ThS. Nguyễn Đức Thiện
Học viện Hành chính Quốc gia
(Quanlynhanuoc.vn) – Sắp xếp đơn vị hành chính là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta.Trên cơ sở đánh giá kết quả thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2019 – 2021, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 48-KL/TW ngày 30/01/2023 về tiếp tục thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2023 – 2030. Để góp phần cung cấp luận cứ khoa học về sắp xếp các đơn vị hành chính, bài viết hệ thống hoá quan niệm về đơn vị hành chính và phân tích làm rõ những đặc điểm của đơn vị hành chính trong bối cảnh cải cách hành chính nước ta hiện nay.
Quan niệm về đơn vị hành chính – lãnh thổ
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, “đơn vị hành chính là đơn vị được phân chia trên lãnh thổ một quốc gia để quản lý hành chính. Hiến pháp của từng nước quy định số đơn vị hành chính có khác nhau. Mỗi đơn vị hành chính của lãnh thổ quốc gia được phân định theo thứ bậc hành chính, bảo đảm sự phối hợp, sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước và quyền tự quản của địa phương”1. Trong các nghiên cứu, đơn vị hành chính – lãnh thổ được hiểu là “vùng không gian, lãnh thổ có ranh giới xác định, được phân chia trong một lãnh thổ quốc gia thống nhất, nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý hành chính nhà nước”2, hoặc “Đơn vị hành chính là thuật ngữ được sử dụng để chỉ một bộ phận lãnh thổ và dân cư trong một quốc gia được Nhà nước phân định theo cấp độ về phạm vi địa lý với tổ chức chính quyền nhà nước tương ứng được thành lập và hoạt động theo đúng thẩm quyền mà pháp luật quy định để thực hiện quyền lực nhà nước và quản lý mọi mặt của xã hội trên cơ sở quyền làm chủ của nhân dân, phát huy tiềm năng kinh tế – xã hội của từng vùng lãnh thổ và dân cư đó”3; hay ngắn gọn hơn: “Đơn vị hành chính – lãnh thổ là những đơn vị có không gian, có ranh giới xác định, được phân chia trong một lãnh thổ quốc gia, nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý hành chính nhà nước và phục vụ người dân trên địa bàn”4.
Việc phân định các đơn vị hành chính – lãnh thổ và xác lập đơn vị hành chính các cấp đồng thời tổ chức bộ máy chính quyền địa phương để thực hiện quyền lực nhà nước và cung ứng dịch vụ công cho người dân trên địa bàn lãnh thổ, đồng thời đế bảo đảm mối liên hệ giữa trung ương và địa phương cũng như giữa các cấp địa phương trong việc thực hiện các chính sách của nhà nước tại địa phương và quản lý địa phương là một tất yếu khách quan của mọi quốc gia. Mỗi đơn vị hành chính được xác lập dựa trên nhiều yếu tố khác nhau như quy mô dân số, diện tích đất đai, điều kiện địa lý tự nhiên, truyền thống lịch sử – văn hóa, các yếu tố kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng…
Mặt khác, từ góc độ khoa học quản lý, việc xác lập các đơn vị hành chính gắn liền với nguyên tắc về phạm vi, tầm kiểm soát của chính quyền địa phương. Bởi lẽ đơn vị hành chính – lãnh thổ gắn liền với việc tổ chức quyền lực của Nhà nước trên địa bàn đó. Mỗi cấp quản lý, mỗi bộ phận quản lý chỉ có thể quản lý một số đối tượng nhất định, một phạm vi không gian nhất định, mà vượt quá những phạm vi đó chủ thể quản lý không thể quản lý và cung cấp dịch vụ công được đầy đủ, bỏ sót đối tượng quản lý…
Đơn vị hành chính – lãnh thổ các cấp là một bộ phận cấu thành của lãnh thổ quốc gia với các điều kiện về diện tích, dân số, kinh tế, văn hóa, xã hội,… nhất định và tổ chức bộ máy quản lý của nhà nước trên địa bàn.
Các đơn vị hành chính – lãnh thổ là cơ sở để thiết lập chính quyền địa phương các cấp nhằm quản lý hành chính và tổ chức cung ứng dịch vụ công cho người dân trên địa bàn; đồng thời tạo điều kiện cho nhân dân tham gia vào việc thực hiện các công việc của nhà nước và thực hiện các nhiệm vụ tự quản của địa phương.
Một số đặc điểm của đơn vị hành chính – lãnh thổ ở nước ta
a) Các đơn vị hành chính – lãnh thổ được tổ chức theo cấp tỉnh, huyện, xã không phân biệt đô thị và nông thôn; theo đó, cấp tỉnh, gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; cấp huyện gồm huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, quận, thị xã, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; cấp xã gồm xã, phường, thị trấn, mặc dù các thành phố, thị xã, quận và phường, thị trấn là các đơn vị hành chính thuộc khu vực đô thị có nhiều đặc điểm khác với các đơn vị hành chính tương đương thuộc khu vực nông thôn. Trong khi các đơn vị hành chính ở đô thị được phân định dựa vào yếu tố nhân tạo để phục vụ quản lý nhà nước và tổ chức cung ứng dịch vụ công theo quan điểm, nguyên tắc của nhà nước; còn các đơn vị tỉnh, huyện, xã được phân định chủ yếu phụ thuộc nhiều vào các yếu tố sẵn có, tự nhiên như địa lý, dân cư…. Đồng thời, các yếu tố cấu thành đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã có những điểm khác từ điều kiện lịch sử, địa lý, tự nhiên, cơ sở hạ tầng đến cơ cấu dân cư, dân trí, văn hóa, lối sống…, tức là Nhà nước thường dựa vào địa hình sông, núi… để phân định ranh giới cũng như địa giới có tính lịch sử để xác định đơn vị hành chính. Mặc dù trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, đô thị hóa có những ảnh hưởng đến văn hóa của cộng đồng dân cư, nhưng những yếu tố văn hóa địa phương trên địa bàn nông thôn vẫn được duy trì phản ánh tính cộng đồng như: lễ hội, các hình thức văn nghệ dân gian, tín ngưỡng, tập tục sinh hoạt ma chay, cưới xin, cách giao tiếp, ẩm thực…Văn hóa gắn liền với bản sắc của dân tộc cũng là nét nổi bật khi nói về địa văn hóa ở các đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã ở miền núi. Do vậy, đơn vị hành chính ở nông thôn có tính độc lập cao hơn đơn vị hành chính tương đương ở đô thị.
b) Trong số các đơn vị hành chính ở nước ta, huyện, quận là các đơn vị hành chính – lãnh thổ nằm giữa đơn vị hành chính – lãnh thổ tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) và đơn vị hành chính – lãnh thổ xã, thị trấn, thị trấn (cấp xã). Do vậy, huyện, quận thường được xem là một cấp trung gian, tức là “ở khoảng giữa, có tính chất chuyển tiếp hoặc nối liền hai cái gì” hoặc là “ở giữa, có vai trò môi giới trong quan hệ giữa hai bên”5 giữa cấp tỉnh và cấp xã. Và theo đó, chính quyền ở huyện, quận là cầu nối giữa chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã. Cũng chính vì đặc điểm này nên thường có các ý kiến khác nhau về sự cần thiết của việc tổ chức thiết chế Hội đồng nhân dân, thậm chí là tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính này.
c) Tổ chức các đơn vị hành chính thường dựa trên các điều kiện tự nhiên gắn với tiềm năng phát triển kinh tế (yếu tố địa kinh tế). Các điều kiện tự nhiên liên quan đến vị trí địa lý, tài đất đai, rừng, sông suối, ao hồ, khoáng sản, cảnh quan có giá trị kinh tế gắn với đời sống của người dân và sự phát triển kinh tế nói chung trên lãnh thổ. Đây là các nguồn lực tự nhiên, tự nhiên – xã hội, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với đơn vị hành chính, do vai trò của nó trong đời sống của cộng đồng nói chung và sự phát triển kinh tế tạo cơ sở cho các phát triển khác trên địa bàn. Do vậy, trong việc phân định đơn vị hành chính – lãnh thổ, cùng với các yếu tố khác, địa kinh tế luôn được tính đến để bảo đảm tính hợp lý, cân đối trong phát triển chung với các đơn vị hành chính – lãnh thổ khác.
d) Có 2 tiêu chí quan trọng trong việc phân định các đơn vị hành chính là diện tích đất và số lượng dân cư, bởi nó liên quan đến phạm vi quản lý cũng như đời sống, sự phát triển của cư dân trong tương quan với các đơn vị hành chính khác. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, diện tích tự nhiên và dân số cũng như các đặc điểm, điều kiện kinh tế – xã hội các đơn vị hành chính tỉnh, huyện, xã ở nước ta rất khác nhau. Ví dụ, trong số các đơn vị hành chính cấp tỉnh, theo Tổng cục Thống kê năm 20226, Nghệ An là tỉnh có diện tích lớn nhất với 16.486,5km2; tỉnh Bắc Ninh có diện tích nhỏ nhất với 822,68 km2, nhỏ hơn khoảng 20 lần so với tỉnh Nghệ An. Trong số các huyện, huyện Tương Dương thuộc tỉnh Nghệ An có diện tích lớn nhất với 2.811,92 km², huyện Thanh Trì thuộc thành phố Hà Nội có diện tích nhỏ nhất với 63,5 km² (nếu không tính 12 huyện đảo). Trong số các huyện đảo, huyện Vân Đồn thuộc tỉnh Quảng Ninh có diện tích lớn nhất với 551,3 km² gấp hơn 250 lần diện tích huyện Cồn Cỏ thuộc tỉnh Quảng Trị có diện tích nhỏ nhất cả nước với chỉ 2,2 km². Đối với các đơn vị hành chính cấp xã, xã có diện tích lớn nhất cả nước hiện nay là xã Krông Na (huyện Buôn Đôn, Đắk Lắk) với 1.113,79 km², tương đương với diện tích của thành phố Hạ Long (thành phố trực thuộc tỉnh có diện tích lớn nhất cả nước) và lớn hơn diện tích các tỉnh: Bắc Ninh, Hà Nam, Hưng Yên; trong khi đó xã Ngư Lộc, huyện Hậu Lộc, tỉnh Thanh Hóa có diện tích nhỏ nhất Việt Nam, khoảng 0,46km2. Phường Hàng Đào thuộc quận Hoàn Kiếm (Hà Nội) là phường có diện tích nhỏ nhất Việt Nam với chỉ 0,07 km2.
Về số lượng dân cư, TP. Hồ Chí Minh đơn vị hành chính cấp tỉnh có dân số đông nhất là khoảng 9 triệu người và tỉnh có ít dân nhất là Bắc Kạn với 313.905 người. Đối với cấp huyện, huyện Bình Chánh thuộc Thành phố Hồ Chí Minh có dân số đông nhất với 744.238 người, huyện IaH’Drai thuộc tỉnh Kon Tum có dân số ít nhất với 12.553 người (nếu không tính 12 huyện đảo).
đ) Các đơn vị hành chính ở nước ta thay đổi theo từng thời kỳ do những nguyên nhân khác nhau.
Sau cách mạng tháng Tám năm 1945 thành lập nhà nước Việt Nam mới, các đơn vị hành chính các cấp về cơ bản được giữ nguyên về quy mô như thời trước đó. Tuy nhiên sau khi thống nhất đất nước năm 1975 đến năm 1986, với quan điểm định hướng là làm cho mỗi tỉnh, thành phố có một cơ cấu kinh tế hợp lý, một bộ phận cấu thành của nền kinh tế cả nước, làm cho mỗi huyện trở thành một đơn vị kinh tế nông – công nghiệp7. Chính phủ và sau đó là Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành nhiểu văn bản trực tiếp điều chỉnh, sáp nhập đơn vị hành chính các cấp. Kết quả là từ số đơn vị hành chính cấp tỉnh có 72 đơn vị hành chính cấp tỉnh (tháng 4/1975); trong đó, miền Bắc có 25 đơn vị và miền Nam có 47 đơn vị đã được sáp nhập thành 38 đơn vị hành chính cấp tỉnh; 436 đơn vị hành chính cấp huyện năm 1976 đến năm 1985 chỉ còn hơn 400 “pháo đài” huyện. Có thể nói trong giai đoạn này, việc xác lập các đơn vị hành chính chủ yếu dựa trên tiêu chí về kinh tế, còn các tiêu chí khác như dân số, các yếu tố đặc thù không được chú ý đúng mức. Các đơn vị hành chính ở thời kỳ này có quy mô lớn. Các huyện mới được thành lập thường trên cơ sở sáp nhập hai hoặc ba huyện cũ. Quá trình sáp nhập các đơn vị hành chính huyện dẫn đến việc hạ cấp một số đơn vị hành chính đô thị. Nhiều thị xã vào thời kỳ này sau khi sáp với các huyện đã trở thành thị trấn huyện lị của huyện mới. Việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện trong thời kỳ này bắt nguồn từ tư duy muốn phát triển nhanh nền sản xuất quy mô lớn nên cần tập trung nhiều nguồn lực về đất đai, nhân lực cho các đơn vị hành chính.
Nếu trong giai đoạn 1976 – 1986, các đơn vị hành chính được xác lập trên cơ sở việc sáp nhập thì giai đoạn 1986 đến nay các đơn vị hành chính được xác lập trên cơ sở chia tách, lập mới và nâng cấp là chủ yếu. Kết quả là tính đến tháng 12/2017, số lượng đơn vị hành chính các cấp ở nước ta là 11.928 đơn vị, tăng thêm 1.037 đơn vị, trong đó cấp tỉnh tăng thêm 10 đơn vị; cấp huyện tăng thêm 129 đơn vị; cấp xã tăng thêm 898 đơn vị8. Qua nhiều nghiên cứu, khảo sát cho thấy, Việt Nam là quốc gia duy nhất trên thế giới có tình trạng biến động về đơn vị hành chính và liên tục thay đổi.
Lý do chia tách, lập mới đơn vị hành chính các cấp thường được nêu ra trong các đề án trình các cơ quan có thẩm quyền là: do diện tích quá lớn hoặc dân số tăng nhanh; dân cư không tập trung; địa hình phức tạp, điều kiện tự nhiên khó khăn, giao thông, liên lạc cách trở; khó khăn trong công tác quản lý; trình độ, năng lực quản lý, điều hành của đội ngũ cán bộ, công chức địa phương hạn chế; lý do bảo đảm an ninh, quốc phòng; do khác biệt về dân tộc, tôn giáo, phong tục, tập quán; nguyện vọng của cán bộ và nhân dân được tái lập lại đơn vị hành chính đã tồn tại trong lịch sử; do quá trình đô thị hóa,… (tuỳ theo đặc điểm, điều kiện của từng địa phương để có thể nhấn mạnh lý do này hoặc lý do khác). Và mục tiêu của việc chia tách, lập mới đơn vị hành chính được hầu hết các địa phương nêu ra là để có điều kiện, động lực phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn.
Tại phiên họp 38, ngày 14/5/2016, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã quyết định các đề án mới về điều chỉnh đơn vị hành chính tạm dừng trình, xem xét thông qua để chờ bộ tiêu chí, tiêu chuẩn mới.
Thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả” và Nghị quyết số 37-NQ/TW của Bộ Chính trị về “Sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã”, ngày 12/3/2019, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 về sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã. Trên cơ sở đó, trong giai đoạn 2019 – 2021, Chính phủ đã trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành tổng cộng 47 nghị quyết về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã của 45 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo Báo cáo của Đoàn Giám sát chuyên đề “Việc thực hiện các nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã trong giai đoạn 2019-2021” tại phiên họp thứ 9, sáng ngày 14/3/2022 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, cả nước đã thực hiện sắp xếp 21 đơn vị hành chính cấp huyện và 1.056 đơn vị hành chính cấp xã, qua đó giảm được 8 đơn vị hành chính cấp huyện và 561 đơn vị hành chính cấp xã.
e) Cùng với quá trình đô thị hóa nhanh chóng, mạnh mẽ hiện nay ở nước ta, số lượng đơn vị hành chính huyện, xã có xu hướng ngày càng giảm. Sau 35 năm đổi mới, nhất là trong 10 năm vừa qua, công tác quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị ở nước ta đã đạt được nhiều kết quả rất quan trọng. Đến cuối năm 2022, hệ thống đô thị nước ta đã có 888 đô thị các loại, phân bổ tương đối đồng đều trong cả nước. Tỷ lệ đô thị hoá xác định theo địa bàn có chức năng đô thị đã tăng từ 30,5% năm 2010 lên 41% năm 2022. Năm 2010, số lượng đơn vị hành chính cấp huyện là 696, trong đó có 555 huyện, 47 quận, 47 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã, đến năm 2021, trong số 705 đơn vị hành chính cấp huyện, có 532 huyện, 47 quận, 47 thị xã, 79 thành phố. Với mục tiêu “Tỷ lệ đô thị hoá đến năm 2025 đạt tối thiểu 45%, đến năm 2030 đạt trên 50%. Số lượng đô thị toàn quốc đến năm 2025 khoảng 950 – 1.000 đô thị, đến năm 2030 khoảng 1.000 – 1.200 đô thị”9. Và theo đó, tất yếu số lượng đơn vị hành chính huyện, xã sẽ tiếp tục giảm.
Như vậy, có thể thấy số lượng đơn vị hành chính huyện, xã giảm bởi các nguyên nhân: 1) các huyện, xã có tốc độ đô thị hóa nhanh được nâng cấp đơn vị hành chính thành các thị xã, phường, thị trấn; 2) các thị xã mở rộng diện tích và tăng dân số bằng cách nhập các xã đang trong quá trình đô thị hóa thuộc các huyện lân cận để nâng loại đô thị thành thành thành phố thuộc tỉnh; 3) các huyện, xã chưa đủ tiêu chí về diện tích và dân số theo quy định phải sắp xếp lại theo tinh thần của Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”.
g) Ở các đơn vị hành chính không chỉ có tổ chức chính quyền địa phương mà còn có các tổ chức trong hệ thống chính trị, gồm tổ chức Đảng, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị – xã hội và ở cấp huyện còn các cơ quan tổ chức theo ngành dọc, như: Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, cơ quan thuế, Bảo hiểm xã hội,… Do vậy, trong việc sắp xếp, tổ chức lại các đơn vị hành chính, cần chú ý thực hiện các giải pháp đồng bộ liên quan đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị trên địa bàn.
Sắp xếp đơn vị hành chính là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta. Trong đó, đề ra nhiệm vụ, giải pháp “Việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2023 – 2030 phải phù hợp với quy hoạch tỉnh, quy hoạch nông thôn, quy hoạch đô thị; xác định rõ đối tượng, lộ trình sắp xếp và phải bảo đảm sự đồng thuận của nhân dân. Khuyến khích các địa phương chủ động đề xuất sắp xếp đơn vị hành chính tinh gọn, phù hợp với thực tiễn địa phương (kể cả các đơn vị hành chính đã bảo đảm tiêu chuẩn)”. Để tổ chức thực hiện có hiệu quả việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã có hiệu quả, cần chú ý đến những đặc điểm của đơn vị hành chính ở nước ta.
