ThS. Nguyễn Hoàng Hải
Văn phòng Quốc hội
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết trình bày những nội dung chính của Dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân; trên cơ sở phân tích các ý kiến góp ý đối với nội dung dự thảo, đề xuất những luận cứ lý luận và thực tiễn trong quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân hiện nay.
Từ khoá: Giám sát, Quốc hội, Hội đồng nhân dân, quản lý nhà nước, Dự thảo luật sửa đổi, bổ sung.
1. Đặt vấn đề
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân được ban hành ngày 20/11/2015, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016 là một bước tiến quan trọng và kế thừa kết quả lập pháp, thành tựu kinh nghiệm hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) qua các thời kỳ.
Qua 8 năm thi hành, hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và HĐND đã đạt được nhiều kết quả quan trọng. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả quan trọng đã đạt được, hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND thời gian qua cũng còn một số hạn chế, bất cập. Chính vì vậy Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đã xác định nhiệm vụ: tiếp tục đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội, trong đó có hoạt động giám sát, tiếp tục nghiên cứu để xác định rõ hơn phạm vi, đối tượng, phương pháp, hình thức giám sát tối cao của Quốc hội phù hợp thực tiễn; nâng cao chất lượng hoạt động chất vấn, giải trình, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, chú trọng việc theo dõi, xem xét, đôn đốc việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát; thực hiện nghiêm việc lấy phiếu tín nhiệm của Quốc hội.
Theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2025, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024, dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND sẽ được trình Quốc hội và thông qua tại kỳ họp thứ 9 (tháng 5/2025).
Để chuẩn bị, Ban Soạn thảo dự thảo đã và sẽ tổ chức Hội thảo tham vấn ý kiến rộng rãi các chuyên gia và Nhân dân về dự thảo Luật này nhằm trao đổi, thảo luận, thống nhất về phạm vi điều chỉnh, bố cục, nội dung cơ bản của dự thảo Luật cũng như kiến nghị các giải pháp để hoàn thiện các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND trong dự thảo Luật.
Các nội dung sửa đổi, bổ sung của dự thảo Luật thuộc 5 vấn đề, gắn với 5 nhóm chính sách:
Chính sách 1: bổ sung quy định nguyên tắc hoạt động giám sát; tiêu chí lựa chọn vấn đề chất vấn, chuyên đề giám sát, vấn đề được giải trình để gắn kết hoạt động giám sát với hoạt động xây dựng pháp luật, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương.
Chính sách 2: sửa đổi, bổ sung các quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, HĐND, cơ quan của HĐND, đại biểu HĐND và thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan trong hoạt động giám sát.
Chính sách 3: sửa đổi, bổ sung các quy định về phương thức, trình tự, thủ tục, thời gian, thời hạn thực hiện hoạt động giám sát.
Chính sách 4: sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến bảo đảm thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị giám sát.
Chính sách 5: sửa đổi, bổ sung các quy định về trao đổi, sử dụng thông tin của hoạt động giám sát có liên quan và các hoạt động khác; ứng dụng công nghệ thông tin, số hóa trong hoạt động giám sát.
Trên cơ sở 5 nhóm chính sách lớn, dự thảo đã sửa đổi, bổ sung 76 điều trong đó: (1) Về những quy định chung (Chương I) sửa đổi 3 nội dung thuộc 3 điều của Luật hiện hành. (2) Về giám sát của Quốc hội (Chương II) có 42 nội dung sửa đổi, bổ sung các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội (các nội dung này thuộc 20 điều của Luật hiện hành được sửa đổi và 13 điều luật mới được bổ sung). (3) Về giám sát của HĐND (Chương III) có 28 nội dung sửa đổi, bổ sung các quy định về hoạt động giám sát của HĐND (các nội dung này thuộc 8 điều của Luật hiện hành được sửa đổi và 11 điều luật mới được bổ sung). (4) Về các quy định bảo đảm hoạt động giám sát (Chương IV) sửa đổi, bổ sung 6 nội dung, trong đó 3 nội dung sửa đổi 2 điều của Luật hiện hành và bổ sung 3 điều luật mới.
2. Một số đề xuất góp ý
Thứ nhất, quy định về thẩm quyền giám sát của Quốc hội.
Dự thảo đã bổ sung, loại bỏ các loại văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng, thẩm quyền giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội (tại Điều 4) để phù hợp với sự thay đổi của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung năm 2020).
Bổ sung nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Loại bỏ thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Tối cao. Tuy nhiên, Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) có bổ sung một loại văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Theo đó, HĐND ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan. Mặc dù chưa thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nhưng trong dự thảo cũng đã dự phòng xác định thuộc thẩm quyền giám sát của chủ thể nào.
Thứ hai, dự thảo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND nên có nhiều điều, khoản chỉ mang tính chất định tính, như: khi xét thấy cần thiết, trong trường hợp cần thiết; tùy theo tính chất, mức độ mà không có giải thích cụ thể về định lượng (Điều 4, Điều 5, Điều 7, Điều 16, Điều 17, Điều 23, Điều 28, Điều 58…).
Vì vậy, đề nghị cần quy định rõ định lượng của quy định này để xác định rõ trường hợp phạm vi, đối tượng, tính chất khi thực hiện hoạt động giám sát nhằm thống nhất cách hiểu, nguyên tắc áp dụng, tránh việc áp dụng tùy nghi trong thực tiễn.
Thứ ba, quy định về lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn.
Đây là một nội dung được cử tri rất quan tâm và dưới góc độ nghiên cứu khoa học có nhiều ý kiến trao đổi, tuy nhiên trong dự thảo không có một quy định sửa đổi, bổ sung nào mà vẫn giữ nguyên theo quy định hiện hành (được quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND và Nghị quyết số 96/2023/QH15 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn). Vì vậy, cần tích hợp, sửa đổi những nội dung lớn trong Nghị quyết số 96/2023/QH15 vào dự thảo ở một số nội dung chính.
(1) Quy định về thời hạn và thời điểm tổ chức lấy phiếu tín nhiệm: “Quốc hội, HĐND cấp tỉnh, cấp huyện tổ chức lấy phiếu tín nhiệm một lần trong mỗi nhiệm kỳ vào kỳ họp cuối năm thứ ba của nhiệm kỳ”. Việc quy định cả nhiệm kỳ chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần vào năm thứ ba (thường là kỳ họp thứ 6) trong khi thông thường nhiệm kỳ của Quốc hội, HĐND là 5 năm là không phù hợp.
Việc lấy phiếu tín nhiệm là “thước đo” hiệu quả hoạt động của người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, cũng là căn cứ để những cá nhân được lấy phiếu đánh giá xem xét, sửa chữa, khắc phục khuyết điểm trong công tác lãnh đạo (nếu có). Nếu lấy phiếu 2 lần/nhiệm kỳ thì bản thân các cá nhân sẽ cố gắng, nỗ lực khắc phục khuyết điểm của lần đánh giá đầu tiên cũng như các đại biểu Quốc hội, HĐND cũng đánh giá được gần như một nhiệm kỳ của người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn. Chưa kể việc quy định đánh giá cố định vào một thời điểm sẽ dẫn đến nhiều trường hợp không đủ thời gian để đại biểu xem xét một cách khách quan kết quả công việc. Ví dụ có trường hợp lãnh đạo của một bộ được Quốc hội thông qua nghị quyết phê chuẩn bổ nhiệm giữ chức Bộ trưởng và chỉ sau 6 ngày tiến hành lấy phiếu tín nhiệm cùng với thành viên khác của Chính phủ để đánh giá cùng với những cá nhân đã tiến hành công việc được 2-3 năm thì tương quan so sánh chưa hoàn toàn khách quan.
(2) Đối tượng lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm chỉ là cá nhân do Quốc hội và HĐND bầu hoặc phê chuẩn (Điều 2).
Tại kỳ họp thứ 6 (khóa XIV) (tháng 10/2018), Quốc hội đã tổ chức lấy phiếu tín nhiệm 48 chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Tại kỳ họp thứ 6 (khóa XV) (tháng 10/2023), Quốc hội đã tổ chức lấy phiếu tín nhiệm 44 chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Tuy nhiên, đối với thành viên của Chính phủ thì hoạt động với hai cương vị: là người đứng đầu ngành, lĩnh vực chịu trách nhiệm về hoạt động ngành, lĩnh vực trên phạm vi cả nước và là thành viên Chính phủ. Vì vậy, chỉ bỏ phiếu với tư cách cá nhân là chưa hoàn toàn bao quát hết chức trách, nhiệm vụ. Theo đó, trong dự thảo cần bổ sung quy định thể hiện sự tín nhiệm của Quốc hội đối với Chính phủ như ở nhiều nước trên thế giới áp dụng.
(3) Việc quy định mức độ tín nhiệm của Quốc hội được thể hiện qua ba mức độ: tín nhiệm cao, tín nhiệm, tín nhiệm thấp chưa có khung tiêu chí cụ thể, dẫn đến việc xác định mức độ theo ý chí chủ quan của đại biểu Quốc hội và HĐND.
(4) Hệ quả pháp lý của việc lấy phiếu tín nhiệm quy định tại Điều 12 Nghị quyết số 96/2023/QH15, là: “có quá nửa đến dưới hai phần ba tổng số phiếu đánh giá “tín nhiệm thấp” thì có thể xin từ chức; trường hợp không xin từ chức thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội, Thường trực HĐND trình HĐND tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm tại kỳ họp đó hoặc kỳ họp gần nhất. Người được lấy phiếu tín nhiệm có từ hai phần ba tổng số phiếu đánh giá “tín nhiệm thấp” trở lên thì cơ quan hoặc người có thẩm quyền giới thiệu người đó để Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn có trách nhiệm trình Quốc hội, HĐND tiến hành miễn nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm tại kỳ họp đó hoặc kỳ họp gần nhất”.
Qua thực tế lấy phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, khóa XIV, khóa X cho thấy, chưa có trường hợp thành viên Chính phủ có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá tín nhiệm thấp để làm cơ sở cho việc xin từ chức hoặc có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá tín nhiệm thấp để làm cơ sở cho việc Quốc hội tiến hành việc bỏ phiếu tín nhiệm.
Mặc dù, trong quá trình điều hành của các bộ trưởng, có nhiều vi phạm lớn, gây bức xúc dư luận. Ví dụ như, gian lận kỳ thi tốt nghiệp trung học phổ thông quốc gia năm 2018 ở Hà Giang, Hoà Bình, Sơn La,… nhưng trong lần lấy phiếu tín nhiệm tại Kỳ họp thứ 6 Quốc hội (khoá XIV) tổ chức vào tháng 10/2018, Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo vẫn đạt tỷ lệ tín nhiệm cao là 140 phiếu (28,87%), tỷ lệ tín nhiệm là 194 phiếu (40%), tỷ lệ tín nhiệm thấp là 137 phiếu (28,25%). Với tỷ lệ phiếu này, Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo được xem là “an toàn”, không phải đối mặt với việc có thể xin từ chức hoặc cao hơn là việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Mặt khác, văn hóa từ chức chưa phổ biến ở Việt Nam dẫn đến không “khuyến khích” các cá nhân được lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm khi có lá phiếu thấp. Trong khi đó lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm là chế tài mạnh nhất, trực tiếp nhất trong các hình thức giám sát nhưng trên thực tế lại chưa phát huy “uy lực”.
Thứ tư, bảo đảm việc thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát.
Đây là nội dung được sửa đổi, bổ sung trong dự thảo “Nghị quyết, kết luận việc thực hiện nghị quyết, kết luận giám sát phải được gửi đến người đứng đầu, cơ quan cấp trên của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát; cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát; đăng tải trên cổng thông tin điện tử của cơ quan tiến hành giám sát; trên phương tiện thông tin đại chúng, trừ trường hợp phải bảo đảm bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật”.
Tuy nhiên, để bảo đảm hơn nữa việc thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát đề nghị đăng tải công khai toàn văn(tương tự như các kết luận thanh tra được quy định trong Luật Thanh tra năm 2022) không chỉ các nghị quyết, kết luận, việc thực hiện nghị quyết, kết luận giám sát trên cổng thông tin điện tử của Quốc hội và HĐND các cấp mà cả chương trình, kế hoạch giám sát, báo cáo kết quả giám sát.
Việc quy định đăng tải toàn văn sẽ góp phần đánh giá một cách chính xác, toàn diện các nghị quyết, kết luận thay vì hình thức đăng tải tóm tắt như hiện nay. Đây là cách thức người dân giám sát Quốc hội, HĐND cũng như các đại biểu Quốc hội và HĐND đã triển khai thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình như thế nào. Đồng thời cũng là một kênh để xã hội đồng hành cùng các cơ quan và đại biểu Quốc hội, HĐND giám sát các chủ thể chịu sự giám sát trong việc thực hiện các nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị giám sát. Có như vậy mới nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát, tránh tình trạng giám sát “hình thức”.
Thứ năm, cung cấp, chia sẻ, trao đổi, xử lý, sử dụng thông tin phục vụ hoạt động giám sát, quy định: “1. Thông tin trong hoạt động tư pháp, thanh tra, kiểm toán, thuế, ngân hàng, khiếu nại, tố cáo, hoạt động giám sát có liên quan và các hoạt động khác của các cơ quan chức năng được sử dụng cho hoạt động giám sát của chủ thể giám sát. 2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin liên quan đến hoạt động giám sát có trách nhiệm cung cấp, chia sẻ, trao đổi cho chủ thể giám sát để thực hiện hoạt động giám sát và chịu trách nhiệm về tính chính xác, nguyên vẹn và khả dụng của thông tin”.
Đây là nội dung mới được bổ sung trong dự thảo, tuy nhiên, cần quy định cụ thể và rõ hơn. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin liên quan đến hoạt động giám sát chịu trách nhiệm về tính khả dụng của thông tin. Khả dụng không phải là một thuật ngữ mang tính phổ thông, không nên sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật. Nếu hiểu khả dụng là có thể sử dụng được thì cũng không hoàn toàn đúng đắn. Vì cơ quan tổ chức, cá nhân có thể chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của thông tin; còn sử dụng được hay không, sử dụng như thế nào là do chủ thể giám sát đánh giá.
3. Kết luận
Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND đã có rất nhiều điểm sửa đổi, bổ sung với mục đích nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội và HĐND; từ đó phát huy vai trò, trách nhiệm của các chủ thể có liên quan. Tuy nhiên, việc sửa đổi, bổ sung cần tiếp tục nghiên cứu, tham vấn ý kiến đóng góp của các cá nhân, tổ chức trong xã hội.
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2022). Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.
2. Hội đồng Dân tộc (2024). Báo cáo số 1500/BC-HĐDT15 ngày 05/4/2024 đánh giá tác động của chính sách đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
3. Hội đồng Dân tộc (2024). Báo cáo 1497/BC-HĐDT15 ngày 05/4/2024 tổng kết thi hành Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
4. Quốc hội (2023). Nghị quyết số 96/2023/QH15 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.
5. Quốc hội (2024). Dự thảo Luật Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
6. Kết quả lấy phiếu tín nhiệm 48 chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. https://laodong.vn/thoi-su/ket-qua-lay-phieu- tin-nhiem-48-chuc-danh-do-quoc-hoi-bau-hoac-phe-chuan.
