ThS. Phạm Xuân Toàn
Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong những năm qua, hoạt động của Kiểm toán nhà nước đã liên tục được đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả. Tuy nhiên, việc tổ chức thực hiện hoạt động kiểm toán thu ngân sách địa phương còn hạn chế. Bài viết nêu một số hạn chế trong kiểm toán thu ngân sách địa phương từ thực tiễn công tác kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Khu vực 1 ở thành phố Hà Nội, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện, nâng cao chất lượng kiểm toán thu ngân sách địa phương.
Thực tiễn kiểm toán thu ngân sách địa phương ở Hà Nội
Thời gian qua, các cuộc kiểm toán thu ngân sách địa phương, trong đó có nội dung quản lý, điều hành thu ngân sách đã đạt nhiều kết quả tích cực, được Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, các cơ quan chức năng và dư luận xã hội đánh giá cao. Hầu hết kiến nghị kiểm toán được các đơn vị có liên quan nghiêm túc thực hiện.
Nội dung kiểm toán đánh giá công tác quản lý, điều hành thu ngân sách địa phương bao trùm các khía cạnh thu và được thể hiện tại cả ba khâu: lập dự toán, chấp hành ngân sách và quyết toán thu ngân sách. Việc đánh giá có trọng tâm, trọng điểm giúp kiểm toán viên nhà nước phản ánh những vấn đề cốt lõi trong quản lý, điều hành thu ngân sách của các địa phương và tiếp tục phát triển việc đánh giá sang các khía cạnh khác có liên quan.
Thực tế hiện nay, ngoài các cấp chính quyền thì các cơ quan khác cũng sử dụng, khai thác thông tin kiểm toán để phục vụ công tác chuyên môn của các cơ quan này. Qua đó cho thấy, thông tin kiểm toán do Kiểm toán nhà nước cung cấp ngày càng có giá trị sử dụng, hữu ích, khẳng định vị thế của Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm toán tối cao việc quản lý tài chính công. Tuy nhiên, công tác kiểm toán vẫn tồn tại những hạn chế nhất định trong kiểm toán thu ngân sách địa phương qua công tác kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Khu vực 1 ở thành phố Hà Nội, thể hiện ở một số nội dung sau:
Thứ nhất, sự phối hợp giữa các nhóm kiểm toán, tổ kiểm toán thuộc đoàn kiểm toán để đưa ra đánh giá khái quát về việc quản lý, điều hành thu ngân sách còn hạn chế. Mỗi tổ kiểm toán thực hiện đánh giá trên các khía cạnh chuyên môn được phân giao; sự kết nối giữa các tổ kiểm toán chưa rõ nét nên việc đánh giá tổng quan về công tác quản lý, điều hành thu ngân sách tại các địa phương nhiều lúc còn phiến diện, chưa có cái nhìn sâu và phản ánh đầy đủ thực trạng hoạt động của địa phương. Hơn nữa, tại giai đoạn kết thúc kiểm toán, việc phân công lập dự thảo báo cáo kiểm toán được chia theo các mảng riêng biệt nên ít có tính kết nối, không làm nổi bật bức tranh về quản lý, điều hành thu ngân sách của địa phương.
Thứ hai, việc đánh giá công tác quản lý, điều hành thu ngân sách địa phương chưa được quan tâm tương xứng với vai trò của công tác quản lý, điều hành. Tại không ít đoàn kiểm toán vẫn còn nặng quan điểm ưu tiên kiểm toán đối chiếu thuế. Những phân tích, đánh giá về công tác quản lý, điều hành thu ngân sách chưa được coi trọng tương xứng với ý nghĩa của công tác quản lý, điều hành và ảnh hưởng của công tác này đối với kết quả thu ngân sách. Việc đánh giá công tác quản lý, điều hành thu ngân sách chủ yếu thực hiện tại khâu kiểm toán tổng hợp tại các cơ quan, như: sở Tài chính, sở Kế hoạch và Đầu tư, cục Thuế… Thời gian và nhân lực cho kiểm toán tổng hợp cũng chưa được chú trọng so với việc bố trí nhân lực và thời gian thực hiện kiểm toán chi tiết tại các đơn vị hay việc thực hiện kiểm tra, đối chiếu số liệu của đơn lẻ người nộp thuế.
Thứ ba, chất lượng tham gia ý kiến của Kiểm toán nhà nước các khu vực đối với dự toán thu ngân sách địa phương chưa cao. Việc lập và quyết định dự toán thu ngân sách địa phương chủ yếu được Kiểm toán nhà nước đánh giá tại cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách địa phương.
Thứ tư, công tác công khai báo cáo kiểm toán thu ngân sách địa phương cũng chưa được thực hiện đầy đủ. Việc công khai kết quả kiểm toán ngân sách nhà nước chủ yếu mới dừng ở mức độ công khai kết quả kiểm toán ngân sách nhà nước tổng thể hằng năm. Các cuộc kiểm toán thu ngân sách địa phương chưa được công bố một cách rộng rãi để người dân có thể tiếp cận kết quả kiểm toán.
Thứ năm, Hội đồng nhân dân các địa phương đã tăng cường thực hiện giám sát các chuyên đề có liên quan đến hoạt động thu ngân sách nhà nước trên địa bàn. Sau giám sát, Thường trực Hội đồng nhân dân thường xuyên đôn đốc Ủy ban nhân dân thực hiện hoặc chỉ đạo thực hiện các kiến nghị của đoàn giám sát. Chất lượng giám sát ngày càng cao, góp phần tích cực đối với công tác quản lý, điều hành thu ngân sách địa phương. Tuy nhiên, việc đánh giá hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân và của các chủ thể khác đối với quản lý, điều hành thu ngân sách địa phương chưa được các Đoàn kiểm toán quan tâm, chú ý.
Nguyên nhân của các hạn chế
Nguyên nhân của những hạn chế trên là do trong công tác kiểm toán hiện nay vẫn chú trọng nhiều đến kiểm toán chi tiết, đối chiếu thuế nên các phát hiện kiểm toán mang tính nhỏ lẻ, hiện tượng mà chưa tập trung để đánh giá công tác quản lý, điều hành thu ngân sách của địa phương. Công tác khảo sát, thu thập thông tin, số liệu thông tin chưa đầy đủ để đánh giá tổng quát về công tác quản lý, điều hành thu ngân sách. Kiểm toán nhà nước chưa thật sự chú ý đến việc đưa ra ý kiến đối với dự thảo dự toán ngân sách địa phương. Việc tổ chức đánh giá công tác giám sát và công khai ngân sách chưa được quan tâm đúng mức.
Về phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền liên quan đến quản lý, điều hành thu ngân sách địa phương, nhiều đơn vị được kiểm toán còn chậm trễ trong việc tổng hợp thông tin số liệu cung cấp cho kiểm toán viên nhà nước trong bối cảnh thời gian khảo sát và thực hiện kiểm toán được giới hạn trong khoảng thời gian nhất định. Các văn bản pháp lý hiện hành còn nhiều điểm chưa cụ thể, không rõ ràng, trong khi đó công tác quản lý, điều hành thu ngân sách thường được các địa phương vận dụng đa dạng trên cơ sở tình hình thực tế của địa phương. Việc tham gia và đưa ra ý kiến của Kiểm toán nhà nước về dự toán ngân sách địa phương chưa được pháp luật quy định cụ thể.
Bên cạnh đó, công tác kiểm toán còn gặp khó khăn trong việc kiểm tra, đối chiếu thuế. Do chưa có văn bản quy định cụ thể, rõ ràng về đối tượng, nội dung kiểm tra đối chiếu số liệu báo cáo cũng như chưa quy định rõ trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền lợi của người nộp thuế trong việc kiểm tra đối chiếu số liệu báo cáo kê khai thuế, do đó, hiệu lực của công tác kiểm tra đối chiếu chưa cao, nhận thức của một số người nộp thuế về công việc kiểm tra cũng chưa đầy đủ.
Trong việc tổ chức kiểm toán đối với địa phương có quy mô ngân sách lớn, địa bàn rộng do giới hạn về thời hạn kiểm toán. Theo quy định tại Điều 34 Luật Kiểm toán nhà nước, thời hạn của một cuộc kiểm toán không quá 60 ngày. Trường hợp phức tạp, cần thiết kéo dài thời hạn kiểm toán thì Tổng Kiểm toán Nhà nước quyết định gia hạn một lần, thời gian gia hạn không quá 30 ngày.
Ngoài ra, còn có sự chồng chéo giữa hoạt động kiểm toán và thanh tra, kiểm tra. Thực tế cho thấy, giữa hoạt động thanh tra, kiểm tra với hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước vẫn còn có sự trùng lặp, chồng chéo. Nguyên nhân chủ yếu là do thiếu cơ chế phối hợp trong việc cung cấp đầy đủ, kịp thời thông tin về tình hình thanh tra, kiểm tra và việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra của các bộ, ngành, địa phương hằng năm.
Một số khuyến nghị
Một là, kiểm toán viên nhà nước cần thực hiện đánh giá quan điểm, chủ trương và kế hoạch cơ cấu lại ngân sách của chính quyền địa phương. Cơ sở của đánh giá là Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và các nội dung có liên quan được thể hiện tại các văn bản pháp luật về ngân sách nhà nước.
Bên cạnh đó, kiểm toán viên nhà nước phân tích, đánh giá sự phù hợp của nguồn thu ngân sách địa phương với tăng trưởng kinh tế địa phương. Ở mức độ cơ bản, kiểm toán viên nhà nước phân tích, đánh giá mối quan hệ tương quan giữa thu ngân sách với tăng trưởng kinh tế của địa phương. Nội dung chủ yếu cần đánh giá là quá trình cơ cấu lại nguồn thu ngân sách của địa phương có mối quan hệ với tăng trưởng kinh tế địa phương không và nếu có thì mối quan hệ này có tích cực không và từ đó đề xuất, tham mưu như thế nào…
Hai là, đánh giá kết quả thực hiện thu ngân sách nhà nước (thông qua việc so sánh số thu với dự toán). Số thu ngân sách được xem là chỉ số tổng hợp phản ánh kết quả công tác quản lý, điều hành thu ngân sách của chính quyền phương. Kiểm toán viên nhà nước cần đánh giá cơ cấu thu ngân sách địa phương, trong đó lưu ý một số khoản thu chủ yếu. Trên cơ sở đó phân tích, đánh giá tính bền vững của nguồn thu ngân sách địa phương thông qua phân tích tính ổn định, xu hướng của một số khoản thu có ý nghĩa tích cực, như thu từ các loại thuế. Hoặc ngược lại, đánh giá thu ngân sách địa phương có dựa nhiều vào các khoản thu có tính chất ngắn hạn, không tích cực không, ví dụ như thu từ bán tài sản nhà nước, quyền sử dụng đất, thu xổ số kiến thiết, thu tiền phạt…
Quá trình kiểm toán cần đánh giá tính tuân thủ, hợp pháp trong việc ban hành danh mục, mức thu, quy định về quản lý, sử dụng phí, lệ phí tại địa phương. Cùng với đó là phân tích, đánh giá các biện pháp mà chính quyền địa phương đã thực hiện trong quản lý thu ngân sách, việc thực hiện chỉ đạo của cấp có thẩm quyền trong quản lý thu ngân sách.
Ba là, Kiểm toán nhà nước tăng cường cung cấp thông tin về ngân sách địa phương cho Hội đồng nhân dân để phục vụ Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Một điểm đáng lưu ý để cải thiện về thông tin kiểm toán đó là thông tin đến các đại biểu dân cử ngoài đáp ứng yêu cầu đầy đủ, chính xác, kịp thời còn phải là thông tin có trọng tâm phản ánh được những vấn đề tồn tại mà xã hội, Hội đồng nhân dân đang quan tâm. Kiểm toán nhà nước cần không ngừng hoàn thiện phương thức và hình thức cung cấp thông tin kiểm toán cho Hội đồng nhân dân để phục vụ quyết toán ngân sách địa phương.
Kiểm toán nhà nước tham gia tích cực vào quá trình thẩm tra quyết toán ngân sách địa phương. Bên cạnh những thông tin kiểm toán thể hiện tại các báo cáo kiểm toán, các văn bản góp ý trả lời của Kiểm toán nhà nước thì những ý kiến phát biểu của đại diện Kiểm toán nhà nước tại các cuộc họp được tổ chức thuộc quy trình thẩm tra ngân sách cũng có giá trị rất lớn, góp phần nâng cao chất lượng thẩm tra ngân sách và gia tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý, điều hành, sử dụng ngân sách.
Bốn là, đổi mới tổ chức kiểm toán thu ngân sách địa phương theo hướng tăng cường kiểm toán thu ngân sách địa phương nhằm kiểm toán thường xuyên, hằng năm đối với báo cáo quyết toán ngân sách địa phương.
Năm là, bảo đảm tính độc lập của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong kiểm toán thu ngân sách địa phương. Tính độc lập của Kiểm toán nhà nước Việt Nam đã được Hiến định, các quy định cụ thể được quy định tại Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản pháp luật khác có liên quan.
