Thực tiễn các chính sách hỗ trợ sinh kế cho nông hộ tại Việt Nam 

ThS. Phạm Thị Phương Loan
Trường Chính sách công và Phát triển nông thôn

(Quanlynhanuoc.vn) – Để hạn chế những hậu quả gây tổn thương, bất lợi cho nông hộ và nhằm hỗ trợ sinh kế cho nông hộ, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, chương trình và thực hiện trong nhiều năm qua. Sinh kế của nông hộ gồm 5 nguồn vốn: con người, tự nhiên, xã hội, vật chất và tài chính. Dựa trên khung phân tích sinh kế bền vững, kết quả phân tích cho thấy, chính sách phát triển hợp tác xã, chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới đang phát huy kết quả tốt, giúp nông hộ nâng cao sinh kế.

Từ khóa: Sinh kế; nông hộ; nông thôn mới; hợp tác xã; chính sách phát triển.

1. Đặt vấn đề

Nông nghiệp là trụ cột quan trọng của nền kinh tế Việt Nam, với hơn 62% lực lượng lao động tập trung ở nông thôn. Ngành nông nghiệp đã đóng góp 11,96% vào tổng sản phẩm quốc nội năm 2023¹. Song song với sự phát triển chung, kinh tế nông hộ cũng có những bước tiến đáng kể. Tuy nhiên, nhiều hộ gia đình vẫn còn gặp khó khăn do quy mô sản xuất nhỏ lẻ, hiệu quả thấp và tỷ lệ lao động có việc làm trong lĩnh vực này còn hạn chế.  Điều này cho thấy, việc nghiên cứu sâu hơn về sinh kế và thu nhập của nông hộ là cần thiết để tìm ra giải pháp nâng cao đời sống cho nông hộ, từ đó góp phần phát triển bền vững nông nghiệp Việt Nam.

2. Cơ sở lý luận 

Bền vững và sinh kế là hai khái niệm cần được hiểu rõ, đặc biệt trong bối cảnh nông thôn. Sinh kế bao gồm: khả năng, tài sản và hoạt động cần thiết để duy trì cuộc sống của con người. Nếu sinh kế giúp con người có khả năng chống chọi và phục hồi sau biến cố và sốc, duy trì tài sản và khả năng của con người trong khi không xâm phạm tài nguyên thiên nhiên thì được coi là bền vững. Có các loại bền vững sau: (1) Bền vững kinh tế: khi có thể đạt và duy trì một mức cơ bản về phúc lợi kinh tế cho người nghèo. (2) Bền vững môi trường: khi tài nguyên thiên nhiên duy trì hoặc tăng lên để sử dụng cho thế hệ tương lai. (3) Bền vững thể chế: khi cơ cấu và quy trình hiện có có thể tiếp tục thực hiện chức năng trong dài hạn. (4) Bền vững xã hội: khi giảm thiểu sự loại trừ xã hội và tăng cường sự công bằng.

Chambers & Conway (năm 1991) và Bộ Phát triển Quốc tế Anh (DFID) năm 1999 đề xuất một khung sinh kế bền vững (Sustainable Livelihoods Framework – SLF) để thực hiện hoặc đánh giá các dự án phát triển sinh kế bền vững². Mô hình SLF là một cách tiếp cận hệ thống bao gồm: (1) Hàng hóa hoặc vốn mà nông hộ cần; (2) Phương tiện kiếm sống của nông hộ; (3) Bối cảnh để thiết kế một loại hỗ trợ cụ thể; (4) Bất kỳ yếu tố nào có thể tăng cường khả năng phục hồi sinh kế trong những thời điểm căng thẳng và khủng hoảng.

Trong mô hình SLF có 5 nguồn vốn sinh kế của nông hộ là:

(1) Vốn con người. Bao gồm các kỹ năng, kiến thức, khả năng lao động và sức khỏe của con người. Nguồn lực này giúp họ theo đuổi các sinh kế khác nhau và đạt được mục tiêu của sinh kế. Vốn con người đóng vai trò trung tâm, điều tiết các loại nguồn lực khác trong sinh kế bền vững.

(2) Vốn tự nhiên. Bao gồm các yếu tố có sẵn trong tự nhiên phục vụ cho sinh kế của người dân, chẳng hạn như đất, nước, không khí, và các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Trong đó, đất đai đóng vai trò quan trọng nhất và có tính quyết định đối với người nông dân trong việc bảo đảm sinh kế.

(3) Vốn xã hội. Là một nguồn vốn chủ yếu nằm trong mạng lưới xã hội của các cá nhân. Vốn xã hội bao gồm các nguồn lực xã hội mà con người sử dụng để theo đuổi các mục tiêu sinh kế của mình. Điều này bao gồm mạng lưới các mối quan hệ xã hội, niềm tin, chuẩn mực, và các yếu tố khác. Nguồn lực xã hội được thể hiện thông qua hệ thống các mạng lưới, các mối liên kết, tính đoàn, hội của các nhóm, và tinh thần cộng đồng. Bên cạnh đó, còn có sự tương tác với các thiết chế chính trị, văn hóa, chuẩn mực đạo đức.

(4) Vốn vật chất. Bao gồm kết cấu hạ tầng và các công cụ sản xuất cần thiết để hỗ trợ sinh kế. Nguồn vốn này đóng vai trò huyết mạch, bảo đảm sự kết nối các loại nguồn lực với nhau một cách nhanh chóng và thuận lợi.

(5) Vốn tài chính. Bao gồm các nguồn lực tài chính mà con người sử dụng để đạt được mục tiêu sinh kế của mình.

Sự kết hợp của các tài sản (nguồn vốn) này là cần thiết để nông hộ đạt được kết quả sinh kế tích cực, nghĩa là cải thiện chất lượng cuộc sống của họ một cách bền vững. Không có một loại tài sản riêng lẻ nào là đủ để đạt được điều này và không phải tất cả các tài sản đều cần thiết như nhau. Có những tài sản khác có thể mang lại nhiều lợi ích hơn, ví dụ, nếu nông hộ có đất đai thì có thể tiếp cận tốt hơn với vốn tài chính. Đất đai có thể được sử dụng làm tài sản thế chấp để vay vốn và phục vụ mục đích sản xuất³.

Trong khung sinh kế bền vững, hoàn cảnh gây tổn thương hoặc bất lợi cho nông hộ có thể gồm: quy mô sản xuất nhỏ lẻ; thiếu vốn; thiếu kiến thức; hạ tầng nông thôn còn yếu; biến đổi khí hậu; giá cả sản phẩm nông nghiệp bấp bênh; thị trường tiêu thụ hạn chế

3. Thực tiễn các chính sách hỗ trợ sinh kế cho nông hộ tại Việt Nam 

Trong nhiều năm qua, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, chương trình cho nông nghiệp, nông dân, nông thôn. Các chính sách, chương trình nổi bật dành cho tam nông (phạm vi bài viết này đi sâu phân tích về Chính sách phát triển hợp tác xã và Chương trình Mục tiêu quốc gia nông thôn mới.

Một là, chính sách phát triển hợp tác xã.

Luật Hợp tác xã năm 2023 đã tạo ra một bước ngoặt quan trọng, khẳng định vai trò trung tâm của hợp tác xã trong việc phát triển nông nghiệp bền vững. Với những quy định mới, hợp tác xã được tạo điều kiện thuận lợi để liên kết, mở rộng quy mô hoạt động và tiếp cận các nguồn lực, công nghệ hiện đại. Việc tham gia hợp tác xã giúp nông dân, nông hộ chia sẻ rủi ro, nâng cao năng suất, chất lượng sản phẩm và mở rộng thị trường tiêu thụ, từ đó nâng cao thu nhập và cải thiện đời sống. Vì vậy, hợp tác xã ngày càng khẳng định vị thế là một mô hình kinh tế hiệu quả, góp phần thúc đẩy phát triển nông nghiệp và nông thôn. Nông hộ tham gia hợp tác xã với tư cách thành viên hoặc làm lao động cho hợp tác xã. 

Tính đến thời điểm ngày 31/12/2022, tổng số hợp tác xã của cả nước là 31.825 hợp tác xã, trong đó khu vực nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản có số lượng hợp tác xã nhiều nhất (19.431 hợp tác xã) và cũng thu hút nhiều lao động nhất với 68,5 nghìn người. Năm 2022, bình quân một hợp tác xã hoạt động nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản thu hút 9 lao động (giảm 3,3% so với năm 2021), có quy mô vốn nhỏ nhất với 3,7 tỷ đồng (giảm 21,6%), tạo ra 2,0 tỷ đồng doanh thu thuần (tăng 37,3%) và 23 triệu đồng lợi nhuận (năm 2021 lỗ 12,3 triệu đồng)⁴. Như vậy, hợp tác xã nông nghiệp kinh doanh có lợi nhuận là tín hiệu đáng mừng để thu hút nông hộ tham gia.

Một trong những khó khăn của hợp tác xã nông nghiệp là vấn đề quản trị. Vì vậy, nhằm giúp hợp tác xã nông nghiệp đổi mới tổ chức kinh doanh, cắt giảm chi phí sản xuất kinh doanh, Cục Kinh tế hợp tác và Phát triển nông thôn phối hợp với Viện Nghiên cứu Thị trường và Thể chế nông nghiệp (Viện AMI) – Học viện Nông nghiệp Việt Nam biên soạn “Tài liệu hướng dẫn hợp tác xã nông nghiệp cắt giảm chi phí, nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh”. Trong đó, nội dung chính: (1) Hướng dẫn hợp tác xã cắt giảm chi phí sản xuất kinh doanh; (2) Hướng dẫn hợp tác xã nâng cao hiệu quả sản xuất – kinh doanh; (3) Hướng dẫn hợp tác xã nông nghiệp đổi mới tổ chức quản lý.

Hiện nay, để phát triển hợp tác xã nông nghiệp gắn với chiến lược phát triển nông nghiệp nông thôn bền vững theo Quyết định số 150/QĐ-TTg ngày 28/01/2022 của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã và đang chỉ đạo triển khai nhiều đề án, chương trình quan trọng liên quan đến phát triển kinh tế tập thể, hợp tác xã. Chẳng hạn, đối với vùng đồng bằng sông Cửu Long có các đề án, chương trình, như: Đề án nâng cao năng lực hợp tác xã nông nghiệp thích ứng ứng biến đổi khí hậu vùng đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2021 – 2025 theo Quyết định số 854/QĐ-TTg ngày 19/7/2022; Đề án thí điểm vùng nguyên liệu nông lâm sản đạt chuẩn theo Quyết định số 1088/QĐ-BNN-HTTT ngày 25/3/2022; Đề án 1 triệu ha lúa chất lượng cao và nhiều chương trình, đề án liên quan.

Theo Luật Hợp tác xã năm 2023, bên cạnh các thành viên chính thức, hợp tác xã được kết nạp có thành viên liên kết. Thành viên liên kết có sử dụng dịch vụ của hợp tác xã, hoặc liên kết tiêu thụ sản phẩm thông qua hợp tác xã nhưng không có quyền biểu quyết hoặc tham gia vào quyết định các hoạt động của hợp tác xã. Đây cũng là mở hướng cho sự lựa chọn của nông hộ khi tham gia hợp tác xã.

Điển hình trong các mô hình hợp tác hiện nay là việc hợp tác xã cùng doanh nghiệp xây dựng chuỗi giá trị, từ khâu sản xuất đến tiêu thụ nông sản. Trong chuỗi liên kết này, hợp tác xã đóng vai trò trung tâm, tập hợp nông dân cùng nhau áp dụng các quy trình sản xuất tiêu chuẩn, đảm bảo sản lượng lớn, chất lượng đồng đều, đáp ứng yêu cầu của thị trường. Hợp tác xã chính là cầu nối quan trọng giữa nông dân và doanh nghiệp, giúp đảm bảo việc thực hiện hợp đồng và thúc đẩy liên kết bền vững trong chuỗi giá trị.

Như vậy, khi nông hộ tham gia hợp tác xã, họ đã phát triển tài sản sinh kế gồm vốn con người (được huấn luyện kỹ thuật, tư duy kinh tế, kỹ năng quản lý), vốn xã hội (tham gia các hoạt động tập thể, tiếp cận các chính sách nhà nước, như: chính sách hỗ trợ hợp tác xã, thành viên hợp tác xã sản xuất theo tiêu chuẩn GAP (theo Quyết định số 01/2012/QĐ-TTg ngày 09/01/2012); chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp hữu cơ (theo Nghị định số 109/2018/NĐ-CP ngày 29/8/2018); vốn tài chính (hợp tác xã được cho thành viên vay theo luật hoặc hợp tác xã bảo lãnh cho thành viên vay từ các quỹ hỗ trợ); vốn vật chất (cơ sở hạ tầng, cơ sở vật chất sản xuất, công nghệ); vốn tự nhiên (khai thác tốt hơn tài nguyên thiên nhiên).

Tuy vậy, hiện nay hợp tác xã nông nghiệp chưa đủ mạnh để phát huy tối đa vai trò của mình. Chẳng hạn, trong liên kết chuỗi giá trị nông sản, hợp tác xã phải đóng vai trò thúc đẩy liên kết ngang giữa các hộ nông dân thông qua các hành động tập thể để tổ chức sản xuất, vừa thúc đẩy liên kết dọc với doanh nghiệp theo chuỗi giá trị. Do đó, nông dân, nông hộ chưa mạnh dạn tham gia hợp tác xã. Đơn cử: tổng số thành viên trong các hợp tác xã thời điểm cuối năm 2023 là 5.853 nghìn thành viên, giảm 9% so với cùng thời điểm năm 2022⁵.

Hai là, Chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới. 

Tháng 8/2008, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa X) đã ban hành Nghị quyết số 26-NQ/TW đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong việc phát triển nông nghiệp, nông dân và nông thôn. Sau hơn 20 năm đổi mới, Nghị quyết đã tổng kết những thành tựu, đồng thời chỉ ra những hạn chế cần khắc phục trong phát triển nông nghiệp, nông dân và nông thôn. Nghị quyết khẳng định vai trò cốt lõi của nông nghiệp trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và đặt ra mục tiêu xây dựng một nông thôn mới, hiện đại và văn minh.

Để cụ thể hóa các mục tiêu của Nghị quyết, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 491/QĐ-TTg ngày 16/4/2009 về bộ tiêu chí xây dựng nông thôn mới và triển khai chương trình thí điểm tại 11 xã nhằm rút ra kinh nghiệm để nhân rộng mô hình trên toàn quốc. Việc triển khai chương trình thí điểm xây dựng nông thôn mới đã giúp đánh giá tính khả thi và hiệu quả của các tiêu chí, đồng thời tạo tiền đề quan trọng cho việc triển khai chương trình trên phạm vi cả nước.

Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010 -2020 đã mang lại những kết quả đáng ghi nhận: diện mạo nông thôn thay đổi rõ rệt với hệ thống cơ sở hạ tầng được đầu tư nâng cấp; đời sống của người dân được cải thiện đáng kể, thu nhập bình quân đầu người/năm khu vực nông thôn tăng; tỷ lệ hộ nghèo nông thôn giảm; khoảng cách phát triển giữa nông thôn – đô thị từng bước được thu hẹp. Bên cạnh đó, cơ cấu kinh tế nông thôn cũng chuyển dịch tích cực, sản xuất nông nghiệp phát triển bền vững và các hợp tác xã ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc liên kết nông dân và doanh nghiệp.

Với đà thành công về mặt kinh tế, Chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới đặt mục tiêu đến năm 2025, thu nhập bình quân của người dân nông thôn tăng ít nhất 1,5 lần so với năm 2020. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, xác định mục tiêu cụ thể thu nhập bình quân của người dân nông thôn năm 2030 phấn đấu tăng gấp 2,5-3 lần so với năm 2020. Tỷ trọng lao động nông nghiệp trong tổng lao động xã hội giảm xuống dưới 20%, tỷ lệ lao động nông nghiệp được đào tạo đạt trên 70%.

Để có thể đạt được các mục tiêu về kinh tế và thu nhập, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chủ trì và phối hợp các triển khai các đề án, chương trình chuyên đề trọng tâm nhằm tiếp tục nâng cao chất lượng đời sống của người dân nông thôn và giải quyết các  tồn tại trong xây dựng nông thôn mới, gồm: Chương trình khoa học – công nghệ phục vụ xây dựng nông thôn mới; Chương trình “Mỗi xã một sản phẩm” (OCOP); Đề án về phát triển du lịch nông thôn gắn với bảo tồn, phát huy văn hóa truyền thống trong xây dựng nông thôn mới; Đề án chuyển đổi số trong xây dựng nông thôn mới, hướng tới nông thôn mới thông minh.

Tuy nhiên, chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới vẫn còn một số hạn chế như: (1) Một số địa phương thực hiện xây dựng nông thôn mới chưa quan tâm nhiều đến tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững. Tỷ lệ nông sản sản xuất theo các tiêu chuẩn còn hạn chế; hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ thương mại nông thôn, thu mua nông sản, chế biến và cơ giới hóa còn chưa đồng bộ; áp dụng khoa học – công nghệ cao vào sản xuất nông nghiệp còn hạn chế. (2) Ở một số địa phương, vai trò chủ thể của cộng đồng dân cư nông thôn chưa thực sự được phát huy. Do đó, chưa khơi dậy được tinh thần tự nguyện và nguồn lực của Nhân dân trong xây dựng nông thôn mới.

Chương trình “Mỗi xã một sản phẩm” (OCOP).

Chương trình này được quy định thành một nội dung trong Chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới giai đoạn 2021 – 2015. Mục đích của chương trình nhằm thúc đẩy phát triển sản phẩm có tiềm năng giá trị khu vực nông thôn. Báo cáo tổng kết Chương trình mỗi xã một sản phẩm giai đoạn 2018 – 2020, tính đến năm 2020, cả nước có 2.395 sản phẩm được công nhận OCOP với 6 nhóm sản phẩm khác nhau. Sản phẩm được chứng nhận OCOP có giá trị gia tăng cao hơn sản phẩm chưa được chứng nhận nhờ liên kết chuỗi giá trị, khoảng 60,7% chủ thể OCOP đạt từ 3 sao trở lên có doanh thu tăng bình quân 17,6%/năm, giá bán các sản phẩm sau khi được chính thức công nhận OCOP tăng bình quân 12,2%. Đặc biệt, các sản phẩm đề nghị Trung ương đánh giá, phân hạng cấp quốc gia đều tăng trưởng về doanh thu từ 20 – 40%. Chương trình góp phần tạo việc làm, thúc đẩy phát triển kinh tế nông thôn, đặc biệt là phát huy vai trò của phụ nữ và đồng bào dân tộc thiểu số. Tỷ lệ chủ thể OCOP là nữ chiếm 39%, đặc biệt là ở khu vực miền núi, như: Bắc Trung Bộ với 50,6%, Tây Nguyên là 45,2% và miền núi phía Bắc là 43,4%⁶.

Tuy vậy, chương trình vẫn còn một số tồn tại, như: số lượng sản phẩm OCOP tăng nhanh nhưng chưa thực sự bền vững, sự tham gia của các chủ thể vào Chương trình OCOP chưa được chủ động. Như vậy, nếu chủ thể, trong đó có nông hộ chưa tích cực và chủ động thì khó đạt được sự bền vững về kinh tế khi tham gia chương trình OCOP.

Chương trình nông thôn mới cùng các chương trình, đề án tích hợp được thiết kế nhằm mục tiêu tác động vào các nguồn vốn sinh kế của nông hộ và giảm thiểu những cú sốc, rủi ro cho họ. Cũng như khi tham gia tham gia hợp tác xã, họ được tiếp cận các chính sách để phát triển tài sản sinh kế của mình. Tuy nhiên, tùy theo khả năng của từng nông hộ với chiến lược sinh kế của riêng mình và nếu nông hộ vận dụng tốt các chính sách thì kết quả của quá trình này là thu nhập tăng, phúc lợi cải thiện và nâng cao khả năng ứng phó với rủi ro, tổn thương. 

4. Kết luận

Như vậy, có thể thấy rằng, sinh kế của nông hộ Việt Nam chịu tác động bởi nhiều yếu tố, từ quy mô sản xuất nhỏ lẻ, thiếu vốn đến biến đổi khí hậu và thị trường tiêu thụ. Các chính sách phát triển hợp tác xã và chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới đã đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện sinh kế nông hộ. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều thách thức cần giải quyết để bảo đảm một tương lai bền vững cho nông nghiệp và nông dân. Để đánh giá sâu hơn về hiệu quả của các chính sách, cần tiến hành các nghiên cứu đánh giá tác động của các chính sách một cách cụ thể hơn, để từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm và điều chỉnh chính sách cho phù hợp.

Chú thích:
1. Tác giả sử dụng số liệu từ nguồn Tổng Cục Thống kê. Hà Nội, 2023.
2. Chambers, R., & Conway, G. R. (1991). Sustainable Rural Livelihoods: Practical Concepts for the 21st Century. IDS Discussion Paper, 296, 29. Retrieved from http://www.ids.ac.uk/publication/sustainable-rural-livelihoodspractical-concepts-for-the-21st-century
3. Ben Matiwane, M., & Agnes Matiwane, M. (2023). Sustainable Livelihood for Rural Areas.IntechOpen. https://doi.org/10.5772/intechopen.112601
4, 5. Số liệu công bố trong Sách trắng Hợp tác xã, năm 2024.
6. Tác giả tổng hợp số liệu từ: Báo cáo tổng kết Chương trình mỗi xã một sản phẩm giai đoạn 2018 – 2020 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Hà Nội, 2020.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2024). Sách trắng Hợp tác xã Việt Nam. H. NXB Thống kê, 2024.
2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2022). Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 16/6/2022 về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
3. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 150/QĐ-TTg ngày 28/01/2022 phê duyệt Chiến lược phát triển nông nghiệp và nông thôn bền vững giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.
4. Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 263/QĐ-TTg ngày 22/02/2022 phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2021 – 2025
5. Ellis, F (1993). Peasant Economics: Farm Households and Agrarian Development. (2nd ed.). Cambridge University Press.
6. UNDP (2017). Application of the Sustainable Livelihoods Framework in Development Projects.
7. Xây dựng giai cấp nông dân gắn với quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa nông thôn hiện nay.https://www.quanlynhanuoc.vn/2023/02/15/xay-dung-giai-cap-nong-dan-gan-voi-qua-trinh-cong-nghiep-hoa-do-thi-hoa-nong-thon-hien-nay/