TS. Vũ Văn Tính
Học viện Hành chính Quốc gia
(Quanlynhanuoc.vn) – Nếu như Việt Nam phân chia chính quyền địa phương thành tỉnh, huyện và xã thì ở Pháp chính quyền địa phương cũng được phân chia thành ba cấp, gồm: vùng (region), tỉnh (departement) và công xã (commune). Xét về mặt tổ chức thì cấp vùng ở Pháp tương đương với cấp tỉnh ở Việt Nam, bởi cùng là cấp chuyển tiếp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Vì vậy, nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp vùng ở Pháp có thể cho thấy một số kinh nghiệm trong việc cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp tỉnh của Việt Nam.
Chính quyền địa phương của Pháp – mô hình tự quản điển hình
Việc phân quyền cho chính quyền địa phương
Pháp từng là một quốc gia có truyền thống tập quyền cao độ. Từ năm 1982 nước Pháp mới bắt đầu tiến trình phi tập trung hóa với những thay đổi quan trọng trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Các đơn vị hành chính lãnh thổ được phân chia thành ba cấp, gồm: vùng, tỉnh và công xã. Các vùng lãnh thổ có quy chế đặc biệt hoặc các vùng lãnh thổ hải ngoại1.
Việc chuyển giao chức năng, nhiệm vụ từ chính quyền trung ương cho địa phương được tiến hành thông qua hai Luật về phân quyền (Luật ngày 07/01/1983 và Luật ngày 22/7/1983). Những Luật này không chỉ làm thay đổi cơ cấu tổ chức mà còn thay đổi cả trách nhiệm, tài chính và cơ chế kiểm soát đối với chính quyền địa phương. Vào thời điểm đó, chăm sóc sức khoẻ, đào tạo nghề và xây dựng bến cảng được chuyển giao cho chính quyền địa phương. Các lĩnh vực khác được chuyển giao sau đó, bao gồm: giáo dục (năm 1986), đào tạo nghề đủ tiêu chuẩn (năm 1994), dịch vụ vận tải xe lửa trong khu vực (năm 2002) và tiền lương cho tái hoà nhập xã hội (năm 2004). Các vùng và tỉnh được giao nhiều quyền hạn và nguồn lực mới hơn, chủ yếu thông qua nguồn thu từ thuế. Sự kiểm soát mang tính tiền kiểm của nhà nước đối với các quyết định của chính quyền địa phương đã được thay thế bằng một biện pháp kiểm soát mang tính hậu kiểm.
Giai đoạn thứ hai của cải cách phân quyền bắt đầu vào năm 2005 (dựa trên Luật ban hành năm 2004), đề cập đến việc chuyển giao cho các vùng một số công trình lớn (sân bay, quốc lộ…). Việc chuyển giao các chức năng, nhiệm vụ mới được thực hiện bằng phương pháp thử nghiệm. Tuy nhiên, ở Pháp, người ta không thể bỏ qua mối liên hệ giữa các đại biểu được bầu vào trong Hạ viện, Thượng viện và tác động của họ tới chính sách phân quyền cho địa phương. Thực tế, khoảng 95% dân biểu Hạ viện đồng thời là thị trưởng hoặc thành viên hội đồng địa phương. Do đó, chính các đại biểu dân cử này là những người yêu cầu chuyển giao nhiều chức năng và quyền hạn hơn cho chính quyền địa phương, nhưng cũng chính họ cũng đưa ra những giới hạn đối với việc chuyển giao đó trong một số lĩnh vực nhất định2.
Ban đầu, mục đích chính của phân quyền là chuyển các “nhóm thẩm quyền” cùng với các nguồn lực từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương theo một phương thức đồng nhất. Trong luật, mỗi cấp chính quyền địa phương sẽ có một nhiệm vụ khác nhau. Cấp xã sẽ có trách nhiệm quản lý đất đai và các cơ sở vật chất tại địa phương; cấp tỉnh sẽ chịu trách nhiệm trong việc phân bổ trợ cấp xã hội; và cấp vùng sẽ có trách nhiệm giám sát quy hoạch và phát triển kinh tế. Những trách nhiệm này đã được hệ thống hóa trong bộ luật chung về quản lý lãnh thổ.
Các cấp chính quyền địa phương của Pháp không có sự phụ thuộc lẫn nhau mà độc lập với nhau. Mỗi chính quyền địa phương là một pháp nhân độc lập, có tên riêng, có địa hạt riêng, có ngân sách và nhân sự riêng. Hay nói cách khác, không có sự bảo hộ giữa chính quyền cấp trên với chính quyền địa phương cấp dưới. Công việc của mỗi địa phương được tổ chức thực hiện thông qua một hội đồng do người dân bầu nên.
Việc quản lý cấp vùng
Để quản lý cấp vùng một cách hiệu quả, pháp luật của Pháp quy định chính quyền địa phương được thành lập và tự quản các công việc của vùng. Ngoài ra một số lĩnh vực quản lý nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước đặt tại vùng theo cơ chế tản quyền.
(1) Chính quyền địa phương cấp vùng. Tại Pháp vùng mới được công nhận như một đơn vị hành chính lãnh thổ (theo Luật ngày 02/3/1982). Hội đồng vùng thực hiện các nhiệm vụ của vùng, là cơ quan quyền lực cao nhất ở vùng, có thẩm quyền ra các quyết định liên quan tới chức năng, nhiệm vụ của vùng; được quyền ban hành quy chế tổ chức và hoạt động của hội đồng.
Cơ quan điều hành của hội đồng vùng là chủ tịch hội đồng và các phó chủ tịch. Bên cạnh đó, còn có ủy ban thường trực, ủy ban tư vấn; các ủy ban này có nhiệm vụ hỗ trợ các đại biểu hội đồng trong việc đưa ra các phản biện liên quan đến các nội dung hoạt động của vùng và trong trường hợp cần thiết đưa ra các tham vấn liên quan đến thẩm quyền của vùng. Mỗi vùng được quyền tuyển dụng đội ngũ công chức, viên chức tuỳ theo khối lượng công việc và ngân sách của mình.
Chính quyền địa phương cấp vùng có vai trò chính là điều phối các hoạt động kinh tế trên phạm vi vùng. Với chức năng này, chính quyền địa phương cấp vùng có các nhóm thẩm quyền, như: lĩnh vực giao thông vận tải; giáo dục trung học và đại học; các chương trình đào tạo nghề; phát triển và đổi mới kinh tế; quy hoạch vùng và môi trường; quản lý các chương trình thuộc Liên minh châu Âu (EU); thể thao và văn hóa; du lịch.
(2) Hoạt động của các cơ quan trung ương tại vùng. Một số cơ quan trung ương của Pháp được đặt tại địa phương theo cơ chế tản quyền. Các cơ quan tản quyền này một mặt có nhiệm vụ kiểm soát việc thực thi chính sách pháp luật của địa phương, mặt khác cung cấp một số dịch vụ công cho người dân.
Vùng trưởng (prefet) là một chức danh do chính quyền trung ương bổ nhiệm. Đây là một đặc trưng của cơ chế tản quyền của Pháp. Vùng trưởng đại diện cho Tổng thống và Chính phủ, có chức năng bảo đảm sự tuân thủ pháp luật thông qua việc giám sát, kiểm tra các văn bản cấp vùng. Vùng trưởng có trụ sở làm việc cũng như một bộ máy giúp việc riêng. Ngoài việc giữ vai trò giám sát, vùng trưởng còn đóng vai trò là cơ quan cung cấp dịch vụ công theo phân quyền của chính phủ với một số lĩnh vực, như: các vấn đề về kinh doanh, cạnh tranh, tiêu dùng, lao động và việc làm; môi trường, quy hoạch và nhà ở; các vấn đề về thanh niên, thể thao và gắn kết xã hội; về lương thực, nông nghiệp và lâm nghiệp; về văn hóa; về tài chính công; nghiên cứu khoa học; quản lý y tế khu vực.
Ở mỗi vùng, ngoài vùng trưởng còn có một số chức danh khác được trung ương bổ nhiệm, bao gồm: giám đốc hàn lâm (được Tổng thống bổ nhiệm theo sắc lệnh của Hội đồng Bộ trưởng) phụ trách về lĩnh vực nghiên cứu khoa học, giáo dục trong vùng; giám đốc phụ trách các vấn đề về y tế; giám đốc phụ trách các vấn đề liên bộ.
Hàm ý chính sách cho Việt Nam
So với cấp chính quyền địa phương thì cấp vùng ở Pháp tương tự như cấp tỉnh ở Việt Nam. Vì vậy, trong việc cải cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn trong chính quyền địa phương cấp tỉnh của Việt Nam có thể tham khảo một số nội dung sau:
Một là, về việc tổ chức quản lý các cơ quan chuyên môn. Tùy theo tình hình thực tế ở mỗi địa phương, chính quyền địa phương cấp vùng của Pháp được chủ động thành lập các bộ phận chuyên môn có nhiệm vụ giúp cho chủ tịch hoàn thành nhiệm vụ của mình. Mỗi vùng có số lượng và tên gọi các cơ quan chuyên môn khác nhau. Việc sắp xếp các cơ quan chuyên môn một cách chủ động, linh hoạt có thể phát huy tối đa nguồn lực của địa phương và giúp cho việc triển khai các chính sách pháp luật một cách hiệu lực hiệu quả. Mặt khác việc giao trực tiếp cho mỗi phó chủ tịch đảm trách một hoặc một số lĩnh vực sẽ giảm bớt các đầu mối trung gian không cần thiết.
Ở Việt Nam hiện nay cũng có một phần giống Pháp, đó là Hội đồng nhân dân tỉnh bầu ra các thành viên Ủy ban nhân dân (UBND) gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các ủy viên UBND tỉnh. Tuy nhiên, thay vì mỗi phó chủ tịch trực tiếp phụ trách một hoặc một số lĩnh vực chuyên môn như ở Pháp thì ở Việt Nam, việc nắm giữ các cơ quan chuyên môn lại được giao về cho các ủy viên UBND. Các cơ quan chuyên môn gồm có các sở và cơ quan tương đương sở3. Các sở lại được hình thành trên mô hình các cơ quan quản lý cấp bộ theo nguyên tắc trung ương có bộ nào ở dưới tỉnh có các sở đó. Đây giống mô hình con búp bê của Nga. Nó tạo ra một sự rập khuôn cứng nhắc trong cơ cấu tổ chức các cơ quan chuyên môn ở tỉnh. Việc tách biệt mỗi sở một chuyên môn nhiều lúc tạo ra sự gián đoạn trong xử lý các thủ tục hành chính của người dân. Bởi, nếu sự phối hợp giữa các sở không tốt thì xử lý các công việc có tính chất liên ngành, sẽ dễ bị đình trệ.
Ngoài ra, việc phân công công việc cho các phó chủ tịch và giám đốc các sở như hiện nay sẽ khó xác định được người chịu trách nhiệm. Bởi lẽ, cơ cấu tổ chức của UBND tỉnh theo luật định gồm có: chủ tịch, các phó chủ tịch và các ủy viên. Nhưng trong thực tế, hoạt động chỉ đạo, điều hành mọi công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của UBND chủ yếu là do chủ tịch và các phó chủ tịch, còn các ủy viên là giám đốc các sở chỉ tham gia các phiên họp định kỳ hàng tháng của UBND chứ không có quyền quyết định, điều hành, chỉ đạo. Như vậy, vai trò của các ủy viên trong hoạt động thực tiễn là rất mờ nhạt và hình thức4.
Như vậy, Việt Nam hoàn toàn có thể tham khảo mô hình tổ chức chính quyền cấp vùng của Pháp để có một sự cải cách lớn về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh. Thay vì thành lập các cơ quan chuyên môn là các sở như hiện nay, có thể kiện toàn lại tổ chức UBND theo hướng bỏ chức danh ủy viên, tăng số lượng phó chủ tịch UBND các cấp, mỗi phó chủ tịch được giao điều hành, chỉ đạo trực tiếp một hoặc một số lĩnh vực chuyên môn. Tổ chức UBND theo hướng này cũng đồng nghĩa với việc thay đổi cơ chế hoạt động của UBND từ chế độ làm việc tập thể chuyển sang chế độ thủ trưởng, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương.
Hai là, việc quyết định biên chế cán bộ, công chức, viên chức của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương các vùng của Pháp được quyền tự mình quyết định số lượng cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan chuyên môn. Ngoài số lượng cán bộ, công chức được tuyển dụng theo biên chế dài hạn thì các địa phương còn thực còn thực hiện chế độ làm việc theo hợp đồng.
Mặc dù các văn bản quy phạm pháp luật đã quy định khá rõ về định mức, số lượng người làm việc trong các cơ quan thuộc chính quyền địa phương nhưng việc quyết định tổng số người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập vẫn phải có bước thẩm định của Bộ Nội vụ. Điều này, khiến quy trình xây dựng kế hoạch kéo dài, không kịp thời bổ sung đối với các trường hợp còn thiếu, nhất là biên chế ngành giáo dục và y tế. Công tác tổ chức sắp xếp bộ máy được triển khai trong bối cảnh các cơ quan trung ương chưa kịp thời ban hành quy định mới về tổ chức các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cũng là nguyên nhân khiến công tác này chưa đạt hiệu quả như mong muốn, nhiều đơn vị được sắp xếp nhưng chưa đồng thời với việc tinh giản biên chế. Vì vậy, cần đưa ra các quy định cho phép chính quyền địa phương cấp tỉnh tự quyết định số lượng biên chế cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong địa bàn tỉnh dựa trên tiêu chí hiệu quả công việc của địa phương.
