Phạm Phương Mai
Học viện Hành chính Quốc gia
(Quanlynhanuoc.vn) – Người khuyết tật là một trong những đối tượng của an sinh xã hội, là đối tượng thuộc nhóm yếu thế, thường có hoàn cảnh kinh tế khó khăn cần được quan tâm đặc biệt. Tại phiên họp Quốc hội ngày 22/10/2021, Thủ tướng Phạm Minh Chính đã phát biểu: “… bảo đảm an sinh xã hội phải dựa trên ba thành tố chính. Trong đó, thành tố thứ ba là phòng ngừa rủi ro, thông qua việc bảo đảm việc làm bền vững, phục hồi và phát triển thị trường lao động, nâng cao nguồn nhân lực”1. Do đó, bảo đảm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật là điều quan trọng, cấp thiết, là nền tảng để thực hiện các quyền con người khác.
Từ khóa: Người khuyết tật; quyền con người; quyền lao động và việc làm; thị trường lao động; an sinh xã hội.
1. Đặt vấn đề
Quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật bước đầu được cộng đồng quốc tế ghi nhận như là quyền con người cơ bản tại khoản 1 Điều 23 Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948 và Điều 6 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa năm 1966. Sau đó, được cụ thể hóa tại Điều 27 Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật năm 2007. Theo đó, các quốc gia thành viên công nhận quyền lao động và việc làm của người khuyết tật trên cơ sở bình đẳng với những người khác, quyền này bao gồm quyền có cơ hội tự tạo việc làm, quyền được tham gia và được chấp nhận trên thị trường lao động. Các quốc gia thành viên có nghĩa vụ bảo đảm, thúc đẩy quyền của người khuyết tật được thực thi hiệu quả trên thực tế.
Là thành viên của Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật, Việt Nam luôn nghiêm túc thực hiện các cam kết quốc tế tại Công ước, đồng thời nỗ lực nội luật hóa các cam kết này. Trên cơ sở đó, năm 2010, Việt Nam đã ban hành Luật Người khuyết tật, trong đó dành riêng Chương V để quy định vấn đề dạy nghề và việc làm của người khuyết tật.
2. Quy định của pháp luật về quyền được lao động và việc làm
Quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật theo Điều 27 Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật năm 2007 đề cập đến nguyên tắc bình đẳng, không phân biệt đối xử và các biện pháp nhằm bảo đảm thực thi quyền được lao động và làm việc của người khuyết tật. Theo hướng dẫn của Ủy ban Liên hiệp quốc về các quyền của người khuyết tật (sau đây gọi là Ủy ban), có bốn hình thức phân biệt đối xử chính, gồm: (1) Phân biệt đối xử trực tiếp, tức là người khuyết tật bị đối xử bất lợi hơn những người khác vì bất kể lý do gì liên quan đến tình trạng khuyết tật của mình; (2) Phân biệt đối xử gián tiếp đề cập đến việc luật pháp, chính sách hay thực tiễn có vẻ trung lập nhưng lại có tác động tiêu cực, không có sự tương xứng đối với người khuyết tật; (3) Từ chối tạo điều kiện hợp lý. Tạo điều kiện hợp lý có nghĩa là sửa đổi, điều chỉnh, hỗ trợ cần thiết để bảo đảm người khuyết tật được hưởng sự bình đẳng; (4) Quấy rối: Là hình thức phân biệt đối xử khi xuất hiện những hành vi (bằng hành động hoặc lời nói) có mục đích miệt thị sự khác biệt và áp bức đối với người khuyết tật hoặc xâm phạm đến nhân phẩm của họ2.
Để bảo đảm sự bình đẳng, đồng thời tạo cơ hội cho người khuyết tật thực hiện quyền được lao động và việc làm của mình, Công ước đã khuyến nghị các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp lập pháp phù hợp, như: Cấm phân biệt đối xử vì lý do khuyết tật trong mọi vấn đề liên quan đến việc làm; bảo đảm người khuyết tật được hưởng những điều kiện việc làm công bằng, bình đẳng với những người khác; được tham gia công đoàn; tiếp cận các chương trình hướng nghiệp, dịch vụ việc làm và đào tạo nghề; bảo đảm cơ hội tự tạo việc làm và thăng tiến nghề nghiệp; thúc đẩy tuyển dụng người khuyết tật; bảo đảm người khuyết tật không phải làm nô dịch hay các hình thức cưỡng bức lao động khác3.
Trên cơ sở nội luật hóa các cam kết quốc tế tại Công ước và dựa trên những hướng dẫn của Ủy ban, Việt Nam đã ghi nhận quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật trước hết tại Hiến pháp. Trong đó, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận quyền bình đẳng, không phân biệt đối xử đối với vấn đề việc làm của công dân nói chung, người khuyết tật nói riêng. Đồng thời, khẳng định công dân có quyền làm việc, lựa chọn nghề nghiệp, việc làm và nơi làm việc, được bảo đảm các điều kiện làm việc công bằng, an toàn, được hưởng lương và chế độ nghỉ ngơi, đồng thời nghiêm cấm phân biệt đối xử trong lao động (Điều 35 Hiến pháp năm 2013). Bên cạnh đó, Hiến pháp còn nhấn mạnh trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm quyền được lao động và việc làm của công dân nói chung và người khuyết tật nói riêng.
Trên cơ sở Hiến pháp và tiếp thu có chọn lọc Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật, nhiều văn bản luật đã được ban hành nhằm tạo cơ sở pháp lý để bảo đảm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật, như: Bộ luật Lao động năm 2019, Bộ luật Hình sự năm 2015, Luật Giáo dục Nghề nghiệp năm 2014 Luật Người khuyết tật năm 2010. Dựa vào hệ thống pháp luật Việt Nam hiện hành, có thể thấy vấn đề bảo đảm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật được quy định tương đối toàn diện, thể hiện qua ba nhóm quy định chính như sau:
Thứ nhất, nhóm các quy định nhằm bảo đảm khả năng tạo nguồn việc làm cho người khuyết tật. Nhà nước luôn khuyến khích người khuyết tật tự phát huy năng lực của bản thân, tự tạo việc làm bằng nhiều chính sách ưu đãi. Khoản 6 Điều 33 Luật người khuyết tật năm 2010 và Khoản 1 Điều 8 Nghị định số 28/2012/NĐ-CP ngày 10/4/2012 của Chính phủ hướng dẫn một số điều của Luật người khuyết tật quy định: Người khuyết tật tự tạo việc làm (hoặc hộ gia đình tạo việc làm cho người khuyết tật) được vay vốn với lãi suất ưu đãi để sản xuất kinh doanh từ Ngân hàng Chính sách xã hội, được hướng dẫn về sản xuất kinh doanh, được hỗ trợ chuyển giao công nghệ sản xuất và hỗ trợ tiêu thụ sản phẩm. Đối với cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp nhận người khuyết tật vào làm việc, Bộ luật Lao động năm 2019 khẳng định Nhà nước có chính sách khuyến khích, ưu đãi phù hợp theo quy định của pháp luật về người khuyết tật.
Thứ hai, nhóm các quy định nhằm bảo đảm cơ hội được dạy nghề và nâng cao năng lực, trình độ cho người khuyết tật. Nhà nước luôn ưu tiên dành những chế độ, chính sách ưu đãi đối với các cơ sở dạy nghề cho người khuyết tật. Điều 6 Luật Người khuyết tật năm 2010 quy định: tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng cơ sở dạy nghề cho người khuyết tật được hưởng chính sách ưu đãi xã hội hóa theo quy định của pháp luật. Nhà nước khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư, tài trợ, trợ giúp về tài chính, kỹ thuật để dạy nghề cho người khuyết tật. Cơ sở dạy nghề tổ chức dạy nghề cho người khuyết tật được hưởng chính sách ưu đãi theo quy định tại Điều 27 Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014. Theo đó, cơ sở giáo dục nghề nghiệp cho người khuyết tật được hưởng các chính sách, như: Hỗ trợ tài chính để đầu tư cơ sở vật chất, thiết bị đào tạo; được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để xây dựng công trình sự nghiệp ở nơi thuận tiện cho việc học của người khuyết tật;… Bên cạnh đó, giáo viên dạy nghề cho người khuyết tật cũng được hưởng phụ cấp ưu đãi, chính sách đào tạo và bồi dưỡng về chuyên môn, phương pháp sư phạm theo quy định tại Điều 58 Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014.
Thứ ba, nhóm các quy định nhằm bảo đảm điều kiện, môi trường làm việc phù hợp với đặc điểm khuyết tật.
(1) Về bảo đảm các điều kiện lao động phù hợp và an toàn cho người khuyết tật. Khoản 3 Điều 33 Luật Người khuyết tật năm 2010 quy định: cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân sử dụng lao động là người khuyết tật tùy thuộc vào điều kiện thực tế của đơn vị mà bố trí sắp xếp công việc, bảo đảm điều kiện và môi trường làm việc phù hợp cho người khuyết tật. Khoản 1 Điều 159 Bộ luật Lao động năm 2019 cũng quy định nghĩa vụ của người sử dụng lao động trong việc bảo đảm về điều kiện lao động, công cụ lao động, an toàn, vệ sinh lao động cho người khuyết tật, đồng thời quan tâm, tổ chức khám sức khỏe định kỳ phù hợp đối với lao động khuyết tật của đơn vị.
(2) Về bảo đảm môi trường hạ tầng kỹ thuật hỗ trợ cho người khuyết tật trong quá trình làm việc (yêu cầu đối với thiết kế công sở, công trình công cộng, phương tiện di chuyển…). Khoản 5 Điều 50 Luật Người khuyết tật năm 2010 quy định trách nhiệm của Bộ Xây dựng trong việc chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành, hướng dẫn, tổ chức thực hiện quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về xây dựng trụ sở làm việc, công trình hạ tầng kỹ thuật đảm bảo điều kiện tiếp cận đối với người khuyết tật. Khoản 1 Điều 13 Nghị định số 28/2012/NĐ-CP đưa ra quy định về mục tiêu và lộ trình cải tạo điều kiện tiếp cận các công trình công cộng đối với người khuyết tật. Theo đó, mục tiêu đến ngày 01/01/2025, tất cả cơ sở giáo dục, dạy nghề phải bảo đảm điều kiện tiếp cận đối với người khuyết tật.
3. Thực tiễn việc bảo đảm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật
Thời gian qua, Nhà nước Việt Nam đã có những chính sách, pháp luật cụ thể và các biện pháp thiết thực khác nhằm bảo đảm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật, nhìn chung đạt nhiều thành tựu tích cực.
Hệ thống pháp luật Việt Nam về quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật ngày càng được hoàn thiện theo hướng bảo đảm sự tương đồng với Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật, đồng thời phù hợp với sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Đặc biệt, các văn bản pháp luật hiện hành đã có sự điều chỉnh, sửa đổi đồng nhất. Chẳng hạn, so với Bộ luật Lao động năm 2012, Bộ luật Lao động năm 2019 đã quy định bổ sung khái niệm “phân biệt đối xử trong lao động”. Trong đó, “phân biệt đối xử trong lao động” là hành vi phân biệt, loại trừ hoặc ưu tiên dựa trên tình trạng khuyết tật làm ảnh hưởng đến bình đẳng cơ hội việc làm hoặc nghề nghiệp (Khoản 8 Điều 3 Bộ luật Lao động năm 2019). Đồng thời, quy định bổ sung thêm đối tượng tại điều luật về nghiêm cấm sử dụng người lao động là người khuyết tật làm việc vào ban đêm, không còn đối tượng hẹp (người khuyết tật bị suy giảm khả năng lao động từ 51% trở lên) mà phân chia thành người khuyết tật nhẹ, người khuyết tật nặng hoặc người khuyết tật đặc biệt nặng4. Việc quy định như vậy phù hợp với thực tế xã hội và thống nhất với sự phân loại trong Luật Người khuyết tật năm 2010.
Nhờ những quy định pháp luật đó, tình hình bảo đảm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật ở Việt Nam ngày càng có chuyển biến tích cực. Theo Sách trắng Nhân quyền Việt Nam năm 2018, tính đến năm 2018, có khoảng 1.130 cơ sở dạy nghề cho người khuyết tật, trong đó có 225 cơ sở dạy nghề chuyên biệt cho người khuyết tật. Khoảng 120.000 người khuyết tật được hỗ trợ dạy nghề và tạo việc làm thông qua các chương trình hỗ trợ đào tạo nghề, cho vay vốn Quỹ quốc gia về việc làm và giới thiệu việc làm5. Đến năm 2019, con số tiếp tục tăng khi ghi nhận 235 trường đại học và 1.974 cơ sở giáo dục nghề nghiệp, trong đó có 388 trường cao đẳng, 551 trường trung cấp nghề và 1.035 trung tâm giáo dục thường xuyên6.
Đặc biệt, những năm dịch Covid -19 bùng phát gây ảnh hưởng đến nền kinh tế và vấn đề việc làm cho những người lao động nói chung, trong đó người khuyết tật còn khó khăn hơn gấp nhiều lần. Nhà nước đã kịp thời ban hành nhiều chính sách hỗ trợ về việc làm cho người khuyết tật bị mất việc hoặc bị cắt giảm việc làm, thu nhập bấp bênh, bao gồm gói bảo trợ xã hội trị giá 62 nghìn tỷ đồng (tương đương khoảng 2,6 triệu USD) kèm hỗ trợ tiền mặt cho người lao động khuyết tật (mức hỗ trợ 1 triệu đồng/tháng, tương đương 46 USD/tháng). Bên cạnh đó, Chính phủ cũng ban hành 11 chính sách hỗ trợ người lao động, người sử dụng lao động gặp khó khăn do đại dịch, bao gồm: (1) Giảm mức đóng bảo hiểm tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; (2) Tạm dừng đóng góp vào quỹ hưu trí và tử tuất; (3) Chương trình đào tạo duy trì việc làm cho người lao động; (4) Hỗ trợ người lao động bị đình chỉ hợp đồng lao động, nghỉ không lương; (5) Hỗ trợ nhân viên nghỉ việc tạm thời; (6) Hỗ trợ người lao động chấm dứt hợp đồng lao động; (7) Chính sách bổ sung dành cho trẻ em; (8) Trợ cấp tiền ăn; (9) Hỗ trợ hộ kinh doanh; (10) Chính sách cho vay để trả tiền lương nghỉ việc, tiền lương phục hồi sản xuất; và (11) Chính sách đối với người lao động không có hợp đồng lao động (tự kinh doanh) và một số đối tượng cụ thể khác7.
Tuy đạt được những thành tựu đáng kể, quá trình thực thi các biện pháp bảo đảm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật trên thực tế còn nhiều bất cập. Cụ thể:
Một là, về xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Hệ thống pháp luật về quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật còn nhiều điểm chưa thống nhất, chưa phù hợp với thực tế xã hội. Chẳng hạn, quy định cho vay ưu đãi với mục đích tạo việc làm cho người khuyết tật tại khoản 6 Điều 33 Luật Người khuyết tật năm 2010. Hiện nay, Ngân hàng Chính sách xã hội vẫn duy trì hiệu quả 11 chương trình tín dụng an sinh xã hội với tổng dư nợ lên đến hàng nghìn tỷ đồng; nhiều chương trình tín dụng dành cho đối tượng chính sách xã hội, trong đó có người khuyết tật. Đến hết ngày 31/7/2023, tổng nguồn vốn đạt 324.753 tỷ đồng, tổng dư nợ các chương trình tín dụng chính sách đạt 305.145 tỷ đồng8. Tính ra, doanh số cho vay mỗi năm của ngân hàng trong khoảng 400 – 450 tỷ đồng, với 25.000 – 30.000 lượt hộ được giải quyết cho vay. Tuy nhiên, tỷ lệ người khuyết tật được tham gia các nguồn vốn vay này lại rất hạn chế và thường chỉ tập trung ở những thành phố lớn. Hiện chưa có nguồn vốn vay dành riêng cho đối tượng là cá nhân người khuyết tật. Muốn vay vốn, người khuyết tật phải thông qua một tổ chức hội/nhóm có tư cách pháp nhân đứng ra bảo lãnh9.
Hai là, đối với quy định xác nhận doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động khuyết tật trong việc thực hiện chính sách khuyến khích tổ chức, doanh nghiệp nhận người khuyết tật vào làm việc. Kết quả nghiên cứu tại 8 tỉnh, thành phố (Hà Nội, Vĩnh Phúc, Hải Dương, Quảng Ninh, Thái Bình, Thanh Hóa, Thừa Thiên Huế, TP. Hồ Chí Minh) cho thấy trên thực tế, số cơ sở sản xuất – kinh doanh có sử dụng lao động là người khuyết tật đạt tỷ lệ từ 30% tổng số lao động trở lên ở các địa phương là rất ít, tuy nhiên lại có khá nhiều cơ sở sản xuất – kinh doanh sử dụng lao động là người khuyêt tật nhưng không đạt tỷ lệ 30% tổng số lao động nên không thể tiếp cận được các chính sách ưu đãi của Nhà nước10.
Ba là, về hoạt động ngăn ngừa, xử lý hành vi vi phạm. Pháp luật Việt Nam hiện hành có quy định các chế tài xử phạt đối với hành vi vi phạm quyền của người khuyết tật. Tuy nhiên, lại chưa có một chế tài nào cho hành vi vi phạm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật. Việc không quy định chế tài xử phạt dẫn đến thực tế rằng chưa có cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại về việc vi phạm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật. Người khuyết tật không thể khiếu nại, tố cáo hay bằng các biện pháp khác để tự bảo vệ quyền và lợi ích của mình.
4. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả bảo đảm quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật
Với những hạn chế nêu trên, trong giai đoạn tới, Việt Nam cần tập trung thực hiện các giải pháp sau:
Thứ nhất, điều chỉnh hoặc bỏ việc áp tỷ lệ phần trăm đối với số lượng người khuyết tật được nhận vào làm việc tại các cơ sở sản xuất – kinh doanh để được hưởng chính sách ưu đãi của Nhà nước. Nên sửa đổi theo hướng Nhà nước hỗ trợ tất cả các cơ sở sản xuất – kinh doanh có người lao động khuyết tật làm việc nhưng quy định các hình thức, mức độ hỗ trợ và chính sách ưu đãi khác nhau để tạo sự bình đẳng, đồng thời khuyến khích các cơ sở trong vấn đề tạo việc làm cho người khuyết tật.
Thứ hai, cần bổ sung thêm các quy định pháp luật về chế tài xử phạt hành vi vi phạm quyền được bảo trợ xã hội của người khuyết tật. Chẳng hạn, chế tài xử phạt hành vi phân biệt đối xử với người khuyết tật trong tuyển dụng việc làm, trả lương, thăng chức. Đồng thời, bổ sung quy định về quyền khiếu nại của người khuyết tật đối với các hành vi vi phạm quyền của họ để người khuyết tật tự chủ động bảo vệ quyền và lợi ích của mình.
Thứ ba, tiếp tục tuyên truyền, phố biến nhằm nâng cao nhận thức xã hội về quyền của người khuyết tật nói chung và quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật nói riêng. Chính sự nhận thức đầy đủ, đúng đắn của gia đình và bản thân người khuyết tật sẽ giúp người khuyết tật tự khẳng định vị trí của mình trong xã hội, tự bảo vệ được quyền và lợi ích của mình.
Thứ tư, tiếp tục đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế trong việc bảo đảm quyền của người khuyết tật trên cả quốc tế và khu vực. Thông qua hợp tác quốc tế, Nhà nước tiếp cận những thông tin, chia sẻ, kinh nghiệm và học hỏi các quốc gia trên thế giới, người khuyết tật tiếp cận với các chương trình phát triển quốc tế và trợ giúp về kinh tế kỹ thuật.
5. Kết luận
Quyền lao động và việc làm là một trong những quyền cơ bản và đặc biệt quan trọng đối với người khuyết tật. Hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật về quyền được lao động và việc làm của người khuyết tật nói riêng cần tiếp tục được hoàn thiện theo hướng bảo đảm sự tương đồng với Công ước quốc tế, đồng thời phù hợp với sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước để bảo đảm sự bình đẳng, tạo cơ hội cho người khuyết tật thực hiện quyền lao động và việc làm của mình.
Chú thích:
1. Thủ tướng Phạm Minh Chính: Bảo đảm an sinh xã hội phải dựa trên ba trụ cột. https://thutuong.chinhphu.vn, ngày 22/10/2021.
2. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General comment No.6 (2018) on equality and non-discrimination, para. 18, truy cập ngày 15/3/2024.
3. Khoản 1 Điều 27 Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật năm 2007.
4. Khoản 1 Điều 160 Bộ luật Lao động năm 2019 và Khoản 1 Điều 178 Bộ luật Lao động năm 2012.
5. Bộ Ngoại giao. Bảo vệ và thúc đẩy quyền con người ở Việt Nam. Sách trắng Nhân quyền Việt Nam, 2018, tr. 51.
6. Đoạn 67, Báo cáo quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người ở Việt Nam theo cơ chế rà soát định kỳ phổ quát (UPR). Kỳ họp thứ 32, Chu kỳ 3 (năm 2019).
7. Đoạn 1, Mục 4 Báo cáo độc lập cập nhật tình hình thực thi Công ước CRPD tại Việt Nam sau tác động của Covid-19. https://tbinternet.ohchr.org, truy cập ngày 23/3/2024.
8. Tín dụng chính sách xã hội với vấn đề thực hiện và bảo đảm an sinh xã hội. https://thanhnien.vn, truy cập ngày 23/3/2024.
9, 10. Báo cáo nghiên cứu, đánh giá tình hình thực hiện các quy định của Bộ luật Lao động và các văn bản có liên quan về lao động là người khuyết tật. Ủy ban quốc gia về người khuyết tật Việt Nam thực hiện tháng 01/2018. https://acdc.vn, truy cập ngày 23/3/2024.
