thứ nhất,với việc chuyển đổi phương pháp đo lường nghèo đa chiều như hiện nay sẽ tạo điều kiện cho cán bộ làm công tác giảm nghèo có thể phân định rõ đối tượng nghèo một cách cụ thể, chính xác. Từ đó, giúp cho những hộ nghèo có thể tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, tạo cơ hội để các địa phương trong cả nước thực hiện các chính sách giảm nghèo phù hợp, đúng người, đúng đối tượng.
Thứ hai, với cách dùng thước đo để đo lường nghèo theo 6 chiều thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản sẽ thuận lợi trong việc đánh giá người nghèo dựa theo các thước đo đã quy định. Như vậy, thước đo nghèo đa chiều sẽ khắc phục được những hạn chế trong công tác giảm nghèo, như: có những người không nghèo về thu nhập nhưng lại nghèo về các khía cạnh tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Tức là, mức thu nhập của người dân không bị xếp dưới mức chuẩn nghèo nhưng không được khám, chữa bệnh, không được tiếp cận các dịch vụ y tế, không được đến trường, không được tiếp cận thông tin, không có nhà ở… thì cũng được xác định là hộ nghèo – nghèo đa chiều.
Thứ ba, phương pháp đo lường nghèo đa chiều đã có tác động tốt hơn, toàn diện hơn đến người nghèo, việc chuyển đổi đánh giá nghèo từ đơn chiều sang đa chiều giúp bảo đảm mức sống tối thiểu, đồng thời, đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản cho người nghèo và từng bước giảm nghèo bền vững. Trên cơ sở đó, những thông tin về tình trạng nghèo đa chiều của địa phương cũng giúp cho công tác theo dõi tiến trình giảm nghèo, từ đó, có thể đánh giá được tác động của các nhóm chính sách giảm nghèo và phát triển xã hội qua thời gian giữa các vùng, địa phương, các nhóm dân cư; có căn cứ điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tiễn tại địa phương.
Thứ tư, với phương pháp đo nghèo đa chiều như hiện nay bảo đảm việc thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững, góp phần giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân cả nước 1 – 1,5%/năm theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2021 – 2025, cải thiện sinh kế cho người nghèo, từ đó nâng cao chất lượng cuộc sống cho người nghèo.
Thách thức
Một là, việc xác định hộ nghèo sẽ khó khăn do tiêu chí xác định hộ nghèo tăng lên.
Theo Nghị định số 07/2021/NĐ-CP ngày 27/01/2021 của Chính phủ quy định chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2021 – 2025, với 12 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản trong nghèo đa chiều thì quá trình đánh giá hộ nghèo sẽ phức tạp hơn. Chẳng hạn, việc xác định tiêu chí đánh giá chất lượng nhà ở sẽ khó bởi cần xác định hộ gia đình đang sống trong ngôi nhà thuộc loại không bền chắc (trong 3 kết cấu chính là tường, cột, mái thì có ít nhất 2 kết cấu được làm bằng vật liệu không bền chắc), các rà soát để xác định có thể mang tính chủ quan, nên cán bộ chương trình giảm nghèo có thể khiến một hộ đang nghèo trở thành hộ không nghèo hoặc cận nghèo… Hoặctrong việc chăm sóc sức khỏe người nghèo, cán bộ làm công tác giảm nghèo cần xác định rõ: đau ốm có người chăm sóc hay người chăm sóc cần được xác định như thế nào để bảo đảm tính khách quan8. Ngoài ra, việc xác định và đánh giá sai đối tượng nghèo thì kèm theo đó sẽ là các chính sách hỗ trợ cũng sẽ được thực hiện không đúng đối tượng, không đúng mục đích, từ đó gây lãng phí nguồn lực và ảnh hưởng đến tâm tư của chính những người dân.
Hai là, sức ép lớn từ nguồn lực.
Nếu như trước đây, chỉ xét hộ nghèo theo tiêu chí thu nhập, tức là nhà quản lý sẽ đưa ra các phương thức để tăng thêm thu nhập cho người nghèo, giúp họ thoát nghèo thì Nghị định số 07/2021/NĐ-CP quy định tiêu chí để xác định hộ nghèo, ngoài tiêu chí về thu nhập còn cần thêm nguồn lực đầu tư vào cơ sở hạ tầng phát triển giáo dục, y tế, công nghệ thông tin… để mở rộng cơ hội tiếp cận dịch vụ cho người nghèo. Chẳng hạn, giai đoạn 2012 – 2015, ngân sách đã chi ra cho giảm nghèo đơn chiều của Việt Nam là hơn 30.400 tỷ đồng. Ngoài ra, hằng năm, ngân sách nhà nước còn chi hàng nghìn tỷ đồng để thực hiện miễn giảm học phí cho học sinh nghèo, trợ cấp học bổng cho học sinh dân tộc thiểu số, học sinh bán trú và trường dân tộc bán trú; hỗ trợ cho lao động nghèo học nghề miễn phí; trợ giúp pháp lý miễn phí; hỗ trợ tiền điện…9. Giai đoạn 2016 – 2020, số ngân sách được bố trí, huy động cho Chương trình giảm nghèo là hơn 93.000 tỷ đồng10. Giai đoạn 2021 – 2025, tổng nguồn vốn thực hiện Chương trình giai đoạn 2021 – 2025 dự kiến tối thiểu là 75.000 tỷ đồng, trong đó 48.000 tỷ đồng từ ngân sách Trung ương và 12.690 tỷ đồng vốn ngân sách địa phương11.
Như vậy, có thể rằng, ngân sách chi cho người nghèo là rất lớn, nhất là giai đoạn 2021 – 2025 thực hiện chuẩn nghèo đa chiều mới, trong khi ngân sách còn hạn chế đã tạo ra sức ép lớn từ nguồn lực. Do đó, bài toán huy động nguồn lực cho giảm nghèo và sử dụng có hiệu quả cần phải được các nhà quản lý tính toán kỹ lưỡng trong quá trình thực thi.
Ba là, nhận thức mới và trách nhiệm thực thi.
Tiêu chí mới trong cách đánh giá hộ nghèo đòi hỏi cách làm mới. Trong đó, thay đổi nhận thức của các cấp lãnh đạo, của chính quyền địa phương về giảm nghèo là yếu tố căn bản bảo đảm cho chương trình được thực hiện đúng mục đích và có hiệu quả. Ngoài ra, vấn đề then chốt của giảm nghèo cần phải giải quyết là cải thiện thu nhập và kích thích ý thức tự vươn lên của các hộ nghèo, chứ không nên tạo cơ chế để họ ỷ lại, không muốn thoát nghèo.
Việc áp dụng chuẩn nghèo đa chiều ở Việt Nam chính là một phương thức để hiện thực hóa mục tiêu giảm nghèo bền vững và phù hợp với nhận thức chung của thế giới trong cuộc chiến chống đói nghèo. Do vậy, trước những thách thức mới đòi hỏi cách làm phải vượt ra khỏi tư duy cũ trong triển khai các chính sách giảm nghèo. Vì vậy, các nhà quản lý cần phải nắm chắc các điểm mới trong giảm nghèo đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2021 – 2025 để thực thi trong thực tiễn; thay đổi cách thức phối hợp với các sở, ban ngành, địa phương; và thay đổi nhận thức căn bản của chính những người dân – đối tượng trực tiếp của các chính sách giảm nghèo.
