ThS. Ngô Phương Nghị
ThS. Trần Huyền Trang
ThS. Nguyễn Toàn Thắng
Cục Phục vụ Ngoại giao đoàn, Bộ Ngoại giao
(Quanlynhanuoc.vn) – Sau khi khối xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và Liên Xô tan rã, Việt Nam và Trung Quốc vẫn tiếp tục kiên trì đi theo con đường xã hội chủ nghĩa. Bằng tư duy cải cách và đường lối đổi mới, cả hai nước với xuất phát điểm từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp cao độ đều dần dần chuyển đổi để hướng tới nền kinh tế thị trường vốn từng được coi là sản phẩm độc hữu của chủ nghĩa tư bản. Do có nhiều điểm tương đồng về bối cảnh chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội. Việc nghiên cứu và tham khảo kinh nghiệm thành công và cả kinh nghiệm chưa thành công của Trung Quốc vào thực tiễn tại Việt Nam trong việc cải cách cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập là cần thiết góp phần định hướng về quá trình sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, trong đó có hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập.
Từ khóa: Đổi mới, hệ thống, đơn vị sự nghiệp công lập, kinh nghiệm.
1. Quan niệm về đơn vị sự nghiệp công lập
Để hiểu rõ, đầy đủ về đơn vị sự nghiệp công lập là gì, cần bắt đầu từ khái niệm về dịch vụ công và dịch vụ sự nghiệp công. Hiện tại, có nhiều quan điểm khác nhau về nội hàm của các khái niệm này, song về cơ bản dịch vụ công được hiểu là các dịch vụ đáp ứng những nhu cầu chung thiết yếu và các quyền, nghĩa vụ cơ bản của người dân và cộng đồng, do Nhà nước bảo đảm, không vì mục tiêu lợi nhuận, bảo đảm công bằng xã hội, góp phần ổn định và phát triển bền vững đất nước.
Việc phân chia nhóm các dịch vụ công có thể căn cứ vào tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng cho đời sống xã hội, cụ thể:
Nhóm Dịch vụ hành chính công là các dịch vụ thực thi pháp luật chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện để giải quyết các công việc cụ thể của người dân, như: cấp phép, xác nhận, chứng thực, hộ tịch, hộ khẩu, bổ trợ tư pháp, thu thuế, hải quan, trật tự, an toàn xã hội…
Nhóm dịch vụ sự nghiệp công là những dịch vụ xã hội cơ bản, thiết yếu do các tổ chức sự nghiệp thực hiện trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, giáo dục nghề nghiệp, y tế, khoa học và công nghệ, văn hóa, thông tin, truyền thông và báo chí, thể dục, thể thao, lao động, việc làm, an sinh xã hội…
Nhóm dịch vụ công ích là dịch vụ cung ứng các hàng hóa, dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng, như: vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp nước sạch, vận tải công cộng đô thị, chiếu sáng đô thị… chủ yếu do các doanh nghiệp thực hiện.
Qua các phân tích nêu trên, có thể thấy dịch vụ sự nghiệp công là một bộ phận của dịch vụ công và đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức được các cơ quan có thẩm quyền lập ra theo quy định của pháp luật để cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công cho người dân và xã hội. Đặc biệt, điều quan trọng nhất là chỉ những dịch vụ, hàng hóa công cộng trong lĩnh vực sự nghiệp do Nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng mới là dịch vụ sự nghiệp công. Điều này có nghĩa, không phải bất kỳ dịch vụ trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa… đều được gọi là dịch vụ sự nghiệp công.
Việc thiết lập hệ thống đơn vị sự nghiệp của Nhà nước với mục tiêu chính là để đảm nhận nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực, trong đó, các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao. Đơn vị sự nghiệp công lập được xác định là bộ phận cấu thành bộ máy cơ quan nhà nước và chịu sự quản lý nhà nước cả về tổ chức cũng như hoạt động.
Trước đổi mới và cải cách ở Việt Nam, không có sự phân biệt cơ chế quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập với các cơ quan nhà nước, giữa người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập với người làm việc trong cơ quan nhà nước và khái niệm về đơn vị sự nghiệp công lập vẫn chưa được ghi nhận trong văn bản pháp luật cho đến khi Quốc hội thông qua Luật Viên chức năm 2010 (Luật số 58/2010/QH12 ban hành ngày 15/11/2010). Trong đó, khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức quy định: “Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước” để đáp ứng những dịch vụ xã hội cơ bản, thiết yếu trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, giáo dục nghề nghiệp, y tế, khoa học, công nghệ, văn hóa, thông tin, truyền thông và báo chí, thể dục, thể thao, lao động, việc làm, an sinh xã hội…
Sau khi có Luật Viên chức, căn cứ theo mức độ tự chủ tài chính, về cơ bản ở nước ta ở thời điểm hiện tại các đơn vị sự nghiệp công lập cũng được nhìn nhận có 3 loại chính là: Nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí; Nhà nước bảo đảm một phần kinh phí và tự chủ và không cần nhà nước hỗ trợ kinh phí.
2. Đặc trưng cơ bản của đơn vị sự nghiệp tại Trung Quốc
Cải cách kinh tế ở Trung Quốc được thực hiện sớm hơn ở Việt Nam. Từ khi thực hiện công cuộc cải cách kinh tế đến nay, các đơn vị sự nghiệp công tại Trung Quốc được nhìn nhận là tổ chức dịch vụ xã hội hoạt động vì lợi ích công và phục vụ quản lý nhà nước trong lĩnh vực cơ bản từ y tế, giáo dục, đào tạo đến văn hóa, thể dục thể thao và các lĩnh vực sự nghiệp khác. Các đơn vị này được chia thành ba loại bao gồm: (1) Các tổ chức trực tiếp đảm nhận các chức năng hành chính của nhà nước và phục vụ nhà nước; (2) Các đơn vị có chức năng cung ứng dịch vụ công, phục vụ lợi ích công cho xã hội; (3) Các đơn vị đảm nhận việc thực hiện các dịch vụ liên kết, phục vụ thị trường và doanh nghiệp.
Trước đây, nhiệm vụ chủ yếu của các đơn vị sự nghiệp Trung Quốc là nhằm thực hiện các mục đích có tính chất công ích, hoạt động cung ứng dịch vụ công không vì lợi nhuận, vì vậy chủ yếu nguồn tài chính của các đơn vị sự nghiệp đều lấy từ ngân sách nhà nước (ngân sách nhà nước), được quản lý thông qua việc lập kế hoạch, định biên chế và được cấp thông qua cơ quan hành chính chủ quản. Sau quá trình cải cách kinh tế mạnh mẽ, cơ chế quản lý tài chính hiện tại Trung Quốc đang có 3 loại đơn vị sự nghiệp, đó là: được hỗ trợ hoàn toàn từ ngân sách nhà nước, được hỗ trợ một phần từ ngân sách nhà nước và đơn vị sự nghiệp tự thu tự chi.
Như vậy, xét về xuất xứ sâu xa từ các nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp thì có thể thấy sự đồng nhất khái niệm đơn vị sự nghiệp của Trung Quốc và đơn vị sự nghiệp công lập của Việt Nam vì trong nền kinh tế kế hoạch hóa cao độ, không có một chủ thể kinh tế cung cấp dịch vụ công nào khác ngoài các chủ thể của nhà nước, đại diện cho nhà nước và do nhà nước thành lập (công lập). Nhưng thực tế cải cách kinh tế của Trung Quốc và đổi mới kinh tế của Việt Nam có những đặc điểm riêng và những đặc điểm này cũng được phản ánh vào quá trình đổi cải cách các đơn vị sự nghiệp của Trung Quốc và đổi mới cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập của Việt Nam dưới góc độ Trung Quốc ưu tiên cách tiếp cận theo tổ chức bộ máy và Việt Nam ưu tiên cách tiếp tăng mức độ tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập – giảm nghĩa vụ tài chính của nhà nước (ở đây gọi là cách tiếp cận hiệu quả tài chính)
3. Quá trình cải cách đơn vị sự nghiệp tại Trung Quốc
Bắt đầu từ Đại hội lần thứ XI đến nay, quá trình cải cách đơn vị sự nghiệp của Trung Quốc được chia thành 4 giai đoạn chính gắn với mục tiêu cụ thể như sau:
Giai đoạn 1: từ năm 1977 – 1987 (Đại hội lần thứ XI – XIII): giai đoạn thăm dò để xác định đường hướng cải cách thể chế và hệ thống nhân sự tại các đơn vị sự nghiệp.
Giai đoạn 2: từ năm 1987 – 1992 (Đại hội lần thứ XIII – XIV): giai đoạn đẩy mạnh việc phân quyền, tiến hành cải cách sâu rộng cơ chế quản lý của các đơn vị sự nghiệp trong đó tập trung vào việc xây dựng nguồn nhân lực chất lượng cao.
Giai đoạn 3: từ năm 1992 – 2002 (Đại hội lần thứ XIV – XVI): giai đoạn tập trung cải cách phương thức quản lý của cơ quan chủ quản đối với đơn vị sự nghiệp trực thuộc, tinh giản bộ máy và tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm về cơ cấu tổ chức, nhân sự và chế độ tiền lương.
Giai đoạn 4: từ năm 2002 trở lại đây (Đại hội lần thứ XVI đến hiện tại): giai đoạn cải cách một cách toàn diện, sâu rộng, yêu cầu tái cấu trúc tổng thể các đơn vị sự nghiệp để tăng tính tự chủ, thực hiện quản lý theo mô hình doanh nghiệp, giảm tối đa sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước và cải cách tiền lương, xây dựng hệ thống đơn vị sự nghiệp hiện đại, khoa học và có chất lượng dịch vụ cao.
Trong gần một thập kỷ, để phù hợp với bối cảnh thế giới, khu vực biến đổi theo hướng đa phương hóa, đa dạng hóa, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng cũng như thực hiện chủ trương của Đảng Cộng sản Trung Quốc là “xây dựng Chính phủ phục vụ” trong thể chế kinh tế thị trường, các đơn vị sự nghiệp được cải cách theo các vấn đề sau:
(1) Phân loại rõ các đơn vị sự nghiệp thành 3 loại hình: đơn vị phục vụ hành chính, đơn vị dịch vụ kinh doanh và đơn vị cung ứng dịch vụ công ích xã hội. Trong đó, Nhà nước vẫn bảo đảm về biên chế và nguồn lực tài chính cho các đơn vị phục vụ hành chính còn các đơn vị thuộc loại hình tổ chức dịch vụ kinh doanh thì cần thông qua đánh giá tài sản, cải cách chế độ sở hữu để thực hiện chế độ cổ phần hóa, xây dựng các phương pháp quản lý theo cơ chế của doanh nghiệp. Với các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công ích xã hội sẽ được phân loại tiếp thành 3 loại dịch vụ, cụ thể là: loại 1 là đơn vị sự nghiệp công ích thuần túy, kinh phí được cấp từ ngân sách nhà nước; loại 2 là đơn vị sự nghiệp công ích tiêu chuẩn, kinh phí được nhà nước hỗ trợ bù đắp một phần chi phí; loại 3 là đơn vị sự nghiệp vận hành theo phương thức tự chủ thu chi để cung ứng dịch vụ.
(2) Tuân thủ tiêu chí phân loại để tiến hành cải cách thể chế, phương pháp đánh giá. Theo đó, đơn vị sự nghiệp kinh doanh dịch vụ sẽ loại bỏ chế độ biên chế, thông qua đánh giá chất lượng dịch vụ, cải cách chế độ quyền sở hữu để thực hiện cổ phần hóa hoặc dùng các biện pháp kích thích để nâng cao chất lượng dịch vụ công. Nếu là các đơn vị sự nghiệp công ích thì sẽ dựa vào sự phân loại dịch vụ công ích để có các biện pháp phát triển thích hợp, trong đó đơn vị sự nghiệp dịch vụ công ích “loại 1” và “loại 2” vẫn sử dụng chế độ biên chế, chế độ đãi ngộ cho nhân viên nhưng đối với đơn vị sự nghiệp công ích “loại 3” thì sẽ bãi bỏ chế độ biên chế, phát triển theo hướng như các doanh nghiệp kinh doanh trên thị trường.
(3) Thiết lập cơ chế quản trị doanh nghiệp trong quản lý nội bộ của các đơn vị sự nghiệp. Bên cạnh những cải cách về thể chế và cơ cấu tổ chức, các đơn vị sự nghiệp cần có cơ chế khuyến khích nhân tài, hệ thống đánh giá lương thưởng thích đáng nhằm tạo ra môi trường làm việc và cạnh tranh công bằng, đó chính là cơ sở để nâng cao chất lượng dịch vụ công.
(4) Đẩy nhanh việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ công và hình thành hệ thống cơ chế để Nhà nước và xã hội chia sẻ các vấn đề công cộng, đáp ứng yêu cầu của sự phát triển xã hội hiện đại.
(5) Bảo đảm mục tiêu tinh giản khoa học và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống tổ chức đơn vị sự nghiệp qua các nguyên tắc chủ yếu như giải thể đơn vị không hiệu quả, sáp nhập đơn vị có những chức năng, nhiệm vụ trùng lắp, chuyển đổi các đơn vị có đủ điều kiện chuyển sang công ty cổ phần và giữ nguyên hiện trạng các đơn vị đang hoạt động ổn định nhằm giảm chi phí, tăng hiệu quả trong công việc.
Để tiến hành cải cách các đơn vị sự nghiệp một cách sâu rộng và hiệu quả, Chính phủ Trung Quốc còn tiến hành cải cách toàn bộ thể chế quản lý, trong đó quá trình đổi mới quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp của Trung Quốc trải qua rất nhiều giai đoạn:
Thứ nhất, thực hiện cơ chế khoán kinh phí ngân sách nhà nước cấp hằng năm, căn cứ vào tính chất, nhiệm vụ và tình hình tài chính của các đơn vị sự nghiệp để chia thành 4 loại đó là: khoán ngân sách nhà nước toàn mức; khoán từng mục; khoán định mức; khoán bù chênh lệch.
Thứ hai, giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp, căn cứ theo loại hình của đơn vị để dần tiến đến tự chủ 100% trong quản lý thu chi. Dự toán thu sẽ bao gồm thu từ ngân sách nhà nước cấp; thu từ dự toán quỹ của nhà nước; thu sự nghiệp; thu từ hoạt động kinh doanh và thu nhập khác. Việc lập dự toán thu phải bảo đảm yêu cầu chung là hợp pháp, đúng quy định, nội dung phải toàn diện, con số thể hiện chính xác, chân thực. Dự toán chi thường xuyên được áp dụng phương pháp gia tăng để tính toán. Kinh phí năm trước là cơ sở để xác định cho dự toán năm sau, đồng thời xem xét tình hình thu và các nhân tố ảnh hưởng đến nhiệm vụ chi, xác định tỷ lệ và quy mô tăng trưởng các khoản chi.
Thứ ba, chuyển từ phương thức quản lý cấp ngân sách nhà nước theo đầu vào sang quản lý dựa trên kết quả; quy định trách nhiệm đồng thời bảo đảm sự chủ động trong các hoạt động của các đơn vị sự nghiệp các cấp. Cải cách các công cụ quản lý, cung cấp thông tin thông qua việc sửa đổi mục lục sự nghiệp; cải cách kế toán, ban hành chuẩn mực kế toán công.
Nhìn chung, cải cách đơn vị sự nghiệp tại Trung Quốc đã được thực hiện trên hai vấn đề lớn có mối quan hệ mật thiết, hỗ trợ nhau, đó là cải cách các điều kiện bên ngoài và cải cách quản lý trong nội bộ các đơn vị sự nghiệp. Việc này đã giúp chuyển đổi chức năng của Nhà nước theo định hướng phục vụ, tăng cường tự chủ quản lý, phân cấp phân quyền, hướng tới tinh gọn bộ máy, kích thích làm việc, tăng năng suất lao động, kết hợp giữa tăng cường giám sát, kiểm tra với nới lỏng, đa dạng hóa các đơn vị cung ứng dịch vụ bên cạnh việc cải thiện chất lượng dịch vụ công và tạo môi trường cạnh tranh công bằng, bảo đảm quản trị tốt toàn hệ thống.
Bên cạnh các điểm tích cực, quá trình này gặp phải vấn đề lớn nhất là cải cách chế độ nhân sự, khó khăn trong tinh giản biên chế khi một đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức lớn nhưng chất lượng phục vụ không cao vì tư tưởng “sống lâu lên lão làng” đã ăn sâu vào nhận thức. Do đó, khi tiến hành cải cách sẽ động chạm đến một số lượng lớn những công chức lâu năm, con cháu quan chức, đồng thời đa số công chức đã quen với sự ổn định, không phải cạnh tranh trong công việc, được hưởng lương của Nhà nước, ở một mức độ nhất định đội ngũ này chịu sự phụ thuộc, mất đi khả năng cạnh tranh thị trường, dẫn đến có nhiều lo lắng và có tư tưởng chống lại cải cách. Đi cùng với đó là những khó khăn trong vấn đề tuyển dụng công bằng khi vẫn còn tồn tạisự ảnh hưởng của các mối quan hệ cá nhân đến quá trình tuyển dụng dẫn đến việc thiếu khách quan, thiếu trung thực và không lựa chọn được người tài vào vị trí thích hợp để nâng cao hiệu suất công việc. Không những thế việc xác định vị trí việc làm cũng gặp nhiều trở ngại do trong thực tế triển khai điều kiện công việc của hầu hết các vị trí dường như được điều chỉnh phù hợp cho vị trí nhân sự hiện có trong các đơn vị sự nghiệp (đặc biệt liên quan đến các đơn vị sự nghiệp loại 1 và loại 2). Đối với các đơn vị sự nghiệp này, đây là vấn đề rất nan giải, dẫn đến tình trạng mặc dù tiêu chí cải cách nhằm tiến tới giảm chi cho ngân sách nhà nước nhưng đối với các tổ chức này vẫn chưa thể thực hiện được.
Như vậy, có thể nhìn nhận theo các tiếp cận cải cách tổ chức bộ máy đơn vị sự nghiệp của Trung Quốc có khởi đầu là các đơn vị hành chính sự nghiệp của cơ chế quan liêu bao cấp và đích đến là mức độ xã hội hóa cao độ thành các doanh nghiệp hoặc các đơn vị sự nghiệp quản trị hoàn toàn như doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường. Điều này không phải không có những tác dụng trái chiều, bởi vì đối với những dịch vụ công thực sự cần thiết về lâu về dài nhưng trong quá trình cải cách, đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công đó lại không tồn tại về kinh tế hay phá sản, dẫn đến việc nhà nước phải tính đến việc đầu tiên là bổ sung và danh mục sự nghiệp phù hợp để tái cấp ngân sách nhà nước và việc thứ hai là thành lập mới lại đơn vị sự nghiệp phụ trách lĩnh vực đó.
Khi trường hợp nêu trên xảy ra, thường sẽ không xảy ra ngay mà sẽ là quá trình kéo dài từ việc đơn vị sự nghiệp liên tục báo cáo lỗ, hoạt động không có hiệu quả đến lúc phải tuyên bố phá sản và dừng hoạt động hoàn toàn. Sau đó một thời gian đủ dài hệ thống các cơ quan quản lý mới nhận ra là không có đơn vị thay thế và tính chất thực sự thiết yếu của dịch vụ công đã dừng hoạt động do các rối loạn về chính trị, kinh tế, xã hội mà sự hoạt động yếu kém hoặc không hoạt động của đơn vị sự nghiệp đảm trách đã gây ra.
Kể cả những việc thành lập lại như trên đã từng xảy ra nhưng cũng không hề dễ dàng vì sau thời kỳ hoạt động không hiệu quả dẫn tới phá sản, việc tập hợp lại thành một tổ chức mới để cung cấp dịch vụ công cho ngành lĩnh vực sẽ thiếu đi tính chuyên nghiệp, kinh nghiệm và các mối quan hệ tương tác đa ngành của đơn vị sự nghiệp với cộng đồng doanh nghiệp, người dân và Nhà nước.
4. Đổi mới hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập tại Việt Nam
Quá trình đổi mới đất nước, hội nhập quốc tế sâu rộng, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN của Đảng và Nhà nước ta đã đưa chủ trương, quyết tâm đẩy mạnh cải cách, đổi mới căn bản, toàn diện và đồng bộ hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập để đáp ứng tốt hơn dịch vụ công cho xã hội, nâng cao hiệu quả chi ngân sách nhà nước, cải cách tổng thể chính sách tiền lương và tăng mức thu nhập cho viên chức, người lao động đang làm việc trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ sự nghiệp công. Sự nghiệp đổi mới hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập tại Việt Nam có thể được chia làm 4 giai đoạn:
Giai đoạn 1: từ năm 2001 đến trước 2011 (Đại hội lần thứ IX đến – XI). Khi đất nước bước vào giai đoạn kinh tế thị trường, mô hình quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập theo hình thức cũ đã bộc lộ nhiều bất cập, trì trệ và trông chờ vào sự bao cấp của Nhà nước. Việc này khiến cho hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp chưa cao, không đáp ứng được nhu cầu của thị trường và khả năng cạnh tranh thấp với các thành phần kinh tế khác. Việc làm cấp thiết là chuyển các đơn vị sự nghiệp công lập sang hoạt động theo hình thức mới và cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập lần đầu tiên được áp dụng khi Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 quy định về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu, trong đó xác định hai loại hình đơn vị sự nghiệp thực hiện xã hội hóa, gồm: tự chủ một phần và tự chủ toàn bộ chi thường xuyên, trong đó đơn vị nào có thể tự chủ tài chính thì được chủ động trong việc bố trí kinh phí phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ và chủ động xác định biên chế, bố trí lao động, vay tín dụng từ ngân hàng hay các quỹ hỗ trợ phát triển để nâng cao chất lượng dịch vụ cung ứng cho xã hội. Cần nói thêm, đối với các nước có nền kinh tế thị trường thì cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm là một yếu tố mặc định, nhưng tại thời điểm đó đối với Việt Nam, đây vẫn là khái niệm mới cần được nhận thức đúng và có quy định cụ thể khi đất nước muốn hội nhập quốc tế toàn diện.
Sau gần 4 năm triển khai và áp dụng, cơ chế tự chủ dần được điều chỉnh theo thực tiễn và hoàn thiện khi Chính phủ ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó phân chia các đơn vị thành 3 loại, gồm: tự bảo đảm chi phí hoạt động, tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động và ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động. Về cơ bản, Nghị định năm 2006 không có nhiều khác biệt so với nghị định trước đó (năm 2002) nhưng đã tạo cơ hội trao quyền tự chủ cho đơn vị mạnh mẽ hơn nhiều khi đề cập trực tiếp đến các lĩnh vực tổ chức, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính; khuyến khích sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết trong hoạt động cung cấp dịch vụ hoặc chuyển đổi hoạt động thành doanh nghiệp, đơn vị ngoài công lập.
Nhìn chung, hai văn bản pháp lý ra đời nối tiếp đã tạo khung pháp lý, tháo gỡ cơ chế cho các đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động và tạo điều kiện cho giai đoạn mới năng động hơn, mạnh mẽ hơn của hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập kể từ sau Đại hội lần thứ X của Đảng Cộng sản Việt Nam. Đồng thời, trong thời kỳ này, Chính phủ cũng thúc đẩy và liên tiếp ban hành các Nghị định chuyên biệt, điều chỉnh cơ chế tổ chức, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập trong các cụm, ngành, lĩnh vực khoa học – công nghệ; y tế và giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng, dạy nghề ở các cấp.
Giai đoạn 2: từ năm 2011 – 2015 (Đại hội lần thứ XI – XII). Sau Đại hội X của Đảng, thực hiện Kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị về “Đề án đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công (dịch vụ sự nghiệp công)”, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP theo hướng quy định khung các chính sách về cơ chế tự chủ, làm căn cứ để xây dựng dự thảo các nghị định riêng quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập cho 8 lĩnh vực cụ thể, bao gồm: giáo dục đại học, giáo dục phổ thông và giáo dục khác; giáo dục nghề nghiệp; y tế; khoa học – công nghệ; sự nghiệp kinh tế; thông tin, truyền thông và báo chí; văn hóa, thể thao và du lịch.
Nghị định số 16/2015/NĐ-CP đã bổ sung thêm loại hình đơn vị sự nghiệp công lập có mức độ tự chủ tài chính ở mức cao nhất là đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư với những ưu đãi khi được quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị trực thuộc; xây dựng vị trí việc làm, tự quyết định cơ cấu, số lượng người làm việc; không giới hạn mức trích lập quỹ bổ sung thu nhập và chi trả gắn với số lượng, chất lượng và hiệu quả công tác. Tuy vậy, Nghị định này vẫn chưa giải quyết được những vướng mắc liên quan đến việc xây dựng định mức kinh tế – kỹ thuật, chủ yếu tập trung phân loại và đánh giá đơn vị sự nghiệp công lập dựa trên tiêu chí tài chính thay vì hiệu quả và đóng góp cho xã hội, đồng thời, chưa thể phân định rõ ràng cơ sở để xác định đơn vị sự nghiệp công lập có khả năng tự chủ về chi đầu tư.
Giai đoạn 3: từ năm 2016 – 2020 (Đại hội lần thứ XII đến trước Đại hội lần thứ XIII). Với mục tiêu đưa Nghị quyết số 24/2016/QH14 ngày 08/11/2016 của Quốc hội về kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 – 2020; Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập vào thực tiễn nền kinh tế, Chính phủ tiếp tục nghiên cứu và ban hành Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định về cơ chế tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập thay thế Nghị định số 16/2015/NĐ-CP.
Nghị định số 60/2021/NĐ-CP đưa ra tiêu chí để khắc phục hạn chế của Nghị định trước đó và đáp ứng với tình hình mới, thống nhất áp dụng chung cho tất cả các lĩnh vực; xác định mức tự chủ về đầu tư rõ ràng hơn, tiếp tục phân chia đơn vị sự nghiệp công lập thành 4 nhóm, gồm: tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; tự bảo đảm chi thường xuyên, tự bảo đảm một phần chi thường xuyên nhưng phân chia rõ thành 3 cấp độ bảo đảm chi thường xuyên (bảo đảm từ 70% đến dưới 100%, bảo đảm từ 30% đến dưới 70% và cấp độ tự bảo đảm từ 10% đến dưới 30% chi thường xuyên); đơn vị sự nghiệp công lập do nhà nước bảo đảm chi thường xuyên.
Đồng thời, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP đổi mới cách tính mức độ tự chủ; bổ sung quy định cụ thể về tự chủ trong hoạt động liên doanh, liên kết và cụ thể hóa chủ trương, định hướng về cải cách tiền lương theo Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 21/5/2018 của Trung ương Đảng. Tuy nhiên, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP chỉ quy định nội dung tự chủ tài chính trong các đơn vị sự nghiệp công lập, không có quy định nội dung tự chủ về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và nhân sự như Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, thay vào đó vấn đề này được quy định tại nghị định khác có liên quan.
Cùng với các cơ chế riêng và cụ thể về nhiều lĩnh vực hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập, Chính phủ cũng ban hành các Nghị định, Quyết định phù hợp cho mỗi giai đoạn phát triển về việc thành lập tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập (Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012, Nghị định số 120/2020/NĐ-CP ngày 07/10/2020) và Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 nay đã được thay thế bằng Nghị định số 150/2020/NĐ-CP ngày 25/12/2020 về việc chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần.
Giai đoạn 4: Từ năm 2021 đến nay (Đại hội lần thứ XIII đến hiện tại). Thời kỳ hoàn thiện lại chính sách để cải cách, đổi mới tổng thể và toàn diện cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập.
Năm 2021, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã thông qua Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 10 năm từ 2021 – 2030, trong đó, khẳng định chủ trương hoàn thiện hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng tinh gọn, có cơ cấu hợp lý, có năng lực tự chủ, quản trị tiên tiến, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu có chất lượng ngày càng cao; đẩy mạnh việc chuyển giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các đơn vị sự nghiệp công lập. Để nhấn mạnh thêm nội dung này, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 62-KL/TW ngày 02/10/2023 của Bộ Chính trị về thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập.
Trong giai đoạn này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/2021/NĐ-CP của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập. Văn bản quy phạm pháp luật này được được áp dụng chung cho tất cả các hình thức đơn vị sự nghiệp công lập và không có sự thay đổi về 4 mức độ phân loại: đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên và đơn vị do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên nhưng có nhiều đổi mới nhằm khắc phục những hạn chế của Nghị định số 16/2015/NĐ-CP khi phân chia đơn vị tự chủ tự bảo đảm một phần chi thường xuyên thành 3 nhóm cụ thể (từ 70% đến dưới 100%, từ 30% đến dưới 70% và từ 10% đến dưới 30%). Đồng thời, đổi mới cách tính mức độ tự chủ, trong đó, chỉ tiêu xác định số thu từ hoạt động sản xuất, kinh doanh; hoạt động liên doanh, liên kết với các tổ chức, cá nhân và chỉ xác định số chênh lệch thu lớn hơn chi sau khi đã loại trừ các khoản thực hiện nghĩa vụ với nhà nước.
Đặc biệt, Nghị định số 60/2021/NĐ-CP đã cụ thể hóa chủ trương, định hướng về cải cách tiền lương theo Nghị quyết số 19-NQ/TW, Nghị quyết số 27-NQ/TW theo hướng sửa đổi về cơ chế tính toán, chi trả tiền lương; tạo động lực khuyến khích đơn vị sự nghiệp công lập khai thác nguồn thu, nâng cao mức độ tự chủ tài chính; hoạt động liên doanh, liên kết được bổ sung và quy định cụ thể hơn theo tinh thần của Nghị quyết số 19-NQ/TW và quy định rõ các nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công và cách sử dụng nguồn tài chính, tự chủ tài chính tại từng đơn vị.
Trong thời gian chờ văn bản hướng dẫn chi tiết cho Nghị định số 60/2021/NĐ-CP, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 116/NQ-CP ngày 05/9/2022 về phương án phân loại tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập trong năm 2022 để tháo gỡ các vướng mắc về cơ chế trong thời gian chuyển tiếp giữa Nghị định mới và Nghị định cũ. Tiếp theo đó, Bộ Tài Chính đã ban hành Thông tư số 56/TT-BTC ngày 16/9/2022 hướng dẫn một số nội dung về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập và từ năm 2022 đang tiếp tục nghiên cứu để trình Chính phủ dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 60/2021/NĐ-CP.
Về cơ bản, sự ra đời các chính sách quy định về cơ chế tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập trong thời gian qua đã tạo chuyển biến tích cực để thực hiện chủ trương xã hội hóa trong lĩnh vực này. Trên cơ sở định hướng trên, nhiều Bộ, ngành, địa phương đã quyết liệt triển khai áp dụng vào đơn vị mình và đạt được nhiều kết quả, chuyển biến tích cực.
5. Một số kinh nghiệm nhằm đẩy mạnh đổi mới các đơn vị sự nghiệp công lập tại Việt Nam
Thứ nhất, tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập là yêu cầu tất yếu khách quan trong quá trình cải cách khu vực công. Vì vậy, cùng với cải cách hành chính nhà nước, cải cách tổ chức và quản lý hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập cần được xem là một bộ phận quan trọng trong cải cách khu vực nhà nước nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công. Tuy nhiên, do chuyển từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường định hướng XHCN, nên quá trình tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập trải qua nhiều giai đoạn, gắn với đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, tài chính và nhân lực.
Thứ hai, nghiên cứu và phân loại danh mục dịch vụ sự nghiệp công gắn với chức năng, nhiệm vụ và dịch vụ cung ứng cho xã hội, gồm loại dịch vụ sự nghiệp công thiết yếu do Nhà nước trực tiếp tổ chức thực hiện bằng nguồn ngân sách nhà nước; loại dịch vụ sự nghiệp công do Nhà nước hỗ trợ kinh phí và định giá dịch vụ sự nghiệp công theo cơ chế thị trường. Trên cơ sở đó, tổ chức đánh giá, rà soát, quy hoạch lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập; đối với một số lĩnh vực không thiết yếu mà về cơ bản các thành phần kinh tế, tổ chức xã hội đã đáp ứng được nhu cầu hoặc xã hội đã chấp nhận việc cung, cầu dịch vụ theo cơ chế thị trường thì không nhất thiết phải duy trì các đơn vị sự nghiệp công lập. Đẩy mạnh xã hội hóa, thu hút sự tham gia của các thành phần kinh tế trong cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công, phấn đấu chỉ còn các đơn vị sự nghiệp công lập phục vụ nhiệm vụ chính trị, phục vụ quản lý nhà nước và các đơn vị cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công cơ bản, thiết yếu.
Thứ ba, tiếp tục phân tách rõ giữa sự quản lý của nhà nước và việc quản trị nội bộ của đơn vị sự nghiệp công lập; hạn chế sự can thiệp hành chính của các cơ quan chủ quản theo hướng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế, nhân sự và tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập.
Thứ tư, việc tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập cần tính đến đặc điểm, tính chất của từng loại hình đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành, lĩnh vực khác nhau để bảo đảm có phương án tổ chức lại thực sự hợp lý, phù hợp với yêu cầu cung ứng dịch vụ sự nghiệp công. Tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập phải thực hiện theo lộ trình, có mục tiêu cụ thể và cần sự quyết tâm chính trị, quyết liệt trong tổ chức chỉ đạo và sự đồng thuận của xã hội.
Thứ năm, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin, từng bước ứng dụng chuyển đổi số trong quản lý điều hành. Xây dựng và phát triển năng lực quản trị đơn vị sự nghiệp công lập theo mô hình quản trị doanh nghiệp, quản trị theo tư duy cạnh tranh, chất lượng, sự hài lòng của đối tượng thụ hưởng dịch vụ.
Thứ sáu, cần tập trung giải quyết vấn đề tinh giản, sắp xếp, bố trí lại đội ngũ viên chức trong quá trình tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập; thay thế chế độ biên chế vĩnh viễn bằng chế độ hợp đồng dựa theo vị trí việc làm; chú trọng đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực, trình độ, bố trí, sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn nhân lực. Đổi mới cơ chế, phương thức tuyển dụng, có chính sách thu hút nhân tài, thu hút đội ngũ viên chức có chuyên môn, nghiệp vụ giỏi vào làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập.
Thứ bảy, mặc dù đều là sự chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp nặng nề sang nền kinh tế thị trường có định hướng XHCN nhưng Trung Quốc cải cách các đơn vị sự nghiệp theo hướng ưu tiên xác định mức độ quan trọng của các đơn vị sự nghiệp gắn với nhà nước, doanh nghiệp và người dân, trong đó vẫn ưu tiên tiếp tục cấp ngân sách nhà nước cao nhất cho các đơn vị sự nghiệp đảm nhận chức năng hành chính của Nhà nước, phục vụ Nhà nước và hướng các đơn vị sự nghiệp thực hiện các dịch vụ liên kết, phục vụ thị trường, doanh nghiệp và người dân thành các doanh nghiệp (với đích đến là bỏ hoàn toàn cơ chế cấp ngân sách nhà nước).
Việt Nam có lợi thế của người xuất phát sau nên đã tập trung vào các tiêu chí đổi mới cải cách đơn vị sự nghiệp công lập nhằm vào mức độ tự chủ tài chính của toàn bộ hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập, hướng tới việc ngày càng giảm sự cung ứng ngân sách nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp công lập. Hai cách làm này khác nhau nhưng có thể bổ sung cho nhau ở một số điểm.
Nếu đơn vị sự nghiệp công lập đã phá sản mà nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công đó vẫn còn tồn tại, không hề mất đi và đóng vai trò thiết yếu cho xã hội thì phải cần mạnh dạn điều chỉnh danh mục sự nghiệp công và thành lập lại đơn vị sự nghiệp công lập đó. Điều này thực sự cần thiết vì Trung Quốc cải cách lĩnh vực đơn vị sự nghiệp với thời gian dài hơn Việt Nam.
Việt Nam thực hiện sau và thực hiện quyết liệt hơn dẫn đến những đơn vị sự nghiệp công lập về mặt hạch toán kinh tế đã không thể tồn tại nhưng nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công cho xã hội vẫn còn thực sự tồn tại và thiết yếu thì nhà nước phải thể hiện vai trò quản lý bằng cách bổ sung danh mục sự nghiệp công đó vào mục hợp lý để tái cấp ngân sách nhà nước và thành lập mới đơn vị sự nghiệp công lập về ngành lĩnh vực đó. Điều này cũng không trái quy định về “tổ chức lại đơn vị sự nghiệp công lập” nếu đồng thời khi bổ sung danh mục sự nghiệp công thì giao thêm cho một đơn vị đang tồn tại chức năng nhiệm vụ cùng với tổ chức, biên chế để tiếp tục cung ứng dịch vụ công thiết yếu “đã từng chết đi” trở lại bình thường cho xã hội.
Ba là, chính cách tiếp cận theo tổ chức bộ máy của Trung Quốc về cải cách đơn vị sự nghiệp với đích đến cuối cùng là doanh nghiệp, khác cách tiếp cận của Việt Nam là hướng tới việc cung cấp dịch vụ công của các đơn vị sự nghiệp công lập phải ngày càng giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước (đó là cách tiếp cận hiệu quả tài chính).
Như vậy, nếu bản chất một dịch vụ công gắn với nhà nước, đảm nhận các chức năng hành chính của Nhà nước, phục vụ nước dù phát sinh hoàn toàn mới hay đã mất đi do đơn vị sự nghiệp công lập cung ứng dịch vụ “đã từng chết đi” thì vẫn phải mạnh dạn bổ sung vào danh mục sự nghiệp công và thành lập mới, thành lập lại đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành lĩnh vực đó để được cấp ngân sách nhà nước ở mức độ cần thiết theo thước đo chính là các tác động chính trị – kinh tế – xã hội do sự vắng bóng dịch vụ sự nghiệp công đó bị nền kinh tế thị trường loại bỏ trong một khoảng thời gian nhất định của thời kỳ đầu đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập. Thực chất, đấy vẫn là thước đo về phục vụ lợi ích tối đa của người dân với mức độ hài lòng cao nhất trên bình diện toàn xã hội.
Bước vào nền kinh tế thị trường thực sự là một quá trình “dò đá qua sông” nên có những bước phải trải qua thời gian dài nhiều thập kỷ và cũng gặp rất nhiều khó khăn. Việt Nam đổi mới kinh tế từ Đại hội VI năm 1986 nên có thể vận dụng nhiều bài học thành công và thất bại của Trung Quốc để rút ngắn quá trình đổi mới các đơn vị sự nghiệp công lập của Việt Nam.
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII (2017). Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập.
2. Nguyễn Minh Phương (2021). Tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam đến năm 2030 – Lý luận và thực tiễn. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
3. Nguyễn Quân (2023). Góc nhìn chuyên gia: Cần nhận thức đúng cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập. Cổng thông tin điện tử Chính phủ.
4. Pan Chenguang (2011). Phân tích cải cách hệ thống việc làm trong các tổ chức công ở Trung Quốc. NXB Tài chính và Kinh tế Trung Quốc.
5. Fan Hengshan (2004). Cải cách thể chế công: Kinh nghiệm quốc tế và thăm dò Trung Quốc. NXB Tài chính và Kinh tế Trung Quốc.
6. Ý kiến hướng dẫn của ủy ban Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc và Hội đồng Nhà nước về thúc đẩy cải cách thể chế công cộng, ngày 23/3/2011.
7. Su Ming (2009). Tóm tắt Báo cáo cuối cùng của Chính phủ Trung Quốc về mua dịch vụ công (Khuyến nghị chính sách), tháng 6/2009.
