TS. Nguyễn Thị Hoàn
Học viện Hành chính Quốc gia
(Quanlynhanuoc.vn) – Kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước từ hoạt động lập pháp của Quốc hội là một hoạt động quan trọng trong tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp” có ý nghĩa quyết định đến cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Trong đó, kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước của Quốc hội từ hoạt động lập pháp đã góp phần hiện thực hóa Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.
Từ khóa: Bộ máy nhà nước; hoạt động lập pháp; quyền lực nhà nước; Nhà nước pháp quyền; Quốc hội Việt Nam.
1. Nhận diện về kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước từ hoạt động lập pháp của Quốc hội
Thứ nhất, về kiểm soát, kiểm soát quyền lực.
Về khía cạnh ngôn ngữ, “kiểm soát là xem xét để phát hiện sai sót, giữ cho mọi việc diễn ra đúng đắn”1; theo đó, việc xem xét và nhằm phát hiện những việc, sự vật hiện tượng sai sót, hay vận hành và hoạt động không đúng yêu cầu, mục đích đặt ra. Hoạt động kiểm soát là không thể thiếu trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có sự vận hành của tổ chức bộ máy nhà nước, nhằm để các sự vật, hiện tượng,…vận hành một cách phù hợp, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu đặt ra.
Nhận thức về kiểm soát quyền lực trong công tác xây dựng pháp luật có thể hiểu, kiểm soát quyền lực là một trong những yêu cầu cơ bản và quan trọng nhất của Nhà nước pháp quyền. Quyền lực luôn có xu hướng bị “tha hóa” nếu không được kiểm soát. Về khía cạnh ngôn ngữ, kiểm soát quyền lực được quan niệm là việc kiểm tra, xem xét, nhằm ngăn ngừa những sai phạm các quy định; và đặt quyền lực trong phạm vi quyền hành và trách nhiệm của những người có trách nhiệm thực thi quyền lực2.
Trong lĩnh vực tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước nói chung, kiểm soát là một chức năng quan trọng. James Madison3 đã viết trong Luận cương về Liên bang số 51: “Nếu con người là thần thánh thì không cần phải có chính quyền và nếu thần thánh cai trị con người thì cũng không cần phải có các phương thức nội tại hay từ bên ngoài để kiểm soát chính quyền. Nhưng khốn thay, con người lại cai trị con người và không có gì bảo đảm rằng, nhà cầm quyền – cá nhân hay tập đoàn cầm quyền, sẽ luôn luôn chí công, vô tư, sẽ không lạm dụng quyền hành cho quyền lợi cá nhân, gia đình”.
Kiểm soát đóng vai trò then chốt trong việc bảo đảm quyền lực được sử dụng đúng mục đích, phòng ngừa sự lạm dụng quyền lực, bảo đảm cho mục tiêu được thực hiện với hiệu quả cao. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng cho rằng: Mọi quyền lực phải được kiểm soát chặt chẽ bằng cơ chế, quyền lực phải được ràng buộc bằng trách nhiệm, quyền lực đến đâu trách nhiệm đến đó, quyền lực càng cao trách nhiệm càng lớn; lạm dụng, lợi dụng quyền lực cũng phải bị truy cứu trách nhiệm và xử lý vi phạm4.
Là một trong những hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, công tác xây dựng pháp luật có nhiệm vụ thể chế hóa chủ trương của Đảng, thiết lập các chuẩn mực, hành lang pháp lý cho tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và cho toàn xã hội nhằm bảo vệ quyền con người, quyền công dân, lợi ích nhà nước, tổ chức, cá nhân, bảo đảm ổn định và phát triển đất nước. Với vai trò đặc biệt quan trọng của công tác xây dựng pháp luật như vậy thì việc kiểm soát quyền lực trong công tác xây dựng pháp luật là một trong yêu cầu cấp thiết nhằm bảo đảm cho hoạt động này có hiệu lực, hiệu quả, không làm xuất hiện những vướng mắc, bất cập, tiêu cực, “lợi ích nhóm” trong các quy định của chính sách, pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung.
Thứ hai, về khái niệm tổ chức bộ máy nhà nước.
Dưới góc độ pháp lý, trước hết, bộ máy nhà nước được hiểu là hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương, được tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật đề thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Nhà nước5. Trong bài viết này, khái niệm tổ chức bộ máy nhà nước được hiểu theo nghĩa nêu trên, theo đó bao hàm cả yếu tố bảo đảm về mặt pháp lý, quyền hạn cũng như nội dung về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức – nhân sự… là những yếu tố bảo đảm về mặt vật chất cho hoạt động của một cơ quan nhà nước nói riêng cũng như cho cả hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước nói chung6.
Trong vấn đề tổ chức bộ máy nhà nước, tính chất của kiểm soát được thể hiện ở cả hai mặt. Một là, đây là cách thức để các chủ thể có thẩm quyền nói riêng và xã hội nói chung có thể nhận diện được, tìm ra những điểm bất cập, hạn chế, thiếu sót trong quá trình xây dựng, hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước; làm tiền đề cho việc đề xuất thực hiện các giải pháp chính sách để giải quyết phúc đáp yêu cầu. Hai là, thông qua kiểm soát, các vấn đề về tổ chức bộ máy và biên chế sẽ được thực hiện tốt hơn, qua đó giảm thiểu, hạn chế được những khiếm khuyết, sai lầm…có thể nảy sinh.
Là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, có quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước Việt Nam, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội tăng cường các hoạt động giám sát tối cao và giám sát đối với Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng các phương thức: chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm, giám sát chuyên đề của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội trong những năm qua có nhiều đổi mới, hiệu lực và hiệu quả ngày càng được nâng cao7. Hoạt động của Quốc hội nhằm kiểm soát kỹ vấn đề tổ chức bộ máy nhà nước, tránh việc hình thành, cấu trúc nên cơ cấu tổ chức, nảy sinh biên chế bất hợp lý… từ chính hoạt động lập pháp của Quốc hội có ý nghĩa quan trọng, góp phần ngăn ngừa ngay từ đầu những rủi ro có thể phát sinh từ khâu ban hành chính sách.
Từ nhận định trên, có thể khái quát rằng: kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước từ hoạt động lập pháp của Quốc hội là một hình thức kiểm soát quyền lực của Quốc hội, là hoạt động xem xét, đánh giá để phòng ngừa, phát hiện những khiếm khuyết, bất hợp lý về vấn đề tổ chức bộ máy nhà nước để từ đó có biện pháp xử lý, điều chỉnh phù hợp trong hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu đặt ra trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay.
2. Nội dung kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước của Quốc hội
Một là, bảo đảm việc xây dựng pháp luật được thực hiện nghiêm túc, theo đúng quy định của Đảng và pháp luật của Nhà nước, bảo đảm đúng mục đích, có hiệu quả, không bị lạm dụng, lợi dụng để trục lợi, tiêu cực. Nội dung kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước của Quốc hội cần tập trung vào các vấn đề, như:
(1) Kiểm soát việc thực hiện quy định về các nội dung liên quan đến thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật có nội dung điều chỉnh về tổ chức bộ máy nhà nước.
(2) Kiểm soát tính đúng đắn của các chính sách, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, khả thi; tính tương thích với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên trong xây dựng tổ chức bộ máy nhà nước.
(3) Kiểm soát quy trình xây dựng, ban hành từng loại văn bản quy phạm pháp luật cụ thể có nội dung điều chỉnh về các vấn đề liên quan đến tổ chức bộ máy, như: lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; soạn thảo, lấy ý kiến đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật …
Hai là, việc kiểm soát vấn đề tổ chức bộ máy nhà nước trong công tác xây dựng pháp luật được thực hiện từ bên ngoài và từ bên trong các chủ thể có thẩm quyền theo nhiều phương thức khác nhau. Cụ thể:
(1) Kiểm soát thông qua sự lãnh đạo của Đảng. Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội là vấn đề có tính nguyên tắc được quy định tại Điều 4 Hiến pháp năm 2013. Đảng kiểm soát vấn đề tổ chức bộ máy nhà nước trong xây dựng pháp luật thông qua việc cho ý kiến đối với đường lối, chiến lược xây dựng pháp luật và những nội dung lớn, quan trọng, phức tạp của một số dự án luật, nghị quyết…; lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra, giám sát, kỷ luật của Đảng đối với tổ chức đảng, đảng viên, các cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, trong đó có kiểm tra, giám sát việc thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật của Nhà nước để triển khai thực hiện. Công tác kiểm tra, giám sát việc thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng không chỉ đơn thuần là việc xem xét chủ trương, đường lối đó đã được pháp luật quy định hay chưa, mà còn kiểm tra, giám sát việc các chủ thể có thẩm quyền thể chế hóa có đầy đủ, chính xác, kịp thời, có phù hợp và khả thi hay không, quá trình thể chế hóa có khách quan, minh bạch, có bị “nhóm lợi ích”, tiêu cực tác động làm méo mó chính sách hay không…
(2) Kiểm soát thông qua việc các cơ quan Nhà nước thực hiện quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật. Đối với mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật cũng có rất nhiều chủ thể (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân…) tham gia vào quá trình xây dựng, xem xét, thông qua văn bản.
(3) Bên cạnh việc kiểm soát quyền lực từ bên ngoài, trong mỗi hệ thống, mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị cần có sự kiểm soát của cấp trên đối với các hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân cấp dưới thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát. Căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn của từng đối tượng trong công tác xây dựng pháp luật mà nội dung, phương thức kiểm tra, giám sát cũng có sự khác nhau. Việc kiểm tra, giám sát có thể được thực hiện ngay trong quá trình soạn thảo chương trình xây dựng pháp luật, quá trình soạn thảo, thẩm định, góp ý, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua dự án, dự thảo; cũng có thể kiểm tra, giám sát sau khi văn bản quy phạm pháp luật được thông qua. Thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát, cấp trên có thể áp dụng hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc thực hiện hoặc bãi bỏ các văn bản của đối tượng bị kiểm tra.
(4) Kiểm soát thông qua công tác tự kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền trong công tác xây dựng pháp luật. Kiểm soát quyền lực trong công tác xây dựng pháp luật còn được thực hiện thông qua cơ chế tự kiểm tra, giám sát trong các cơ quan có thẩm quyền trong công tác xây dựng pháp luật, của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu đối với cán bộ, công chức, viên chức được giao nhiệm vụ, quyền hạn trong công tác xây dựng pháp luật.
Ba là, kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước thông qua công tác giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan dân cử. Có nhiều chủ thể có thẩm quyền giám sát, như: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân… Hoạt động kiểm soát này có những đặc điểm riêng, phù hợp với quy định về thẩm quyền của từng loại hình cơ quan là chủ thể của hoạt động giám sát.
3. Phương thức kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước của Quốc hội
Thứ nhất, kiểm soát thông qua hoạt động của Quốc hội tại phiên họp toàn thể, nhất là các phiên họp về hoạt động lập pháp, cụ thể là trong việc xem xét, cho ý kiến về các dự án luật, dự thảo nghị quyết.
Đây là phương thức thể hiện một cách tập trung nhất quyền lực của Quốc hội. Tuy nhiên, do đặc điểm hoạt động một năm chủ yếu qua 2 kỳ họp Quốc hội, đa số đại biểu Quốc hội hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, cho nên việc Quốc hội có những ứng phó linh hoạt trước sự phát triển và diễn biến của tình hình trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế – xã hội của đất nước nói chung và trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước nói riêng khó tránh khỏi đứng trước những khó khăn, thách thức. Thời gian vừa qua, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV hiện nay, việc Quốc hội phải tổ chức thêm các kỳ họp bất thường vừa phản ánh yêu cầu, đòi hỏi từ thực tiễn, vừa thể hiện sự điều chỉnh linh hoạt của Quốc hội trong đổi mới phương thức hoạt động.
Thứ hai, thông qua hoạt động của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Trong điều kiện Quốc hội nước ta hoạt động không thường xuyên, đa số Đại biểu Quốc hội hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, có thể thấy Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là các thiết chế hoạt động khá thường xuyên, là các cơ quan có tính “thường trực” trong hoạt động của Quốc hội ở những nhóm lĩnh vực cụ thể (tư pháp, kinh tế, tài chính ngân sách, quốc phòng – an ninh, văn hóa giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường, đối ngoại…). Với hệ thống các Ủy ban, cho phép việc kiểm soát vấn đề tổ chức bộ máy nhà nước từ khía cạnh hoạt động của Quốc hội có dáng dấp của sự phân cấp, phân công về trách nhiệm; Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm theo dõi, nắm bắt nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngay từ đầu, trong quá trình xem xét cho ý kiến, thẩm tra… thể hiện sự vào cuộc “từ sớm, từ xa” của Quốc hội trong hoạt động lập pháp nói chung và trong hoạt động kiểm soát tổ chức bộ máy nhà nước nói riêng.
Thứ ba, kiểm soát thông qua hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật do nhiều chủ thể khác nhau trong Quốc hội thực hiện: Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật tại Kỳ họp, Quốc hội thành lập các Đoàn giám sát; Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật; Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật.
Hoạt động của Đại biểu Quốc hội ngày càng phải được hoàn thiện cùng với quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, trong đó có Quốc hội, phù hợp và đáp ứng ngày càng hiệu quả hơn yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh của đất nước, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của Nhân dân. Lợi ích chung của quốc gia, dân tộc phải là động lực chủ đạo, xuyên suốt trong toàn bộ hoạt động của Đại biểu Quốc hội.
