Hoàn thiện chính sách xây dựng chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay

TS. Nguyễn Đức Thắng
Học viện Hành chính Quốc gia

(Quanlynhanuoc.vn) – Xây dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền ở đô thị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đang là vấn đề cấp bách ở Việt Nam hiện nay. Trong bài viết, tác giả trình bày tóm lược quy định của Đảng và Nhà nước về xây dựng chính quyền đô thị, những kết quả xây dựng chính quyền đô thị; đồng thời, chỉ ra những tồn tại, hạn chế để từ đó đưa ra một số khuyến nghị hoàn thiện chính sách xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay.

Từ khóa: Khuyến nghị; chính sách; hoàn thiện; chính quyền đô thị; xây dựng chính quyền đô thị.

1. Quy định của Đảng và Nhà nước về xây dựng chính quyền đô thị

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định các đơn vị hành chính gồm có tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương; xã, phường, thị trấn và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính gồm có: Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm: chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm: chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn. 

Chính quyền đô thị là một dạng cụ thể của chính quyền địa phương, được tổ chức phù hợp với các đặc điểm của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và các điều kiện tự nhiên của đô thị, nhằm quản lý đô thị và mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của chính quyền địa phương. Chính quyền đô thị vừa thể hiện các vấn đề chung của chính quyền địa phương về bản chất, vị trí, vai trò, chức năng đại diện của Nhân dân và các mối quan hệ giữa chính quyền các cấp theo quy định của pháp luật, vừa thể hiện các yêu cầu đặc thù riêng của phương thức tổ chức, quản lý và phát triển đô thị.

Xây dựng chính quyền ở đô thị có sự khác biệt nhất định với chính quyền ở nông thôn là xu thế tất yếu khách quan của các quốc gia trên thế giới nói chung và ở Việt Nam nói riêng. Đô thị hóa là xu hướng tất yếu của toàn cầu, đó là quá trình mở rộng và phát triển mạng lưới đô thị và phổ biến lối sống thành thị, tập trung dân cư trên lãnh thổ. Phát triển đô thị khác với đô thị hóa ở chỗ, phát triển đô thị chỉ xét cho từng đô thị riêng biệt, còn đô thị hóa thì xét cho cả mạng lưới đô thị, hệ thống đô thị quốc gia phát triển nhanh và đóng vai trò là trung tâm phát triển kinh tế – xã hội, tạo ra sự khác biệt lớn về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, trật tự, an toàn xã hội, cung ứng dịch vụ công giữa đô thị và nông thôn. Do đó, xây dựng và hoàn thiện chính quyền đô thị là một nhu cầu khách quan và phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn.

Ở nước ta, ngay từ Đại hội X, Đảng đã chỉ ra: “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị và hải đảo”¹. Tiếp đó, Nghị quyết Trung ương 5 (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước đề ra yêu cầu “Tổ chức chính quyền đô thị (chính quyền đô thị) phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư”². Đại hội Đảng lần thứ XI nhấn mạnh: “Đổi mới, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, chính quyền địa phương”³. 

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn lần thứ XIII của Đảng cũng đã nêu rõ chủ trương: “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt theo luật định, thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị (chính quyền đô thị) nhằm xây dựng và vận hành các mô hình quản trị chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả”⁴. 

Để hiện thực hóa những quy định trên của Đảng, chính quyền đô thị Việt Nam đã được tổ chức tương ứng với đơn vị hành chính – lãnh thổ tương đương và loại đô thị được xếp tương đương với thứ bậc hành chính của lãnh thổ. Việc lựa chọn và xây dựng mô hình chính quyền phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa và mục tiêu phát triển đặc thù là yêu cầu chính đáng của mỗi địa phương. Thực hiện đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở một số thành phố trực thuộc Trung ương, Quốc hội đã ban hành 3 nghị quyết: Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2019 về tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh, Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội và Nghị quyết số 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng. Tuy nhiên, đến nay, trong quá trình triển khai thực hiện vẫn còn bộc lộ một số khó khăn, vướng mắc, đòi hỏi cần được tháo gỡ, khắc phục để hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị phù hợp với nhu cầu, đòi hỏi của thực tiễn.

2. Một số kết quả trong thí điểm xây dựng chính quyền đô thị

Bên cạnh việc tổ chức mô hình chính quyền đô thị, các địa phương đang xây dựng chính quyền đô thị (hoặc thí điểm) đã được áp dụng một số cơ chế, chính sách đặc thù để bảo đảm phù hợp với tổ chức chính quyền đô thị, do đó, đã đạt được những kết quả quan trọng.

Về tổ chức bộ máy, tại những nơi xây dựng chính quyền đô thị (hoặc thí điểm) đều có bộ máy tinh gọn hơn, hoạt động nhanh nhạy, thông suốt hơn, chủ động trong điều hành, quyết định những vấn đề quan trọng, cấp bách ở địa phương. Các cơ quan chuyên môn trực thuộc được sắp xếp tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; đẩy mạnh phân cấp giữa các cơ quan trung ương và chính quyền thành phố, qua đó, nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền. Phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và bảo đảm tính minh bạch trong quản lý; nâng cao trách nhiệm của chủ tịch UBND quận, phường trong quản lý, điều hành công việc. Cơ quan hành chính quận, phường đã tích cực, chủ động điều hành, quyết định nhanh những vấn đề cấp bách tại địa bàn trên cơ sở xác định rõ trách nhiệm, rõ người, rõ việc, qua đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy hành chính nhà nước.

Phương thức hoạt động của UBND thay đổi từ chế độ tập thể sang chế độ thủ trưởng đã tạo điều kiện cho người đứng đầu cơ quan hành chính quận, phường chủ động hơn trong điều hành, giải quyết công việc của phường nhằm phục vụ người dân, doanh nghiệp được tốt hơn, chịu trách nhiệm quản lý toàn diện mọi hoạt động của UBND quận, phường.

Công tác quản lý nhà nước, thực hiện các nhiệm vụ kinh tế – xã hội của quận, thị xã và các phường đều bảo đảm đạt kết quả theo kế hoạch đã đặt ra, đáp ứng các nhiệm vụ thường xuyên cũng như đột xuất. Ngoài ra, tiết kiệm chi ngân sách cho hoạt động của HĐND và phụ cấp các đại biểu HĐND ở quận, phường, đồng thời huy động thêm và sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển thông qua thực hiện các cơ chế, chính sách mới được phân cấp, phân quyền cho chính quyền thành phố.

Bên cạnh kết quả đạt được, tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị vẫn còn một số hạn chế, bất cập, đó là:

(1) Tại một số quận, phường, việc thực hiện nguyên tắc, chế độ trách nhiệm trong thực thi công vụ của chủ tịch UBND phường và tập thể UBND phường còn chưa rõ nét.

(2) Khối lượng công việc tại các phường khá nhiều, gây áp lực trong thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với công chức phường (quy mô dân số trung bình của các phường thuộc các quận của Hà Nội là hơn 22.300 người⁵, TP. Hồ Chí Minh là hơn 28.000 người⁶ (so với tiêu chuẩn tại Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 là 15.000 người⁷). Bên cạnh đó, cán bộ, công chức phường ngoài nhiệm vụ chuyên môn phải đảm nhận thêm việc theo dõi các tổ dân phố trong khi chế độ, chính sách không thay đổi.

(3) Việc tổ chức mô hình chính quyền đô thị gồm cấp chính quyền hoàn chỉnh tại thành phố; quận, thị xã và cấp hành chính tại phường chưa thực hiện triệt để yêu cầu tinh gọn tổ chức, bộ máy gắn với cải cách hành chính, chưa thể hiện rõ nét mô hình chính quyền đô thị.

(4) Phân cấp ngân sách tuy đã tự chủ về mặt ngân sách nhưng nhìn từ góc độ thực tiễn, việc quản lý, sử dụng nguồn lực này vẫn có rất nhiều điểm bất cập, là rào cản, hạn chế hiệu quả hoạt động của các địa phương. Khi thực hiện chính quyền đô thị, hiện UBND quận, phường không còn là cấp ngân sách, là đơn vị dự toán nên không còn nguồn tăng thu, kết dư ngân sách để chủ động bổ sung dự toán phục vụ phát triển kinh tế – xã hội. Vì vậy, rất hạn chế trong quá trình quyết định chủ trương đầu tư cũng như thụ động trong thu, chi ngân sách.

3. Một số khuyến nghị chính sách

Một là, rà soát, bổ sung, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy chính quyền và mỗi cấp hành chính theo mô hình chính quyền đô thị phù hợp với điều kinh kinh tế – xã hội ở đô thị. Trong đó, cần quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của UBND quận, phường trong các mô hình chính quyền đô thị và hoàn thiện mô hình tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận theo hướng xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn giúp UBND quận quản lý các ngành, lĩnh vực ở đô thị, như: đất đai, xây dựng cơ sở hạ tầng, kiểm soát phát triển đô thị… Điều chỉnh nhiệm vụ của các sở, ngành, phòng và tương đương để khắc phục sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ theo hướng chính quyền thành phố tăng cường quản lý theo ngành, lĩnh vực; UBND quận, UBND phường chỉ thực hiện nhiệm vụ theo phân cấp, ủy quyền của chính quyền cấp trên.

Hai là, tiếp tục đổi mới và tăng cường phân cấp, ủy quyền cho chính quyền đô thị. Cần có cơ chế, khung pháp lý về phân cấp, ủy quyền trong tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị, trong đó, quy định cụ thể để dễ triển khai, bảo đảm việc tăng cường cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phân cấp, ủy quyền vì chính quyền đô thị có tư cách “pháp nhân công địa phương”, mang tính đặc thù của quyền lực công, tạo ra công quyền khi hành động. Xây dựng cơ chế phân cấp, phân quyền theo cách thức đổi mới nội dung và phương thức của cơ chế quản l‎ý phù hợp với mô hình chính quyền đô thị. Phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp. Nâng cao thẩm quyền quyết định của các cấp. Mở rộng việc phân cấp, phân quyền của Chính phủ cho chính quyền đô thị. Cùng với đó, cần nghiên cứu vận dụng, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiều hơn cho chính quyền đô thị, đặc biệt là cơ chế phân cấp, phân quyền mạnh, trao “thực quyền” cho chính quyền đô thị để gia tăng năng lực cạnh tranh đô thị trong thời gian tới.

Ba là, có cơ chế, chính sách cụ thể, riêng biệt để xây dựng và hoàn thiện đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thuộc chính quyền đô thị theo tinh thần chuyên nghiệp, trách nhiệm, năng động và thực tài. Tổ chức sắp xếp, bố trí đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo năng lực, dựa trên bản mô tả công việc vị trí việc làm và quy trình tuyển dụng, sử dụng, quản lý. Chức danh chủ tịch, phó chủ tịch UBND quận được bổ nhiệm theo quyết định của chủ tịch UBND tỉnh, thành phố; chủ tịch, phó chủ tịch UBND phường được bổ nhiệm theo quyết định của chủ tịch UBND quận, thị xã.

Triển khai các biện pháp đồng bộ trong tuyển dụng, sử dụng, quản lý và thực hiện chế độ, chính sách, đồng thời đặt ra các yêu cầu đối với đội ngũ cán bộ, công chức về tác phong, cách thức làm việc, chuyên môn, nghiệp vụ, năng lực thực thi công vụ để phục vụ người dân, doanh nghiệp, phát triển đô thị, xây dựng đô thị thông minh. Trong quá trình thực hiện đổi mới tổ chức chính quyền tại các đô thị kết hợp chặt chẽ với định hướng, giải pháp đổi mới công tác quản lý công vụ, công chức ở các cơ quan hành chính đô thị, nhất là trong việc tuyển chọn đội ngũ, bố trí, sử dụng, quản lý, cải thiện chế độ, chính sách, điều kiện làm việc, thu nhập, cơ hội cống hiến để tạo cơ chế, động lực thúc đẩy, phát triển của cán bộ, công chức. Đổi mới cơ chế, chính sách nhằm phát hiện, tuyển chọn, tiến cử, bồi dưỡng, trọng dụng và đãi ngộ người có tài năng trong hoạt động công vụ, thu hút lực lượng trí thức, chuyên gia giỏi trên các lĩnh vực theo nội dung Chiến lược quốc gia về thu hút, trọng dụng nhân tài đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. 

Bốn là, hoàn thiện mô hình chính quyền số, thành phố thông minh, kết hợp đổi mới, nâng cao hiệu quả quản trị đô thị. Chính quyền số làm tăng hiệu quả làm việc của chính quyền các cấp, góp phần phòng, chống tham nhũng, tiêu cực. Các đô thị cần tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng, hoàn thiện và triển khai thực hiện đồng bộ, có hiệu quả khung kiến trúc chính quyền số theo chỉ đạo của Chính phủ, ngoài việc đáp ứng yêu cầu thực tiễn đòi hỏi trong công tác quản lý, về lâu dài sẽ là nền tảng bền vững cho việc thí điểm thực hiện mô hình chính quyền đô thị hiện đại. 

Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin và sử dụng công nghệ thông minh, hiện đại để từng bước mở rộng việc cung cấp các dịch vụ công và vận hành thông suốt hệ thống thông tin trong hoạt động điều hành, tác nghiệp của các cơ quan, đơn vị, tăng cường mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và công dân. Thúc đẩy quá trình ứng dụng các nền tảng công nghệ chính quyền số vào công tác quản trị đô thị.

Chú thích:
1. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006) . Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X. https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/ban-chap-hanh-trung-uong-dang/dai-hoi-dang/lan-thu-x/nghi-quyet-dai-hoi-dai-bieu-toan-quoc-lan-thu-x-cua-dang-cong-san-viet-nam-1532.
2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa X). Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước.
3. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011). Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI.
4. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Tập I. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật, tr. 178.
5. Hà Nội tiếp tục nghiên cứu để thí điểm hiệu quả mô hình chính quyền đô thị.https://thanglong.chinhphu.vn/ha-noi-tiep-tuc-nghien-cuu-de-thi-diem-hieu-qua-mo-hinh-chinh-quyen-do-thi-103230106091453881.htm.
6. Tháo điểm nghẽn cho mô hình chính quyền đô thị. https://nhandan.vn/thao-diem-nghen-cho-mo-hinh-chinh-quyen-do-thi-post718128.html.
7. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2016). Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2019). Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2019 về tổ chức chính quyền đô thị tại TP. Hồ Chí Minh.
2. Quốc hội (2019). Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội. 
3. Quốc hội (2020). Nghị quyết số 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng.
4. Thủ tướng Chính phủ (2023). Quyết định số 899/QĐ-TTg ngày 31/7/2023 phê duyệt Chiến lược quốc gia về thu hút, trọng dụng nhân tài đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050.
5. Pháp luật về chính quyền đô thị trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn/2023/03/02/phap-luat-ve-chinh-quyen-do-thi-trong-boi-canh-xay-dung-nha-nuoc-phap-quyen-xa-hoi-chu-nghia-viet-nam.
6. Hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay.https://www.quanlynhanuoc.vn/2022/03/17/hoan-thien-to-chuc-chinh-quyen-do-thi-o-viet-nam-hien-nay.